据新华社消息，美国总统特朗普1月3日宣布，美国在对委内瑞拉的行动中抓获委总统马杜罗及其夫人，并将他们带离委内瑞拉。
从最初号称打击所谓毒品犯罪，到封锁进出委内瑞拉的油轮，再到对委内瑞拉直接实施军事打击，美国一系列的霸权行径不断升级，严重违反国际法，侵犯委内瑞拉主权。
委内瑞拉拥有全球最大的已探明原油储量，石油资源本应是发展的福音，但在美国的霸权面前，却成了外部强权觊觎的“原罪”。委内瑞拉的遭遇表明，对于身处强权阴影下的拉美国家而言，如何有效地进行国家能力的建设、探索自主的发展道路，是关乎主权存续的核心命题。
以下内容经出版社授权摘编自《透视委内瑞拉》，小标题为摘编者所加。
原文作者｜王鹏
《透视委内瑞拉》
作者: 王鹏
版本: 社会科学文献出版社
2024年7月
历史遗产影响下的国家形成
拉美国家的创造更多表现为国家形成而非国家建构。不同于西欧的战争催化型国家形成，拉美的国家形成主要是贸易催化型国家形成。国际贸易机遇是国家缔造者主要考虑的问题。他们的主要目标是创造较为有利的商业环境，以便扩大国际贸易，而贸易带来的关税是政府财政收入的主要来源。就军事力量而言，国家缔造者具有相对优势，但不足以在短时间内扫平地方割据势力。在这种背景下，针对大小考迪罗的一个基本共识是维持现状。因此，地方考迪罗被大量保留下来，中央政府难以取得对本国领土的绝对控制权。由此带来的不利影响束缚了拉美国家在20世纪的发展。当那些有抱负的政治人士尝试推动国家建构时，却发现国家形成时期所留下的历史遗产对他们的行动产生极大的制约。
委内瑞拉在19世纪的发展历程同样体现以上特点，也就是较为成功的国家形成和明显滞后的国家建构进程。它的国家形成在很大程度上归功于中央政府与众多地方考迪罗之间的妥协，以及对以咖啡为主的国际出口贸易利益的追求。独立以来，它保持领土的基本稳定，但一直难以形成一个强有力的中央政府，地方考迪罗保持很大的独立性。如同其他拉美国家，它在独立伊始就确立一套现代政治体制，其内容包括颁布宪法、实行共和制和联邦制、成立国会和举行选举。但是，这套政治体制与当地的社会基础不相匹配，也就难以带来稳定的政治秩序。中央政府的行政管理十分混乱，其政令无法在全国通行，民众对本地的认同往往高于对国家的认同。中央政府和地方实力派之间的权力争夺屡屡引发剧烈的甚至是长时间的内战。
委内瑞拉在20世纪初从一个负债累累的农业国转变为一个富有的石油出口国，国家的整体发展状况随之得到显著提升。对于委内瑞拉以及其他发展中世界的石油出口国来说，资源禀赋和制度选择之间形成密切的互动关系。一般而言，对某种大宗商品出口的依赖不仅塑造了社会阶层和政权类型，还塑造了国家的政治制度、决策架构和决策者的决策规划；这些制度性的改变塑造了国家的收入基础，特别是税收结构；国家如何收税和如何支出税收深刻影响了政治生活和经济生活的组织形式，推动形成国家的公共政策偏好。上述这些状况影响了资源分配的长期效率，也影响了国家的发展轨迹。
随着石油开发的到来，委内瑞拉的国家建构得到极大推动。收入来源的极高外部性意味着石油国家的政府需要和国际行为体（外国石油公司）进行高强度的博弈。一方面，为了与其打交道，石油国家往往形成一个强大的中央政府；另一方面，外国石油公司也希望与这样一个政府打交道，以便保障自己在当地的利益。戈麦斯政府通过向外国石油公司授予石油开发特许经营权获取丰厚的财政收入，从而能够创建和维持一支强大的国家军队，推进官僚体制的发展，修建全国性的交通和通信网络。石油收入成为一股强大力量，使中央政府的权力能够渗透到地方事务之中，抑制地方精英的作用。戈麦斯借机巩固自己的执政地位，成为委内瑞拉独立以来，也是迄今为止唯一的终身独裁者。
但是，不断加剧的资源依赖导致委内瑞拉关键领域（非矿业收入、支出模式、财政负责任性和公民参与）的退化。就最好的情况而言，矿业依赖最初有利于某种形式的国家建构；就长期而言，它有损国家的效率、代表能力和可持续性。例如，石油国家能够在与国际石油业打交道、汲取石油收入相关的领域构建一套很有效的官僚机器（能源部和国有的石油企业），却未能形成同样有效的对内行政部门（用于汲取财税资源、管理税收体系和分配财税资金）。
电影《委内瑞拉往事》剧照。
石油财富极大地推动委内瑞拉的城市化进程，使社会阶层结构发生重大变动。一方面，在石油开发浪潮的吸引下，大量农村劳动力前往石油营地或城市寻找工作机遇。石油收入的到来使本币的币值出现高估，质优价廉的进口食品涌入该国，农产品的生产和出口受到严重损害。由于农村劳动力不足和农业衰败，土地所有者把土地出让给石油公司或其他企业，前往城市定居，从而导致土地精英集团的解体。这种状况使委内瑞拉难以形成一个强大的右派集团。另一方面，城市化的快速推进促进人口的融合，弱化了基于地域的传统身份认同。工人和中间阶层（来自服务业、教育、政府部门）日益崛起，带来新的政治诉求。城市人口成为大众型政党进行政治动员的天然对象，为这些政党的崛起奠定了社会基础。
石油财富助推委内瑞拉实现从威权体制到民主体制的成功转型。建立于1958年的蓬托菲霍体制的经济合法性来源于对石油财富的分配。国家在石油财富分配中发挥主导作用。石油财富使国家有能力在实施慷慨再分配政策的同时保持经济增长。蓬托菲霍体制也是一种以石油收入为基础的和解体系，所有阶层的成员能够不同程度地从中受益。1958年以来，民选政府把很大一部分石油收入用于构建恩庇网络，实施改善下层民众生活的社会项目，以缓和社会冲突和换取下层民众的选票。
石油驱动下的资源分配
石油财富给委内瑞拉注入强烈的国家干预动能，使该国形成一个高度中央集权的政府。一般而言，“后发”加剧国家的干预倾向，而石油国家有着更为强烈的国家干预冲动。开发石油需要巨额的资本和复杂的组织管理，政府负责制定相关政策；政府而非私营部门是积累的中心，负责征收、管理和分配石油收入；新发现的石油储量或石油价格的攀升都在增强政府的作用。因此，权力向政府集中成为自然而然的结果。在第二次世界大战即将结束时，委内瑞拉各界就扩大政府职能形成比较广泛的共识，国家主义的发展理念逐渐确立。委内瑞拉逐渐形成一个前所未有的、高度集权的中央政府。
在委内瑞拉，政府的基本作用是汲取、管理和分配石油收入。在这一过程中出现的三大问题是：第一，政府的职能增加了，但政府管理机制的能力没有得到相应的增强，尤其是为其民众找到替代性的收入来源的能力；第二，委内瑞拉也没有认真讨论把公共资源用于私营部门的标准；第三，没有讨论如何利用石油补贴提高其他生产部门的生产率，最终实现可持续的发展。由于政府是就业、消费、生产和信贷的主要来源，政府的作用和规模不断增大。到20世纪80年代，委内瑞拉政府负责近70%的资本积累，雇用约1/4的劳动人口。石油收入往往遵循政治方式进行分配，用于为利益集团和政府支持者提供各种回报和好处。1974年以来，委内瑞拉国内生产总值的65%～75%往往用于公共消费和私人消费，也就是指向支持执政者的关键性选民群体。换言之，很大一部分石油收入没有用于提升经济生产能力，而是服务于党派政治。与此同时，石油收入掩盖了那些经济上不太行得通的政策决策的负面效果，使其看起来可以接受。
20世纪60年代中期以来，委内瑞拉非石油经济的全要素生产率和劳动力生产率的增长速度都出现显著的下降。在1960～1982年20多年间，该国制造业生产率增长速度只有拉美平均水平的一半多一点。政府越来越依赖扩大政府支出保持经济增长，随之而来的却是公共债务负担的加剧。第一届佩雷斯政府（1974～1979年）获得巨额的石油收入，却仍然需要举债弥补资金不足。政府希望“播种石油”，实施进口替代工业化。此举只是带来一种依附式的工业化，该国制造业在很大程度上依赖于外国资本、设备和技术。换言之，石油收入被“播种”，但“种子”没有得到审慎地播撒。
在石油收入源源不断流入之时，委内瑞拉没有认真开拓其他收入来源。在石油国家，石油的生产和出口带来一种轻易获取的收入。这些国家只对外国石油公司征税，而无须从出口部门之外的经济领域征税（尽管这样有助于形成广泛的财政汲取能力），因此可以避免在国内采取那些易于引发不满情绪的政治决定。既然石油税收能够取代其他形式的国内税收，政府也就无意进一步向其他经济社会领域渗透，无意形成更多样化的收入结构，因而错失一个构建强大行政管理架构的机会。委内瑞拉的情况同样如此。尽管石油收入不断增长，但该国仍然是一个有着显著内在脆弱性的国家，对内汲取税收的能力十分有限。
委内瑞拉的快速发展使民众的生活状况得到一定改善，但并未从根本上改变收入分配不公的局面。时至20世纪70年代末，该国1/3人口赚取的工资仍然低于最低工资水平。委内瑞拉人在名义上全体享有免费医疗、教育等社会保障，但是，真正的受益者通常来自两大传统政党、军队、正规部门就业人员和两党控制的工会。相当多的人口，尤其是农村人口没有被纳入社会保障体系。至20世纪80年代，委内瑞拉在社会发展方面的许多表现甚至不如那些收入水平低于它的国家。在医疗领域，它的人均公共支出是智利、牙买加和巴拿马人均支出的3倍多（1985年），但它的婴儿死亡率（1988年）较牙买加高出2倍，较智利高出0.8倍，较巴拿马高出0.3倍。此外，它的学生入学率、人口识字率以及其他表明初等和中等教育水平的指标都在拉美国家中位居末流。
腐败问题伴随分配型政治而出现，并随着石油繁荣的到来而逐渐恶化。1958年以来，贝当古、莱昂尼和卡尔德拉三届政府推动官僚的专业化，强调负责任性，使腐败得到一定的遏制。但是，这些成就是短期的。政府在不停地分配资源，监督管理机制却在退化。两大政党需要为本党成员和支持者提供职位，往往利用执政地位控制人事录用和晋升权力，而录用或晋升的标准越来越考虑政治回报而非职业技能。20世纪70年代，石油收入暴涨使两大政党愈加依赖国家资源满足其追随者的欲求，最终导致腐败问题在80年代泛滥成灾。
蓬托菲霍体制的稳定性与石油收入高度挂钩。丰厚的石油收入使民选政府不必经过艰难抉择即可满足各个社会群体的需求，能够在实施再分配政策的同时保持经济增长。1958年以来，蓬托菲霍体制能够稳定运转的奥秘正是如此。该体制实际上是各派政治力量利益调和的产物，力图使精英集团能够在维护特权地位的基础上保持政治合作，因而带有浓厚的保守妥协色彩。政治体制的清廉与效能被放在次要位置，长期存在的庇护主义、家长式专制、裙带关系、贪污腐败等旧政治的弊端被大量保留下来。以两大政党为代表的政治精英没有在执政过程中致力于清除这些弊端，而是把政治和解精神逐渐扭曲为他们分享和操纵权力的工具。他们只要取得执政权，就能够掌握至关重要的石油收入，也就获得与其他政治行为体、社会行为体进行讨价还价的权力，可以依靠国家资源构建一个笼络人心的庇护关系网。
一旦石油收入下降，委内瑞拉政府就会丧失其财富再分配的主要收入来源，政治稳定便受到威胁。在1983年2月出现的“黑色星期五”意味着该国经济开始陷入困境，以石油为基础的增长模式失效。此后，该国开始爆发大规模社会抗议活动，未遂军事政变多次上演，传统政党格局走向解体。批评者指出，该国政府的经济决策极为简单化和缺乏先见之明；在国内外环境出现变化之时，相关决策的调整过程极为迟缓，财政金融政策、贸易政策和产业政策没有形成相互之间的有效协调。例如，埃雷拉政府在1983年2月推出一项重大改革措施——汇率改革，却没有出台其他配套改革政策。银行利率依然远远低于通胀水平，公共支出继续处于扭曲状态，国有企业的管理不善依然如故。两伊战争爆发导致油价上涨，委内瑞拉的石油出口收入增加，卢辛奇政府得以规避进行全面改革，把问题甩给继任者处理。
电影《委内瑞拉往事》剧照。
经济转型与国家能力重构
简而言之，石油国家是“虚弱的巨人”。一方面，它们有着强烈的国家干预冲动；另一方面，它们的国家能力落后于许多国家。对于石油收入的严重依赖导致石油国家承担广泛的干预功能和软弱的权力体制之间出现一个“不幸的”差距，不利于国家根据情况的变化做出政策调整。石油收入能够帮助石油国家遮盖体制的脆弱性，使执政者不断以扩大财政支出维系政治秩序。但是，国家无力真正使其管控渗入社会的各个角落（以便改变行为体的行为），也就无法制定和实施具有综合性和前瞻性的政策。当危机到来时，石油国家的政治领导人往往选择回避，而非直接面对和解决棘手的政治经济问题。挪威之所以能够有不同于其他石油生产国的表现，是因为它的发展起点不一样，在石油开发到来之际它已经具有很高的国家发展水平，已经形成较为完备的官僚体制和民主体制，因而能够良好地管控石油收入、推动经济的多元化和保障石油收入以外的税收基础。
20世纪80年代至90年代，历届委内瑞拉政府未能就如何应对经济危机形成具有连贯性的政策，也未能真正扭转形势。在经济危机爆发之后，它们在压力之下推出规模或大或小的改革方案，改革措施通常包括经济紧缩和削减支出。此类改革方案包括：非正统的经济稳定措施（1985～1988），“休克疗法”（1989～1992），推进贸易自由化（1990～1993），依靠价格管制实现宏观经济稳定（1994～1996），经济的渐进调整（1996～1998）。这些改革往往在紧缩-放松-崩溃的周期中徘徊：在经济紧缩措施取得最初的收效之后，经济改革就丧失前进势头，其实施力度变弱，甚至被过早地废弃（也就是进入“放松阶段”），直到另一场经济危机爆发（进入“崩溃阶段”）。这种状况意味着，一场改革能够付诸实施，却无法获得充分执行，最终在政府的犹豫不决中丧失前进动力；所谓的改革不但没有解决经济停滞问题，反而使民众对政府愈加失望。
对委内瑞拉而言，任何一场寻求摆脱石油的实质性改革意味着利益分配格局的重大调整，势必在政治上和经济上付出高昂的代价；即使被迫启动此类改革，执政者也担心流失选票而无意将其深化。因此，该国出现这样一种状况：既没有规避新自由主义改革，也没有坚决推进此类改革，委内瑞拉最终成为一个“改革滞后”的国家。20世纪80年代末，该国经济形势严重恶化，政府收入急剧下降。由于大选即将在1988年12月举行，卢辛奇政府反而扩大政府支出、信贷和外汇供应，以便拉高经济增长率，从而为该党候选人造势。待到新政府在1989年初宣布国家外汇储备近乎枯竭时，委内瑞拉人感到无比震惊。此时，他们才知道1988年的政府财政赤字相当于国内生产总值的9%；经常账户赤字是该国有史以来的最大值；从利率到鸡蛋，从药品到公交车票，所有的价格都被人为压低，且无法再延续下去。
第二届佩雷斯政府在20世纪80年代末实施一场非常失败的改革，折射了蓬托菲霍体制在应对危机、推动改革方面的无能。委内瑞拉在80年代陷入长期的经济停滞，但其不利影响是逐渐释放的。该国没有出现恶性通胀（例如阿根廷和秘鲁），也没有出现游击队的暴力活动（例如秘鲁和哥伦比亚）。许多人仍然认为自己的国家是一个富裕的国家。这就意味着，一场新自由主义性质的经济改革缺少民意基础，这样一场改革势必招致国会、反对党、工会等各方势力的反对。在此情况下，佩雷斯政府先是秘密筹划改革方案、进行人事布局，然后突然发起改革，迅速铺开摊子，幻想摆脱外部掣肘，毕其功于一役，通过“6个月的休克”创造一个“新的委内瑞拉”。这种单方面发起重大改革的做法严重破坏了精英集团的传统共识，激化了执政党内部派系矛盾和朝野矛盾。
佩雷斯政府还严重低估了改革进程的艰巨性。委内瑞拉政府帮助穷人的传统做法是提供一揽子的价格补贴，其中包括限制商品价格、向生产厂商提供生产补贴和压低公共服务的价格。佩雷斯政府试图通过改革取消这种低效率的做法，代之以直接面向最脆弱群体的帮扶措施。在改革过程中，佩雷斯政府很快取消这些价格补贴，但无法迅速建立替代机制，导致穷人完全暴露在改革带来的剧烈冲击之下。于是，民怨在瞬间沸腾，一场大规模社会抗议活动随即爆发，延续数十年的跨阶级合作彻底崩塌，消失已久的军事政变再度上演。以查韦斯为首的军人集团公开表示，要通过自己的行动“让委内瑞拉民众不再受到政客、蛊惑人心者和官僚的伤害”。
政府行政能力的欠缺是导致这场改革受挫的又一个重要原因。佩雷斯政府之所以通过“休克疗法”实施经济改革，主要是因为国家缺少渐进改革的行政能力。如果想要以渐进方式调整宏观经济，国家机器就需要能够对经济政策进行微调，需要具有行政能力管控不断出现的新情况。但是，委内瑞拉不具备这些前提条件。例如，政府在改革启动伊始就全面取消了价格管制。这种激进做法并非“休克疗法”的必要条件，而是因为该国实行价格管制的行政体系崩溃了。此前，委内瑞拉一直通过工业部下属的消费者保护署（SUNDDE）管理物价。该机构的人员招聘、晋升和管理往往由执政党掌控，它在各州分支机构的负责人往往挑选本党成员担任物价巡查员。物价巡查员只有微薄的工资，但可以凭借职权获得额外收入，从而过上相当阔绰的生活。因此，这一工作岗位成为执政党回馈其支持者的绝佳礼物，也就导致政府的价格管制难以落到实处。20世纪80年代以来，宏观经济不稳定导致通胀压力放大、价格波动剧烈。由于监管力度薄弱，工业部制定的物价无法落到实处，物价巡查工作已经名存实亡。取消价格管制在很大程度上是对现状的一种承认。
在20世纪90年代，委内瑞拉国家管理经济能力的危机和崩溃是拉美国家中最严重的。委内瑞拉的经验实际上否定了有关国家能力的两大假设：假设之一，当“增强”国家能力变得不那么重要时，反而有利于抑制国家在经济生活中的干预作用；假设之二，在大多数发展中国家，市场失灵之下的净收益大于国家干预之下的净收益。委内瑞拉的情况表明，急剧削弱国家的作用导致国家管控能力的崩溃。即便在更加自由化的市场经济环境之中，有效管控市场行为（也就是市场竞争和金融管控）的国家能力也被证明不会引发问题。对于委内瑞拉这样的中等收入国家，国家能力的缺失才是真正的问题。
委内瑞拉可以被视为典型的“弱国家”（weak states）。事实上，1875年以来的大多数拉美国家都可以被归入此类国家（也就是国家能力低下）；相较于它们在国家意识、政治体制、经济发展模式方面经历的诸多显著变化，“弱国家”成为一种它们始终无法克服的问题。导致这种状况的第一个原因是伊比利亚殖民统治时期留下的文化基因（也就是一套不利于国家能力发展的社会价值观），第二个原因是殖民统治时期遗留的制度遗产（西班牙和葡萄牙殖民者建立一套掠夺制度，以便榨取自然资源和剥削原住民），第三个原因则是拉美国家未能在国家建构过程中化解掉许多殖民时期遗留的不利因素。历史上，拉美国家长期存在国家建构赤字，其表现就是它们的政府既缺乏能力，也缺少意愿提供公共产品，低能力成为它们的“天生缺陷”。随着民主化浪潮席卷拉美，独裁政权垮台了，但无能的国家依然如故。
如果说有效的国家是发展的基础条件，那么，什么因素能够使国家变得更有效？这无疑是委内瑞拉在摆脱石油、实现经济转型、探索自主发展道路过程中迫切需要解答的问题。
本文经出版社授权刊发。原文作者：王鹏；摘编：刘亚光；编辑：李永博；导语校对：卢茜。欢迎转发至朋友圈。
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