武丹/制图
进一步健全中国特色社会救助制度——社会救助法草案之完善建议
作者|李俊杰
责编|薛应军
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6月27日，中国人大网公布《中华人民共和国社会救助法（草案）》（以下简称草案），面向社会公开征求意见。草案共7章76条，亮点突出，确立了公民社会救助权，扩大了救助对象范围，初步构建起分层分类的社会救助体系，创设访视、照料等救助服务，形成“物质+服务”的救助方式，大幅度优化救助程序，明确临时救助向急难发生地申请，规定基层单位在工作中发现需要救助的家庭和人员时的报告义务等。但从健全中国特色社会救助制度层面来看，草案仍有提升空间，具体可从以下几个方面进一步完善：
明确各级财政投入责任，保障社会救助资金投入。稳定且充足的资金来源是社会救助高质量发展的物质基础。与社会保险以保费为主要资金来源不同，社会救助的主要资金来源是政府财政投入。因此，在社会救助法中明确各级财政投入责任的必要性毋庸赘述。2018年1月国务院办公厅印发的《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》提出，基本医疗保障和基本生活救助属于中央与地方共同财政事权范围，支出责任主要实行中央与地方按比例分担。但草案仅规定了“地方各级人民政府应当结合经济社会发展水平和财力状况合理安排社会救助资金”，未涉及中央财政的支出责任，也未明确各级财政支出责任的比例，这不利于保障我国社会救助的资金投入。建议根据财政事权和支出责任的划分，明确各项救助中中央与地方财政支出责任的比例，在此基础上健全社会救助领域中央均衡性转移支付机制，促进地区间财力均衡，为社会救助高质量发展提供稳定坚实的物质保障。
设定全国统一基础标准，促进社会救助均衡发展。社会救助作为兜底性的民生保障制度，是我国基本公共服务的重要内容。习近平总书记指出，“低收入群体是促进共同富裕的重点帮扶保障人群。”因此，要完善兜底救助体系，加快缩小社会救助的城乡标准差异，逐步提高城乡最低生活保障水平，兜住基本生活底线。当前，我国社会救助的发展还不均衡，尤其是中西部地区与东部地区在救助对象范围、救助内容及标准等方面均有着明显差距。然而，草案对此回应并不充分，特困人员供养的基本生活标准和照料护理标准、最低生活保障标准、最低生活保障边缘家庭标准仍授权省级人民政府制定，刚性支出困难家庭的标准授权设区的市级以上地方人民政府规定。笔者建议，借助制定社会救助法的契机，从国家层面设定统一的社会救助基础标准及其调整机制，对各地制定地方标准进行约束，推动社会救助体系逐步统一、质量水平均衡发展。
统筹医疗相关救助制度，筑牢医疗保障民生底线。医疗救助是我国社会救助体系中的重点领域，也是我国医疗保障体系的“最后一道防线”。在现行《社会救助暂行办法》中，医疗救助与临时救助并列，在“医疗救助”一章中规定了疾病应急救助。草案则作了结构性调整，将医疗救助定位为专项社会救助，主要针对贫困情形；临时救助和疾病应急救助则定位为急难社会救助，主要针对急难情形。从社会救助体系建设角度看，草案的规定更加合理。但是，医疗救助、临时救助和疾病应急救助均与医疗相关，草案并未对这三项制度如何衔接进行规定，可能不利于具体实施、操作。例如，突发重大疾病需要急救的情况下可能同时符合这三项制度的救助条件，但能否同时给予三项救助，又如何确定救助方式？因此，建议统筹医疗救助、临时救助和疾病应急救助三项制度，健全三项制度的衔接机制，发挥制度合力，兜牢医疗保障民生底线。
建立管理部门追偿机制，平衡政府与家庭的责任。社会救助遵循补充原则，即只有在受助对象不能通过其自身、不能从其家庭和其他社会保障给付获得协助时，才能给予社会救助。草案第三十二条规定：“家庭成员之间和其他负有赡养、抚养、扶养义务的个人或者组织应当对社会救助对象先行履行法定赡养、抚养、扶养义务；情况紧急的，社会救助管理部门可以先行救助。”该规定符合补充原则，但还存在两个方面不足：一是“情况紧急”的表述过于抽象，建议采用不完全列举的方式予以细化，如规定为“在家庭暴力、虐待、遗弃等紧急情况下”；二是仅规定先行救助，未建立相应的追偿机制，这可能导致救助对家庭成员义务的不当免除，不符合补充原则的要求。因此，建议增加规定：“社会救助管理部门实施救助后，经核查发现救助对象的法定赡养、抚养、扶养义务人具备履行义务能力但未履行相应义务的，可依法向义务人追偿已支出的救助资金或服务成本。”
压实政府主体责任边界，推动社会力量有序参与。社会力量参与是中国特色社会救助制度的重要创举，国家鼓励、支持社会力量参与社会救助。草案第五十五条规定：“社会救助管理部门和乡镇人民政府、街道办事处可以将社会救助中属于政府职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，通过政府购买服务方式实施。”这契合创新社会治理、提升公共服务效能的要求。但是，该规定中“适合通过市场化方式提供”的表述过于抽象，实践中可能会导致两种截然不同的后果：一种是由于拿不准哪些事项适合通过市场化方式提供就尽量不购买服务；一种是以为没有明确限制就尽可能扩大购买服务的范围。这两种情况显然都不符合规范目的。社会救助不是个人活动，也不同于慈善活动，其本质属性是国家主导的社会保护活动。因此，建议从两个方面进行完善，一是明确社会救助中应当由政府直接履职的事项，禁止将其通过购买服务的方式实施；二是明确购买方通过购买服务方式实施服务时的服务质量担保责任，以此督促购买方加强对服务提供方的监管，推动社会力量规范、有序参与社会救助。
本文为2020年度重庆市社会科学规划项目“中国特色医疗救助立法研究”（项目编号：2020PY76）的阶段性研究成果。
（作者单位：西南政法大学经济法学院）
细化社会救助规则 健全社会救助体系
浅谈社会救助法草案
核心提示：社会救助法草案包括总则、救助对象和内容、救助程序、社会力量参与、救助管理和服务、法律责任等，亮点颇多。但还可以在拓展救助措施、关注心理健康，加强对残疾人、老年人、未成年人等特殊群体的社会救助等方面进一步完善。
作者|魏广萍
责编|薛应军
正文共1999个字，预计阅读需6分钟▼
社会救助，事关困难群众基本生活和衣食冷暖，事关保障基本民生、促进社会公平和维护社会稳定。健全社会救助体系，织密扎牢民生兜底保障安全网，需制定社会救助法。6月27日，中国人大网发布《中华人民共和国社会救助法（草案）》（以下简称草案）公开征求意见。意见反馈截止日期为2025年7月26日。
构建分层分类救助体系 强化社会救助兜底功能
现行社会救助制度主要由《社会救助暂行办法》等统筹协调，相对而言，救助范围窄、程序烦琐、社会力量参与不够等。此次公布的草案共7章76条，包括总则、救助对象和内容、救助程序、社会力量参与、救助管理和服务、法律责任、附则等，亮点颇多。
明确扩大社会救助范围，强化社会救助兜底功能。在特困人员、最低生活保障家庭等原有社会救助对象基础上，草案增加最低生活保障边缘家庭、刚性支出困难家庭作为社会救助对象。同时，对不同社会救助对象，要求社会救助管理部门分别给予相应的基本生活救助、专项社会救助、急难社会救助。这旨在健全分层分类救助体系，动态扩展救助范围，以有效适应困难群众需求的新变化，及时回应其帮扶需要。草案通过织密民生保障安全网，提升兜底保障的精准性与有效性，进而显著强化社会救助制度的整体功能与综合效能。
体现社会救助便民惠民，提高社会救助服务能力。围绕提高救助效率、确保救助及时便民，草案要求县级人民政府建立社会救助“一门受理、协同办理”机制；提出优化审核确认程序，县级人民政府民政部门可以依法核对社会救助家庭收入、财产等状况；已被确认为社会救助对象的，确认结果信息在社会救助管理部门之间共享互认等。该规定立足于社会救助制度“精准服务困难群众”的核心要求，设置了精细化的救助对象识别机制与程序，有利于为救助对象提供更精准高效的服务，从而全面提升社会救助审核确认的精准度。
建立和完善社会力量参与社会救助机制，加强政府救助与社会力量参与有效衔接和协同，动员引导社会力量积极参与社会救助。草案明确，鼓励慈善事业投入、推动社会工作专业力量参与、促进志愿服务发展。这有利于充分激发社会力量活力，共同健全专业化的社会救助管理服务体系，完善社会力量参与的长效机制。
建议进一步提升社会救助制度效能
草案说明表示，随着经济社会发展，社会救助面临一些新情况、新问题。此次立法将最低生活保障、特困人员供养、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、受灾人员救助、临时救助等救助制度统一纳入法律框架，明确各自定位与衔接规则，实现“弱有所扶”的系统集成，意义重大。基于此，未来还要在以下几方面细化完善：
明确救助对象，拓展救助措施，关注心理健康。在救助对象方面，要保持救助对象认定标准明确、合理、科学。如何科学设定并动态调整最低生活保障边缘家庭、刚性支出困难家庭的认定标准？如何在保护隐私前提下高效核查家庭经济状况，尤其是灵活就业的人员及存在隐性收入的人员等？这需要以配套的居民家庭经济状况核查机制实施细则及跨部门信息共享平台为强力支撑。救助措施方面，要关注心理健康等，可以通过社区服务等形式提供心理疏导救助；鼓励社会工作服务机构和社会工作者为救助对象提供心理疏导服务；对于符合救助对象条件的未成年人和因突发事件致贫的人员，应提供心理疏导服务。在提供服务的过程中，应依法保障当事人个人隐私；对于在心理疏导过程中获得的当事人健康信息应予以保密。
细化就业救助对象分类，强化消极就业责任机制。草案规定，社会救助对象中有劳动能力和就业条件的，应当积极就业。有劳动能力和就业条件的社会救助对象可以分为两类，分别为“有履行劳动义务的能力且履行劳动义务的社会救助对象”和“有履行劳动义务的能力但未履行劳动义务的社会救助对象”。对于后者，草案未明确规定其所要承担的责任。立法应进一步明确未履行劳动义务的救助对象的法律责任。社会救助对象中有劳动能力和就业条件的，应履行积极就业义务；对无正当理由拒绝就业或培训的，社会救助管理部门可以调整其救助待遇；对长期不履行义务者，应逐步退出社会救助对象范围。
强化救助对象隐私保护，分类保护其个人信息。对救助对象个人信息实行类型化保护，比如，受助者个人身份信息、财产信息、家庭信息、健康信息、人脸信息等个人信息，应根据敏感性、隐私性、泄露危害性等特征，采取不同程度的保护等级。其中，财产信息、健康信息、人脸信息等个人信息应采取最严密的保护规定。同时，明确受救助者个人信息保护的责任主体，限制救助对象的信息公示、公布内容。
此外，立法还需强化对特殊群体的社会救助，加强对残疾人、老年人、未成年人等特殊群体的社会救助。即，还要强化服务类救助，明确服务类救助的作用，针对特殊群体的具体类型提供相应的服务类救助；加强社会保险制度与社会救助制度的有效衔接，构建照护类救助制度与长期护理保险制度的联动机制；加强社会救助制度与司法救助制度的衔接，使社会救助制度发挥兜底保障作用。
（作者单位：浙江工业大学法学院、社会法学研究院）