安全事故总量得到控制，上海做对了什么？

城市安全是国家安全的重要组成部分。习近平总书记近年来在地方考察时，多次就推进韧性城市建设作出重要指示，为城市安全发展指明了前进方向、提供了根本遵循。2021年9月，国务院安委会办公室开展首批城市安全风险综合监测预警体系建设试点工作，以期为各地从本质上提升城市安全治理现代化水平提供借鉴。上海市精心推选浦东、黄浦、松江三个区参与试点，聚焦“韧性安全城市”目标，通过科技创新与制度创新双轮驱动，探索超大城市安全风险综合监测预警体系建设之路，先行先试推动基层公共安全治理向事前预防数字化转型，全力维护城市运行安全，为全国城市安全风险综合监测预警工作提供了“上海经验”和“上海做法”。

进入“十五五”，对标国际先进经验，上海要充分发挥“安全风险监测预警体系”的先手棋优势，全面推进韧性安全城市建设。本报记者赵立荣摄

改革事项和背景

城市安全风险综合监测预警体系建设，以科技创新引领安全治理，推动城市安全风险治理向事前预防转型。当前，韧性安全已成为国际大都市核心竞争力的重要标志。东京、新加坡、纽约、伦敦、巴黎等城市通过多年实践，构建了各具特色的韧性安全体系，为国际大都市风险治理提供了成熟范式。上海作为承载“五个中心”建设使命的超大城市，对标国际先进经验推进韧性安全建设，推动公共安全向事前预防转型，既是应对自身安全发展短板的现实需要，更是打造具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市的战略支撑，具有深刻的现实意义与长远价值。

2021年9月，国务院安委会办公室部署推进首批城市安全风险监测预警体系建设试点工作，旨在推动志愿城市先行先试，创新探索城市面临重大风险与突发事件从风险监测、预警、响应到快速处置过程中的各项机制建设，为各地推动公共安全治理模式向事前预防转型，不断为从本质上提升城市安全治理现代化水平提供借鉴。

上海市安委会办公室积极做好城市安全风险综合监测预警体系建设试点工作，基于以下需求：

一是提升人民群众安全感幸福感的根本保障。近年来，从事故调查处理与日常隐患排查治理的分析情况看，城市安全风险底数庞大，基层与企业一线对风险隐患排查的认识不足、能力不强、标准不清等方面问题客观存在，城市安全风险防控单靠人力难以支撑。亟需通过科学技术手段，进一步加强对安全风险点位的监测预警和应对处置，最大限度防范事故发生，确保人民群众生命和财产安全。

二是解决城市安全治理瓶颈问题的现实需求。城市运行安全和生产安全面临极端天气多发频发、基础设施和房屋老化，传统风险量大面广、新业态新风险日益增多的诸多问题。主要表现为三个“没有根本改变”和一个“不断增加”：一是城市高风险的安全状况没有根本改变。市场主体多元，监管难到位，老旧基础设施众多，抗灾韧性不够强，同时还存在复杂交错的城市生命线管网及体量庞大的地下空间。二是重点行业领域的高风险特征没有根本改变。重点行业领域管控环节多、风险点多，安全管理和隐患整治难度较高。三是事故隐患大量存在的现状没有根本改变。全市“高低大化”（高层建筑、地下建筑、大型综合体、石化企业）、“老幼古标”（养老服务机构、幼儿教育场所、文物古建筑、标志性建筑）存量大、隐患多、风险高。四是新问题新风险不断增加。如玻璃幕墙、加氢技术、生物燃料、分布式光伏发电、新能源汽车充（换）电、海上垂钓等，安全监管防控亟待跟进。同时，上海也是世界观察中国的窗口，任何的突发事件都可能带来放大效应。亟需创新监管模式，不断加强对安全风险点位的管控和治理，切实解决城市安全治理的瓶颈和裉节。

三是龙头带动推进中国式现代化的发展需求。习近平总书记考察上海时指出“全面推进韧性安全城市建设”。上海市精心推选浦东新区、黄浦区、松江区三个特点鲜明的行政区，开展全国首批城市运行安全风险监测预警体系建设试点工作。其中，浦东新区行政区域面积最大，安全风险类型最为齐全、综合；黄浦区是城市心脏，行政区域面积最小，人员密集度最高，城市生命线运营主体主要为中央在沪与市属国有企业；松江区，非中心城区、规模以上工业企业数量全市第一，也有广大农村地区，城市生命线由地区自行建设与监管。同时，三个试点区又各自具有社会主义现代化建设引领区、国际大都市核心引领区、长三角G60科创走廊策源地等区域发展特点，在城市运行安全实践中也有各自的地域特点和瓶颈难点问题。期待三个区牵头引领全市率先推进城市安全风险综合监测预警，最终在安全风险防控和应急管理现代化发展领域，在全国范围内发挥好龙头带动和示范引领作用，为超大城市治理提供“中国样板”。

改革做法和成效

在上海市安委会办公室的统筹、协调和指导、推动下，浦东、黄浦、松江三个区聚焦“韧性安全城市”目标，通过科技创新与制度创新双轮驱动，各有侧重、各有所长、各有突破地试点与探索超大城市安全风险综合监测预警体系建设之路，先行先试推动基层公共安全治理向事前预防数字化转型，着力打造超大城市精细化治理标杆，形成了不同的典范。同时，也把三个各具特点也是最具代表性的试验田连成上海城市安全监测预警的一道美丽的风景线，为全国城市安全风险综合监测预警工作提供了“上海经验”和“上海做法”，得到了国务院安委会办公室的充分肯定。

一是事故总量得到控制。2024年，全市生产安全事故数与亡人数首次下行突破“400”，生产安全事故亿元生产总值死亡率也下降到了0.007人，为上海加快建成具有世界影响力的社会主义现代化国际大都市提供了有力安全保障。

二是事前预防初见成效。如2025年，浦东新区监测预警总平台共收到预警数35165条，黄浦区有毒有害气体监测子平台共监测到有毒有害气体预警数据100104条，其中硫化氢87913条，均得到有效处置。松江区在燃气安全领域通过优化应急点位布局，实现接警后20分钟内到达现场，远超60分钟的行业标准，极大地提高了燃气突发事件处置的主动性与有效性。

三是示范引领效应明显。2025年5月12日，国务院安委会办公室在上海召开“全国安全生产治本攻坚三年行动暨城市安全风险综合监测预警工作体系试点建设现场推进会”，与会人员现场观摩上海市城市安全风险综合监测预警工作的经验做法。同时，国务院安委会办公室以上海市三个区的相关做法为模板，形成了《城市安全风险综合监测预警平台建设指南（2023版）》。

四是治理模式创新突破。在全球多座城市及国际组织的韧性城市建设理念与实践中，监测预警主要试行于自然灾害领域。其中《一个更强大、更韧性的纽约》提出涵盖海岸防护、建筑加固等250余项举措，目标是降低未来风暴损失。《东京都国土强韧化地域计划》聚焦行政、医疗、交通等多领域韧性提升，设定明确耐震化率等指标。《伦敦城市韧性战略2020》，从“人、场所、流程”三维度推进韧性项目，关注极端高温、食品安全等问题。上海的城市安全风险综合监测预警探索与实践，则是将事前防控拓展到了城市生命线、公共安全、安全生产和自然灾害等更多领域。

具体改革做法包括：

一是顶层设计绘蓝图，构建全链条治理框架。超大城市安全治理，必须跳出“头痛医头、脚痛医脚”的惯性思维，必须把握发展规律、科学顶层设计、摸清风险底数、精准防控治理。市安委会办公室探索搭建了“规划引领-风险评估-平台支撑-制度保障”的全链条治理框架，成为上海超大城市安全风险综合监测预警体系建设的核心载体。在市委、市政府先后出台关于加强城市安全风险防控的意见、城市精细化治理三年行动计划、加快推进韧性安全城市建设指导意见等重要政策举措的基础上，市安委会办公室借助《上海市城市总体规划（2017—2035年）》《上海市综合防灾减灾规划（2022—2035年）》以及韧性安全城市建设“十五五”规划等规划体系，推动各区、各行业建立健全风险管控和安全管理体系，推进城市安全风险综合监测预警体系建设。

二是机制创新聚合力，激活安全治理新动能。“平台建得再好，不用就是摆设。”这是市安委会办公室在试点中始终坚持的理念。为避免“建用两张皮”，市安委会办公室创新建立“统分结合”的运行机制，由市、区安委会办公室牵头统筹协调，同时坚持将安全生产“三管三必须”原则在城市安全风险监测预警领域落到实处。试点区依据安全生产领域“三管三必须”原则，明确总平台设在区政府，每个子平台则由相关业务部门牵头完成构想、设计、建设与实际操作，各部门“谁主管、谁建设、谁使用”。权责清晰责任链条的形成，既压实各级责任，也充分保障了子平台与相关场景建设的专业性、科学性和可操作性，有利于在最早的时间、用最小的代价、在黄金救援时间内完成预警与处置。

如桥梁安全治理方面，浦东新区由建交委牵头，探索形成了桥梁灾害链预警模式建设，实现桥梁风险预警处置后，通过算法自动关联与风险桥梁的结构类型、养护历史、荷载等级等状况相似的桥梁，发起共性特点风险预警，提示重点巡检，加强事前预防性维修。作为文物大区，松江区文旅局研发应用文化遗产预防性保护实时监测系统，根据不同文物建筑特征，分别布置温湿度、裂缝、倾角、振动等不同类型的传感器设备，定时获取文物建筑物相对沉降、倾斜、裂缝等监测数据。黄浦区，吸取中心城区有限空间事故高发教训，通过督促企业落实主体责任，完成有限空间点位前端监测设备安装并合并入网，加强对硫化氢（H2S）、氨气（NH3）、甲烷（CH4）等有毒有害气体的在线监测与预警，并实时掌握有限空间作业的安全性。

三是分类指导抓实效，突出场景应用实战化。为有效指导试点城市先行先试开展城市安全风险综合监测，国务院安委会办公室制定《城市安全风险综合监测预警平台建设指南（2021版）》。上海市安委会办公室指导试点区，在探索中既遵循《指南》，又结合各自地域特点，不断创新突破，建立符合实战应用的城市安全风险监测预警体系。2023年，国务院安委会办公室城市安全专家组在对首批18个试点城市开展验收评估后，以上海三个区的做法为模版，形成《城市安全风险综合监测预警平台建设指南（2023版）》。

赴实地调研，我们可以看到，同样的预警平台，在浦东、黄浦、松江呈现出了不同的“打开方式”。浦东新区以“体系化建设”破题，结合“城市大脑”建设，建立“区安委会办公室总体牵头、管理要素分行业负责、责任主体分任务建设、预警监测分类别运营、预警事件分等级处置”的工作模式。同时，明确“区级总平台+行业分平台+专项应用场景+街镇（区域）分平台+居村微平台”五级应用架构和“能监测、会预警、快处置、可研判”四大功能目标，以及大屏端、PC端、移动端“三端”交互应用载体，持续探索新技术在风险感知上的应用，不断推动城市安全风险防控技术创新、模式创新、应用创新，实现风险防控全链条、全环节、全功能数字化转型。

黄浦区人员密集度最高，城市生命线运营主体主要为中央在沪与市属国有企业。在建设工作中，黄浦区以“绣花式治理”见长，在寸土寸金的核心城区破解“高密度风险”难题。针对外滩、豫园等重点区域的大客流管控，黄浦区如同在“瓷器店里抓老鼠”一般，精细、精准地开展工作，既实现了精准防控风险，又不影响城市活力。黄浦区公安分局开发的智能感知系统能实时监测客流密度、预判峰值趋势，并与周边地铁、公交系统联动调控。

松江区在具体建设工作中，以“实用性导向”取胜，将平台建设与基层治理深度融合，城市安全风险综合监测预警平台中涵盖了最基层的、街镇一级的系统。在燃气安全领域，通过优化应急点位布局，实现接警后20分钟内到达现场，远超60分钟的行业标准。最令人称道的是其“大中小闭环”机制：小闭环实现街镇内问题四小时处置，中闭环保障跨部门协同响应，大闭环支撑全区应急资源统筹调度。探索形成“建智慧平台、筑应急体系、强城市韧性”的“松江做法”，入选应急管理部2023年地方应急管理“良好实践”案例和上海人民出版社《超大城市韧性建设：关键基础设施安全运行的上海实践》。

改革经验和启示

一是坚持顶层设计，描绘城市安全治理一张蓝图。市委、市政府聚焦“韧性安全城市”目标，将安全理念融入城市血脉，充分发挥体制优势，集中优势力量，全面探索与加强城市安全治理；“科创中心”建设的加快，为城市安全风险监测预警体系建设提供各项科技支撑与保障，实现发展与安全的良性互动；超大城市智慧治理体系的持续探索，不断推动超大城市安全治理现代化一盘棋发展。

二是坚持统分结合，实现城市安全治理百花齐放。在城市安全风险监测预警体系建设中，我们既注重全市统筹推进，统一监测预警建设工作的思想、目标、方向和行动，确保改革方向的正确性和先进性；同时也加强分类指导，遵循《指南》而不拘泥于《指南》，允许各试点区根据不同的风险地图，不同的人文情怀、基础建设、法律法规素养等，在特定的历史发展阶段选择适合于自身实际的监测预警体系建设的模式、路径与方法。

三是坚持创新引领，科学系统推进城市安全治理现代化发展。充分发挥上海科创中心优势，不断探索前端监测方式的突破，加强监测预警中前端感知的多元化、高效性和精准度。充分发挥上海城市管理绣花般精细的管理优势，创新应急处置中“三个闭环”（大闭环、中闭环、小闭环）模式，实现监测预警的分级分类联动高效处置。充分发挥全市统一建立的城市运行管理体系的基础优势，通过实时动态监测、主动预前发现的“城市安全风险数字体征”，全面提升城市安全治理科学化、智能化水平。

四是坚持厘清职责，压实各级安全发展责任。城市安全风险包罗万象，涵盖城市运行安全方方面面，如果每个安全风险的管控都由一个部门来完成，管不了，也管不好，专业的事还是应当由专业的人来做。同时每个点位的风险也不是单一存在，而是存在多方的耦合与关联。我们注重各方分工合作、齐抓共管、协同发力、互为配合与支撑，形成了监测预警体系建设的合力。

五是坚持多元共治，提升城市治理精度与温度。试点工作也得到了专家学者及社会各界的广泛参与和支持，从而实现了各项新理念、新技术、新工艺在城市安全领域的运用、融合和贯通，各项瓶颈难点问题得以不断突破。如统筹上海交通大学、复旦大学、华东理工大学、上海理工大学等一大批高等学府与科研院所的科研力量，开展城市复杂风险防控与韧性治理等19个重点实验室的建设工作。国家电网上海浦东供电公司、中国铁塔、中国联通也主动对接相关区政府，实现政企间的数据有效互通。这种“政府主导、企业主责、社会参与”的多元共治模式，也成为了上海安全治理的鲜明特点。

■专家点评

充分发挥“先手棋”优势加快建设韧性安全城市

陶希东

面对日渐频发的各种极端天气、重大地震等自然灾害以及因技术革新、地缘政治等引发的不确定性新型风险挑战，加快建设韧性安全城市是当今全球高度关注的共同议题。党的二十届四中全会指出，“十五五”时期经济社会发展必须坚持统筹发展和安全，增强经济和社会韧性，以新安全格局保障新发展格局。顺势而为，加大科技赋能，加快建设以风险综合监测预警体系为先导的韧性安全城市，是“十五五”时期我国各大城市需要着力推进的一项重大战略任务。

上海作为一座拥有2500万人口的超大城市，城市经济体量巨大、人口多元且流动性强、空间结构高度复杂、新技术新经济新模式蓬勃发展，城市本质安全面临隐患多、防范难的特殊挑战。同时上海又是世界观察中国的窗口，任何突发事件都可能带来放大效应，“上海无小事”历来是安全建设的基本要求。2023年习近平总书记考察上海时指出，要全面推进韧性安全城市建设。近年来，上海市在国务院安委会办公室指导下，选择有代表性的浦东新区、黄浦区、松江区，开展全国首批城市运行安全风险监测预警体系建设试点工作，形成了城市安全风险事前预防的“上海经验”，城市韧性安全水平显著提升。

一是注重党建引领和顶层设计。市委市政府始终锚定“城市韧性安全”的核心目标，制定出台关于加强城市安全风险防控的意见、城市精细化治理三年行动计划、加快推进韧性安全城市建设指导意见、韧性安全城市建设“十五五”规划等顶层政策，强化领导、明确方向、促成共识、汇聚合力，确保“一张蓝图干到底”。

二是注重因地制宜和改革创新。特别是在城市运行安全风险监测预警体系建设过程中，既遵循国家《指南》的相关要求，同时赋予不同试点城区从自身的区域风险特点出发，因地制宜，大胆创新，搭建既有共性又有独特性的预警平台体系及运行机制，充分发挥安全韧性建设的地方治理优势。

三是注重问题导向和务实管用。在风险安全监测预警平台建设过程中，坚决抵制“形象工程、面子工程”等错误理念，把“能用、管用、好用”“解决真风险、真解决风险”放在首位，通过技术赋能和制度创新双驱动，确保该体系成为全体市民生命及财产“守护神”、提高城市韧性安全的“助力器”。

建设超大韧性安全城市是一项涉及多领域、多主体、多系统、多要素、多场景的系统工程，需要政府、市场、社会、市民的协同努力、持之以恒、久久为功。为此，关键要抓好四个方面工作：一是深化人工智能技术的应用，持续提升城市安全风险综合监测预警平台的灵敏度、精准度和有效性，把各种不确定性事故灾难消灭在早、在小，真正做到防微杜渐、防患于未然。二是深化跨层级跨部门跨地域的应急协同联动机制创新，增强应对一切可能冲击挑战的快速行动力和集体战斗力，全力确保临灾时城市核心功能不中断、最大程度降低灾害损失。三是深化投资于人、投资于治理的社会韧性体系建设，高效开展应急技能的教育培训演练、全面推进韧性安全社区建设、着力完善特殊群体关心关爱体系、大力推动平安志愿服务建设等，让“人人讲安全、个个会应急”落实、落地、见效。我们相信，未来五年，上海充分发挥“安全风险监测预警体系”的先手棋优势，在韧性安全城市建设上定会取得更显著的成绩，定会率先建成全球知名的超大安全韧性城市。