2025年我国常住人口城镇化率达到67.89%，9.5亿人生活在城镇、4.5亿人在农村，预计到2035年，我国仍将有3亿多人生活在农村
促进城乡融合发展是破解城乡二元结构、实现城乡共同繁荣的关键，更是中国式现代化的重要支撑。必须立足城乡发展规律与逻辑，聚焦产业融合、设施服务均等、县域发力、人才入乡四大战略重点，明晰实践路径、明确实施底线，为构建工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系锚定方向
文 | 刘保奎
党的二十届四中全会立足确保基本实现社会主义现代化取得决定性进展，对“十五五”时期加快农业农村现代化、扎实推进乡村全面振兴作出战略部署，并明确提出要“促进城乡融合发展”。
当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，走稳走好中国特色城乡融合发展之路，构建新型城乡关系，不仅对深入推进以人为本的新型城镇化、扎实推进乡村全面振兴意义重大，也在中国式现代化进程中具有重要地位。
在四川省宜宾市屏山县中都镇民建村，游客在油菜花田中游玩（2026 年 1 月 17 日摄） 新华社发（彭珉翔摄）
城乡融合是中国式现代化的必由之路
城乡共生，发展同源。深刻认识城乡融合发展的重大意义，既是破解城乡发展不平衡、走好中国式现代化之路的关键，更是激活经济潜力、优化城镇化布局、推动乡村全面振兴的战略之举。
城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。中国式现代化是人口规模巨大的现代化。2025年我国常住人口城镇化率达到67.89%，9.5亿人生活在城镇、4.5亿人在农村，预计到2035年，我国仍将有3亿多人生活在农村。立足新的历史方位要求，打破城乡壁垒，构建新型城乡关系，推动城乡融合发展，既是破解城乡发展不平衡问题的重要路径，也是推进中国式现代化的必答题。
城乡融合发展是拓展经济发展空间的重要抓手。我国相当大的内需潜力和发展回旋余地，蕴藏在发展还不充分的广大的县域和乡村中。从收入上看，2025年我国农村居民人均可支配收入为城镇居民的43.3%，仍有较大提升空间。从基础设施看，农村在交通物流网络覆盖、清洁能源普及、生活污水治理等方面与城镇仍有差距，这是补齐短板、提升乡村承载力的关键着力点。从消费趋势看，2024年和2025年我国乡村消费品零售额分别同比增长4.3%、4.1%，增速高于城镇0.9个、0.5个百分点。2025年，农村居民人均消费支出为城镇居民的56.4%，但增速快1.6个百分点。农村市场对智能家电、新能源汽车、数字文化产品的消费结构升级势头强劲，新消费业态、消费模式、消费场景加速向农村渗透。促进城乡融合发展有助于释放农村内需潜力，从而形成新的投资空间和消费增长点。
城乡融合发展是优化城镇化布局的客观需要。我国经历了人类历史上规模最大的城镇化进程，人口向城市快速集聚，一座座现代化城市拔地而起。随着我国城镇化达到较高水平，人口流动出现新的结构性特征，发达地区的中心城市周边地区，因其兼具接近城市的完善基础设施和乡村特有的生态、成本及发展空间优势，正日益成为新的人口流入与集聚热点地区。催生了“村咖”“数字游民”“新农人”等新经济形态与新社会群体，深刻重构了空间生产逻辑，也对空间规划、设施建设、要素保障等提出了新的调整优化要求。
城乡融合发展是推进乡村全面振兴的根本途径。全面建设社会主义现代化国家，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。推进乡村全面振兴，不能就乡村论乡村，须将其置于国家现代化和新型城镇化的整体格局中考量与谋划，深化对城乡发展规律的认识，尤其要发挥好城市的辐射、服务和带动作用，通过重塑城乡要素交换关系、市场链接机制与空间治理结构，系统破解乡村振兴面临的要素、市场、资金、人才等深层次制约，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，是加快农业农村现代化、扎实推进乡村全面振兴，补上中国式现代化最大短板的重要路径。
无人巡检机器人在农芯科技（天津）有限责任公司智慧农业园区智能温室内巡控（2025 年 3 月 21日摄） 孙凡越摄 / 本刊
重塑城乡有机统一的新型关系
近年来，随着我国城乡关系深刻调整、加速重构，各级政府对城乡关系认识与时俱进、不断深化。“城乡融合发展”成为新的经济形态下城乡关系的新认识、新论断，城乡之间不再是对立关系、主附关系，而是将城乡并列起来、作为一个有机整体进行系统考虑，发挥各自比较优势，美美与共、共同繁荣。因此，必须将城乡融合发展置于扎实推进共同富裕的历史进程中找准定位，统筹推进新型城镇化和乡村全面振兴，以城乡融合发展带动乡村全面振兴，最终实现城乡共同富裕。
当前和今后一个时期，促进城乡融合发展是新型城镇化和乡村振兴工作的重要内容，城乡关系调整具有长期性、复杂性、根本性，需坚持以下四个原则：
一是坚持人民至上。城乡融合不是简单的物理空间重构或资源整合，而是事关城乡居民切身利益，特别是涉及亿万农民土地权益，不能犯丝毫错误，这也是我们党在长期实践中积累的宝贵经验。要把老百姓的切身利益放在重要位置，坚持算大账、算总账，既看当前，也要看长远，既看经济价值，也要看社会影响，坚决落实“两个不允许”要求，不允许城镇居民到农村购买农房、宅基地，不允许退休干部到农村占地建房。
二是坚持统筹推进。城乡融合发展既是新型城镇化战略的重要组成部分，也是推进乡村全面振兴的关键路径。促进城乡融合发展，必须坚持系统观念，统筹新型城镇化和乡村全面振兴，将两者作为一个整体，加强土地、户籍、财政、金融等政策统筹协调，确保同频共振、形成合力，促进城乡要素双向自由流动与公共资源均衡配置，全面畅通城乡经济循环，使城市发展与乡村振兴相互促进、相得益彰。
三是坚持因地制宜。我国幅员辽阔，从江南水乡到西北牧区、从西南山区到东北平原，各地发展差异大，城乡融合发展必须与当地城镇化阶段、经济水平、乡村资源、自然气候、文化传统相适应，不能搞“一刀切”，必须走因地制宜、分类引导的路子。在经济发达、城镇化水平高的地区，深入挖掘乡村文化、生态资源，面向城市需求发展休闲康养、文化创意、科技农业等，促进城乡功能互补和要素对流。对于产业支撑不足、城镇化水平较低的地区，优先补齐基础设施和公共服务短板，培育县域特色富民产业，夯实城乡融合发展基础底盘。
四是坚持美美与共。实现城乡融合发展，增强乡村振兴的内生动力，根本上有赖于城乡两方面比较优势的充分发挥。要将城镇的服务功能、产业布局、人口集聚优势与乡村的生态价值、文化传承、社会治理优势有机结合起来，推动高端要素下沉赋能和激活农村资源，拓展农业多重功能和乡村多元价值，构建起功能互补、要素互通、成果共享的城乡共同体。
四大战略重点推进城乡融合发展
促进城乡融合发展是破解城乡二元结构、实现城乡共同繁荣的关键，更是中国式现代化的重要支撑。必须立足城乡发展规律与逻辑，聚焦产业融合、设施服务均等、县域发力、人才入乡四大战略重点，明晰实践路径、明确实施底线，为构建工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系锚定方向。
首先，着力培育“城乡融合型产业”。产业是城乡融合发展的纽带，有效连接城市的技术、市场优势与乡村的资源、劳动力潜力，催生了城乡要素流动与价值循环。
从国内看，城乡融合走在前的地区，无不是在产业方面找到了切入点，把城和乡的优势聚到了一起。“城乡融合型产业”具有要素配置的“双向性”、价值实现的融合性、空间布局的协同性、业态形态的创新性特征。下一步，要推动城乡产业链条对接和业态重构，培育城乡融合型产业，构建跨城乡的产业链供应链，推动城市资本、人才下沉赋能乡村特色产业，促进农产品、乡村旅游等对接城市消费市场，使乡村不仅成为优质农产品的供给端，更成为绿色消费、文化体验、生态服务的重要承载地，推动城乡价值共创，让乡村产业融入城乡经济大循环。需要注意的是，发展城乡融合型产业往往涉及用地问题，要确保守住耕地红线，确保农民利益不受损失。
其次，着力缩小城乡设施和服务差距。缩小城乡设施和服务差距是城乡融合的落脚点，也是群众最可感、最可及的领域，是必须补上的必修课。
长期以来，受历史条件和体制机制等因素制约，我国城乡设施条件差距较大，广大农村地区蕴藏的巨大潜力无法充分发挥。下一步，要着力缩小城乡间硬设施、软服务差距，把城市和农村作为一个有机整体全域统筹、一体规划，学习运用好“千万工程”经验，鼓励有条件的地区城乡基础设施“同规同网”、公共服务“同质同标”，推动公共资源、商业网络与基础设施向乡村有序延伸，不断提高乡村基础设施完备度、公共服务便利度、人居环境舒适度，让广大乡村兼具“城”的品质、便利和“乡”的特色、韵味，形成田园乡村与现代城镇交相辉映格局，成为老百姓向往的美丽宜居新家园。但是，缩小城乡设施和服务差距，要因地制宜、量力而行，科学把握建设时序和标准，注重突出特色，注重建管并重，防止盲目跟风、过度超前，避免造成资源浪费和债务负担。
第三，以县域作为城乡融合发展的重要切入点。县域“连城带乡”，是新型城镇化和乡村振兴战略的交汇点，也是城乡融合发展的基本空间单元。
下一步，要把县域作为城乡融合发展的重要切入点，率先在县域内破除城乡二元结构，发挥县城在县域城乡融合发展中的带动作用，加快补齐县城短板弱项，增强综合服务能力，使县城成为农民就近城镇化的首选地。统筹县乡村产业布局，提升园区产业承接能力，因地制宜发展特色富民产业，打造县乡村功能衔接互补的发展共同体，加快形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系。需要注意的是，推进县域城乡融合发展必须坚持分类指导，科学把握不同县域发展定位，不搞齐步走、一刀切，防止低水平重复建设和“内卷式”竞争。
第四，着力推进人才入乡、青年入乡。城乡融合发展离不开土地、人才、资金等要素在城乡间“对流”，相较于土地和资本，人才的流动性最强、限制性最少，政策调整的灵活性最高，是当前最有可能较快取得实质性突破的领域。同时，当前我国乡村人口流失、老龄化加剧、活力不足，人才的结构性短缺已成为制约乡村振兴和城乡融合发展的最大短板。
下一步，应着力建强乡村带头人和骨干队伍，选优配强村党支部书记，探索本村大学毕业生、外出务工经商成功人士等返乡担任村党支部书记的机制。持续派强用好驻村第一书记和工作队、加大大学生村官选派力度。提升乡村人才培育能力，依托明星村推动建设一批实体化运作的乡村振兴学院，开展“新农人”培育工程，实施农民新型技能提升行动，健全人才回流与引进机制，总结运用好浙江“青年入乡”、广东“青年下乡返乡兴乡”、苏闽“新农人”培育等先进经验，有效引导青年人才“回流”“下沉”与“扎根”，以人才振兴激活乡村发展内生动力。需要注意的是，推进人才入乡必须坚持需求导向与实效原则，紧密结合当地产业发展和治理需要，实现引来一人、激活一村，让人才真正融入乡村发挥作用。
（作者为国家发展改革委国土开发与地区经济研究所区域合作室主任、研究员）■