近日，美国移民与海关执法局（Immigration and Customs Enforcement）在明尼苏达州展开了大规模移民执法行动，因接连射杀两名美国公民的行为，在全美范围内引发震动，反映出特朗普政府所采取的强硬移民执法路线在美国社会所造成的撕裂。
然而，事实上，强硬移民执法路线在美国历史上并不鲜见，十九至二十世纪之交的一系列立法与执法行动奠定了今日美国移民执法体系的基础，而弗兰克·P. 萨金特（Frank P. Sargent）在其中扮演了举足轻重的作用，回顾萨金特的人生历程，有助于我们了解当今美国移民执法体系的由来及其所面临的困境。
弗兰克·P. 萨金特（Frank P. Sargent）
早期人生经历与思想塑造
1851年，萨金特出生于佛蒙特州，在山间的乡村环境中度过了人生前十七年时光，之后赴新罕布什尔州曼彻斯特市学习摄影技术，继而辗转费城等城市行业，直到1879年因健康原因远赴美国西南部亚利桑那调养。
当时的亚利桑那地区，白人定居者同阿帕奇印第安人间的紧张关系时常演变为冲突和战争。萨金特次年便加入美军骑兵队，参与数场对阿帕奇印第安人的作战行动。在1881年的一场冲突中，他的指挥官E. C. 亨蒂希（E. C. Hentig）及四名骑兵遇袭身亡，而他很快也在重获健康后于同年退伍。
萨金特接着供职于网络覆盖西部和西南部诸多地区的南太平洋铁路公司，任锅炉工，并加入火车锅炉工兄弟会，后来进入其领导层，主张采用有理有节的和平手段解决同雇主间的纠纷，反对激进罢工，这使他获得了“安全阀”的绰号。
火车锅炉工兄弟会会员证
这些早年经历对萨金特其后的观点产生了深刻影响。在行走于内战后快速发展的美国大城市的大街小巷间时，他肯定注意到了拥挤不堪、卫生条件堪忧的贫民聚集区。当他穿越大陆，来到西部时，萨金特肯定为美国土地的广袤所折服。当他骑马在西部巡逻与作战，后来又挥动着铁铲将煤炭铲入火车锅炉时，萨金特的内心肯定升腾起关于“文明”征服“野蛮”的热忱。当他作为劳工组织的重要领导参与制订劳工运动政策时，萨金特肯定对其它劳工组织的排华倾向有所耳闻。即便是在自1902年起担任的移民事务总专员任上，萨金特仍保持了同包括火车锅炉工兄弟会在内的劳工群体的联系和互动，定期参与其聚会，成为罗斯福了解劳工观点的重要渠道。
对城市赤贫问题的厌弃与对移民同本国公民间工资竞争问题的关注，影响着萨金特所提出的政策倡议。1903年，萨金特建议将华人海员也排除在美国国境之外，以使美国海员同其他劳工行当一样，免受华人劳工竞争，进而享有更高水准的工资。此外，他还斥责外来劳动力助长了城市中“血汗工厂”的存在，这同样压低了工资水准，甚至可能助长无政府主义思想。为此，他建议国会立法取缔移民在城市的聚居区，将他们分散到需要劳动力的各处，以平衡工资水准，促进经济增长。
在城市拥堵与工资问题外，十九世纪末美国逐步兴起的运用国家权力排斥移民的风潮，及其背后的种族等级思想，构成萨金特移民政策建议的另一层重要元素。以1875年借助道德理由排斥华人女性移民的《佩奇法案》，与1882年排斥华工的《排华法案》为标志，美国联邦政府开始从各州手中接过管理和检查移民的职责，并逐步设立相关移民执法机制。中国移民被要求携带护照，并获颁签证，方可前往美国。1892年《吉里法案》延长了排华法案的时限，并且要求在美华人随身携带居留许可证明，否则将面临遣返。在华人之外，其他前往美国的移民也被要求缴纳人头税，用以维持联邦移民机构的运转。
与联邦政府接管移民职责同步发生的，是前往美国的移民构成及数量的变化。以电报和铁制轮船为代表的交通通讯手段的发展，极大便利了讯息的传播与移民的迁徙。与此同时，以英伦三岛、斯堪的纳维亚半岛和德意志地区为代表的西北欧，向美国输送移民的速度放缓，而受贫穷与民族冲突之苦折磨的南欧和东欧地区移民，开始纷至沓来。
该移民浪潮的兴起恰值美国工人运动蓬勃发展之时，移民在其中所扮演的重要角色致使其成为众矢之的。1886年5月4日的芝加哥干草市场集会，演变为警察与劳工间的大规模冲突，致使多名警察和工人丧生，事后被定罪的工人运动领袖绝大多数生于德国。此外，1901年，时任总统麦金莱死于里昂·弗兰克·乔戈什枪下。尽管乔戈什系美国公民，但他波兰移民的家庭背景进一步强化了美国社会对南欧和东欧移民的偏见。正是在这样的背景下，萨金特于1902年接过了移民事务总专员一职。
移民政策建议与执法
在移民事务总专员任上，萨金特所提出的移民政策建议的突出要点，便是排斥性移民政策。在他眼中，每年近一百万移民的入境使拓展排斥类别势在必行，以便“有效降低如此庞杂的人群同我们公民混合在一起的风险”。尽管美国长期以世界各地受压迫的芸芸众生的庇护者自居，但萨金特指出，该因素应受“审慎的考虑，以及对国家本身安全和状况的考量”平衡。由此可见，萨金特认为，数量庞大的移民将对美国社会的同质性与福祉构成威胁。1905年，他更是直接呼吁“每位美国公民带着极大不安之情思考庞大移民潮的时刻业已来临”，“除非我们采取措施，否则该移民潮将很快毒损或至少污染美国生活与进步的根基”。
具体而言，萨金特建议将所有子女不在美国境内的六十岁以上移民，和残疾人排除在国境外，并对移民开展智力测验，同时要求移民来源国出具关于移民的道德品行证明，以抑制他们通过鼓励移民外迁，消除对自身社会威胁的倾向。他还建议美国向移民出发港派遣专业医护人员，以便对移民进行身体检查，减少他们携带会在船上传播开来的传染病的可能性。此外，他还主张拨款在旧金山建设一幢新建筑，以便更好地盘查包括华人在内的亚洲移民，并称亚洲移民是“危险的传染性疾病进入美国的主要渠道”。这表明他怀有强烈的针对亚洲移民的种族偏见。
种族偏见同样存在于萨金特对欧洲移民的辨识上。他强调，自美国立国起，至十九世纪八十年代，几乎所有移民均来自英国、爱尔兰、德意志和斯堪的纳维亚国家，“绝大多数有条顿血统，大部分有凯尔特人血统”，这些人是“聪颖、勤奋且顽强的民族”，“大体上促进了我们国家及其资源的开发，在相当程度上界定了美国公民权的高标准”。与之相反，“在过去十五年中，我们一直从南欧和东欧接收了非常不受欢迎的移民类别”，他们有着较高的文盲率，并且为数不少者深陷惩戒、教化和慈善机构。在1907年初提交的上一财年移民情况报告中，他再度强调西北欧地区所居住的“种族同我们的种族几近相同”，并哀叹它们的移民人数日渐减少。
在就移民政策提出建议，以求影响移民立法外，萨金特也投入到移民执法工作的改进中。上任伊始，萨金特便召集纽约、费城、波士顿、旧金山、魁北克、温哥华等口岸的移民事务专员开会，商讨如何进一步改进移民执法，他经常一开会就开一整天，工作强度极大。
城市贫民窟调查的相关照片
此外，他还极为重视数据和信息的收集。他建议统计每年离开美国的移民数量，以免夸大在美的外侨人数。在萨金特任上，美国建立了一套较为完备的移民信息体系，以便利从入境口岸调取相关人员的信息进行比对和汇总，从而减少移民通过自称公民，非法入境的可能。仅1903年一年，便有超过百分之一的申请入境者被拒之门外。1904年上半年，近九千人因为贫穷、疾病和犯罪等因素被拒绝入境，另有五百四十七人被逮捕和遣返。
相关成就致使萨金特在1904年底的报告中宣称移民数量业已有所下降，并且其“道德、智识与体格水平”均有所提升。从该“成功经验”出发，他多次要求收集和登记所有在美华人的身份信息，在旧金山地震及随后引发的大火销毁了当地与华人相关的档案后更是如此，并呼吁将签发护照的要求拓展至全体外来移民，同时召开国际移民会议，促进各国间协调。
他所处的职位以及对信息的掌握程度，使其成为罗斯福总统询问移民事务的不二人选。1907年8月，西奥多·罗斯福委托自己的私人秘书威廉·洛布（William Loeb）向萨金特调取关于日本移民入境口岸及身份的报告，以了解当年3月初日美签署“君子协定”、日方承诺不向普通劳工签发护照后的日本移民状况。萨金特调取各个口岸的信息，写成报告，显示出极强的信息驾驭能力。
对信息的热衷甚至促使萨金特设想，商务与劳工部应通过移民署，向外侨传递从各州收集到的有关高薪资信息，以使移民能够分散开来，而不至于集中在大城市中。换言之，在移民执法之外，移民署还应承担起合理分配移民的职责。与之相联系，他也曾反复呼吁南部各州鼓励船运公司开设从欧洲直达的航线。
萨金特在任上所要应对的一大棘手难题是非法移民的到来。萨金特称，尽管存在排华法案，可华人“仍时常到来，他们钻过铁丝网，渡过河流，翻越高墙，他们来到墨西哥，然后费尽心思进入美国”。自1907年3月26日起，排华法案中规定的携带护照要求也已拓展至日本移民。然而，由于大多数护照并未列明持有者的职业，或所列职业可能存在欺诈状况，因此仍需由移民官员检查和认定。萨金特转述旧金山与西雅图口岸的报告，称从以上口岸入境的自称为小商人的日本移民中，分别有约百分之七十五和百分之六十五的人随后从事体力劳动。此外，比较1906年和1907年的数据可以看出，进入美国的日本移民数量呈上升趋势，并且为数不少者先借道夏威夷，谎称意在岛上驻留工作，实则数星期后从岛上前往美国，从而避开美国本土口岸的移民检查，其人数每月在一千至三千人间不等。
在同年提交给罗斯福的报告中，他特别提请罗斯福政府关注，通过比对美墨边境与美加边境记录所揭示出的三百多名非法移民，他们通过美墨边境入境，宣称借道美国前往加拿大，却中途下车，滞留美国。罗斯福对其观察表示了赞赏，提请他继续留心此事，同时表示应立即阻止日本移民过境美国，并询问萨金特关于中国移民过境美国的现有政策。
在层出不穷的非法移民问题外，移民巡察官员队伍中也存在腐败现象。1902年底，萨金特便指控负责布鲁克林地区华人移民巡察事务的拉尔夫·伊扎德（Ralph Izard）涉嫌在未曾拿到逮捕令的情况下，指使手下官员大规模逮捕无证华人，以便向华人或相关制售假证的群体收取钱财。在1903年初对犹太人群体发表的讲话中，他也坦言埃利斯岛上的官员曾经存在对移民巧取豪夺的现象。
作为应对，萨金特不时亲赴西北和西南边境以及移民入境港口巡查，有时则是陪同商务与劳工部长出差，以期更有力地督促与推动移民执法。仅在1907年4月至7月间，移民执法队伍便根据当年3月18日的行政命令逮捕并遣返了九十一名日本移民，而该数字到8月一个月更是达到了五十八人。
边境巡查探员
多面的移民执法者
可尽管全力以赴，但萨金特却也不时有力不从心之感。他曾指出，执法资金并不容许逮捕和驱逐所有无证华人移民，并且在汇报对日本移民的处理状况时，附上了行动花销数额。很快，1907年9月，温哥华和毗邻的华盛顿州贝灵汉市先后发生排亚种族骚乱，萨金特借此争取到新的拨款，以组建更多的边界巡逻队，并要求华盛顿分部“严守同不列颠哥伦比亚的边界，极力预防日本人的非法入境”。萨金特甚至表态会在必要时寻求陆军部的帮助，以更好地巡防边界。
此外，移民问题的复杂性以及所涉及的国家间关系，均使萨金特在处理相关问题时慎之又慎。在1904年发表的讨论移民问题的文章中，萨金特坦言，移民问题的对象“不像商品那样毫无生气，他们是人，有着抱负、希望、恐惧和脆弱性”。他辩称，除《排华法案》外，移民法案“均非排斥性法案，而是选择性法案”，它们“并不拒斥寻求在我们中成家立业的身体健全、遵纪守法且勤劳节俭的外侨”。
他不时同犹太人等移民团体会面，在到访夏威夷时，也同中国领事及商界华人华侨会面。在1905年6月的会面中，或许是业已风闻中国已逐步兴起的抵制美货运动，他表示期待正在谈判中的新移民条约能够维系两国人民间的“友好关系”，并且双方的谈判代表都“头脑冷静，深思熟虑，有意愿维持两国间紧密的商贸关系”，让彼此感到被尊重。萨金特还特地辩称，作为移民事务总专员，他必须履行《排华法案》，但在此过程中，他极力做到“绝对公平公正地对待寻求入境美国的华人”，并希望在座的华人华侨能发挥他们在社区中的影响力，促成问题的解决。8月初，萨金特将该份演讲呈交罗斯福，称自己“处于一个微妙的境况中，小心谨慎地措辞”。此时已为中国抵制美货运动而感到棘手的罗斯福在回信中强调自己只希望将华人劳工挡在美国大门外，同时致力于“尽可能善待中国学生、商人和游客”。萨金特随即将当年7月份的华人入境与被遣返数据呈交罗斯福，以供其参考。
萨金特对移民问题背后的经济动力也烂熟于心。在1907年于哈德逊剧场发表的一番演讲中，他坦言，只要美国保持当前的繁荣发展状态，移民便将持续到来：“关于我们的繁荣状态、高工资与短工作时长的报道引来了那些所赚无几的人们。”在当前，任何限制移民的举措要想不引发严重摩擦是不可能实现的，除非能将移民官员派往国外港口，阻止那些不应前来的移民登船出发。
此外，在固守种族等级秩序的同时，对美国社会同化移民的强烈愿望却也贯穿萨金特思想的始终。他固然贬斥大城市中的移民聚居区为“延续语言、思想和情绪上的异质性所在”，并称这些聚居区“传布着无法无天的思想”，预言“无政府主义与无序”将在数代人之中积累，并最终爆发。但就解决方案而言，他主张将这些移民分散到美国各处，以提升其经济状况，同时摆脱同族裔人群的强力影响。他还于1905年宣称，华人从同美国人的接触中获益，而“美国人也可能从与华人的接触中学到了一些事物”。至于日本移民，他们更是知晓美国“是个和平的国度，他们亲身体验了我们国家在这方面所代表的一切”。这种使移民“美国化”的想法在同一时期简·亚当斯的赫尔之家等项目中同样可见端倪，其背后的逻辑是通过英语及生活习惯的习得，使移民从异质群体转化为美国公民。
终章与余波
自1903年起，萨金特因过劳工作而遭遇了三次中风，最终于1908年去世，但移民执法与移民规约并未就此消失。1921年与1924年移民法案中关于国籍配比的规定，将限制南欧与东欧移民的设想化为现实，并且后者还将包括日本在内的亚洲国家移民也挡在美国国境之外。二十世纪五十年代，艾森豪威尔政府还发起了声势浩大的“湿背行动”，将一百多万名墨西哥非法移民驱逐出境。然而，作为冷战时期西方世界的“领袖”，美国必须考虑自身的国际形象，国籍配额体系至1965年移民改革终告废除，此后两党数次通过移民改革法案，赋予在美国国内未曾有过犯罪记录的非法移民以合法身份。
政治极化程度的加剧致使移民问题在二十一世纪的美国卷土重来，数部移民改革法案先后因党派之见未获通过，特朗普政府更是并未尝试出台移民改革法案，而是一味诉诸修筑边界墙，以及移民与海关执法局的强力执法来打击非法移民问题，尤其是他口中“带来诸多问题”的拉丁美洲裔非法移民。
哪怕是萨金特本人，也无法想见美墨边境会筑起一道隔离墙，以及美国移民执法机构会拥有今天这般规模。尤其是在特朗普第二次就任总统一职后，移民与海关执法局雇员数量翻倍，他们借着军事化手法与信息化监控手段，在美国境内大肆搜捕与驱逐非法移民，每年驱逐数十万人，其间上演了多起骨肉分离的惨剧，并激化了美国同不少国家间的紧张关系。与此同时，声势浩大的搜捕与驱逐行动似乎并未显著提升美国本土蓝领的工资水准，反倒造成了国内社会撕裂的加剧。筛选移民的必要性与美国梦开放性间的平衡，永远是美国政府需要思考的问题。