美国总统特朗普。（图源：新华社）
特朗普的关税政策，不仅国际上怨声载道，在国内也遭遇法律挑战，5月28日至29日短短24小时内，竟有三家法院作出三项裁决，令特朗普政府的关税新政遭到前所未有的法律挑战，也让人再次体会到美国国父们当初制度设计用心之良苦。
特朗普关税新政被判无效
针对美国自由正义中心代表五家美国小企业和纽约州等12个州状告特朗普政府援引《国际紧急经济权力法》(IEEPA)强征关税行为违宪， 5月28日，美国国际贸易法院（CIT）裁定，《国际紧急经济权力法》没有授权总统出台任何全球性关税令、报复性关税令和非法交易关税令，特朗普的做法是越权行为，违法无效，必须撤销并永久禁止执行相关加征关税行政令，最多10天停止相关征税程序。由三位法官组成的合议庭在裁决书中给出的理由包括：
其一，《国际紧急经济权力法》语言模糊，没有明确授权总统通过关税调节进口贸易，仅允许在面临“异常且特别的威胁”下采取制裁、资产冻结或禁止交易等经济措施。因此，该法的授权范围仅限于特定经济制裁，而非全面贸易政策工具。总统可据此“调节、禁止或限制”某些经济活动，但未明确包括“关税”或“税收”。关税作为一种税收形式，属于宪法赋予国会的专属权力，总统援引此法加征关税需有国会明确授权。
其二，贸易逆差不构成“异常且特别的威胁”。特朗普以“长期贸易逆差”和“芬太尼贩运”为由宣布“国家紧急状态”，以此触发《国际紧急经济权力法》的紧急权力。法院裁定，特朗普政府的紧急状态声明缺乏合理依据，未能证明加征关税与应对“紧急状态”存在直接关联，贸易逆差不符合《国际紧急经济权力法》规定的“异常且特别的威胁”标准。
法院认定，总统声明的紧急状态必须基于“异常且特别的威胁”，且需与具体、实时的危机相关，但贸易逆差是长期经济现象，国会已有充分时间采取行动，不构成紧急状态；特朗普政府未能提供足够证据证明加征芬太尼贩运关税与毒品走私威胁之间存在直接关联，关税针对的是所有进口商品，而非只是毒品相关货物，未能合理应对所谓紧急情况。
其三，违反重大问题原则。法院认为，重大问题原则要求行政机构在涉及重大政策时，必须基于明确的国会授权。行政权力的行使需与政策影响的规模相匹配。总统的关税政策影响全球贸易，对经济和地缘影响巨大，超出了《国际紧急经济权力法》的预期用途。该法的模糊授权不足以授权总统实施影响全球经济的广泛关税，否则将导致行政权力过度扩张。
此外，法院还裁定，特朗普政府违反行政程序法（APA）。由于《国际紧急经济权力法》的授权无效，因此，修改《美国协调关税表》（HTSUS）等相关行政行为缺乏合法依据，“任意且违法”。
如果上述裁决生效，法院的“永久禁令”或迫使特朗普政府不得不终止以下关税：中国30%的关税、墨西哥和加拿大25%的关税，以及对几乎所有国家10%的基准关税。届时，美国的平均关税将从约27%降到6%以下。
行政和司法角力激化
美国国际贸易法院作出裁决几分钟后，特朗普政府即递交上诉通知，并告知联邦巡回上诉法院，若不迅速叫停关税裁决，政府最早将于5月30日向最高法院寻求紧急帮助。
与此同时，特朗普政府不忘对法院裁决口诛笔伐。5月28日，白宫发言人德赛表示，贸易逆差“摧毁了美国社区，导致工人群体落后，并削弱了国防工业基础”，构成“国家紧急状态”。如何妥善应对国家紧急状态，“不是由未经选举的法官来决定的”，政府仍“致力于利用一切行政权力来应对这场危机”。
白宫新闻秘书莱维特亦称，国际贸易法院的裁决是“司法越权”，美国政府已提出紧急动议，要求在上诉期间暂缓执行判决，并立马采取行政措施，最终推翻法院裁决。她还指出，“未经选举的法官插手总统决策过程，这是一种令人不安且危险的趋势。”如果总统的外交或贸易谈判被激进的法官强行阻挠，“美国将无法正常运转”。
白宫办公厅副主任米勒甚至在社交媒体上指责“法院政变已失控”，贸易顾问纳瓦罗更指，即使法院的裁决继续有效，特朗普政府也会想其他办法实施关税政策，特朗普政府正在考虑“所有战略选项”。
其实，早在法院审理期间，特朗普政府就施压法官不要推翻政府关税行政令。国务卿、白宫总统国家安全顾问卢比奥称，司法机构“不具备处理和干预外交政策及国家安全事务的适当权限”，若法院作出冲突性裁决，将导致美国在全球舞台上颜面尽失，不仅危险，且还将“助长盟友和对手的气焰”，将使美国工业衰退和不可持续的贸易逆差永久化。
商务部长卢特尼克宣称，美方提高关税是为了对外交政策目标施加额外压力，逼迫中国坐上谈判桌，而正是由于特朗普援引《国际紧急经济权力法》宣布美国进入“国家紧急状态”，并实施“对等关税”，中方才降低了对美商品关税，“特朗普政府正在努力解决与中国的长期争端”。
他还危言耸听地说，如果法院限制总统关税权力，“外国对手将减少达成实质性协议的动力”，“摧毁精心制定的、对美国有利的‘不对称’美中贸易协定”，破坏解决美国持续贸易逆差问题的谈判，使美国民众暴露于中国“掠夺性经济行为”之下，威胁国家安全。
美国财政部长贝森特则表示，美国的关税谈判“目前处于微妙状态，仍在进行讨论，尚未达成正式的最终协议”，所有谈判皆以特朗普关税为前提，如果法院予以否决，各国或大胆地重新利用由此产生的新的脆弱性报复，对美国进行报复。
美国贸易代表格里尔亦称，如果法院禁止特朗普征收关税，将向美国的交易伙伴发出美国总统“缺乏迅速应对未来紧急情况的权力”，这些国家或会变本加厉地扭曲美国出口商的竞争环境。
有意思的是，商务部长卢特尼克还将关税与促成印巴停火联系了起来，声称印巴停火是特朗普以扩大印巴在美市场准入为条件介入干预的直接结果，“在这种情况下，法院作出限制总统权力的不利裁决或会导致印巴质疑特朗普总统提议的有效性，威胁地区安全和数百万人的生命。此言搞得印度也是一头雾水，怎么也记不起美方斡旋时提过贸易问题。
上诉法院暂搁判决执行
状告特朗普政府的苦主刚高兴几小时，又被当头泼了一盆冷水。5月29日，美国联邦巡回上诉法院批准特朗普政府的请求，裁定在法院审理此案期间，暂时中止国际贸易法院的裁决，直至另行通知。上诉法院要求原告在 6 月 5 日前作出辩护，特朗普政府在 6 月 9 日前予以回应，然后再决定下一步措施。也就是说，特朗普政府仍可按计划继续加征关税，至少能够维持到6月9日。
就在上诉法院作出裁决的同一天，针对美国伊利诺伊州两家玩具公司提起的诉讼，美国哥伦比亚特区联邦地区法院发布初步禁令，暂停执行特朗普政府依据《国际紧急经济权力法》颁布的关税令14天。特朗普政府同样迅速提出了上诉。无论如何，哥伦比亚特区地区法院的裁决结果仅影响这两家公司的关税，属于局部性限制，无伤特朗普政府的整体关税政策。
值得一提的是，上述诉状几乎众口一词地称联邦法律并未赋予总统全面加征关税的“无限制权力”。美国国际贸易法院的裁决无疑给一路高歌猛进的特朗普关税新政带来了严峻挑战，料相关各方会继续将官司打下去。
特朗普政府不乏关税替代措施
长期以来，美国国会逐渐将部分关税制定权下放给了行政部门，但授权范围并不明确，法律语言模棱两可，加之，贸易问题日益国家安全化强化了总统采取贸易行动的广泛自由裁量权，削弱了国会的权威。一些人甚至主张，总统完全可以根据宪法第2条赋予的外交权力采取贸易行动。
更为重要的是，在涉及国家安全问题上，美国联邦巡回上诉法院（CAFC）历来倾向于尊重总统的意见。例如，2021年在特朗普第一任期钢铝关税诉讼中，该院裁定，总统在修改关税方面拥有广泛的自由裁量权。不同之处在于，当时的裁决针对的是1962年《贸易扩张法》第232条，而非《国际紧急经济权力法》。因此，不能排除特朗普政府胜诉的可能性。
显而易见，上诉法院的暂缓令为白宫赢得了喘息时间，但如果最高法院最终判决特朗普败诉，除了根据其他贸易法条款加征的钢铝等产品的关税不受影响外，美国政府的大部分贸易议程将被重置，这对那些因关税新政生存压力巨大的小企业无疑是重大利好，也有助于缓解关税可能带来的通胀压力。对美国的贸易伙伴而言，这同样是好消息。
特朗普威胁贸易伙伴在7月9日最后期限前就关税达成协议，否则，将面临额外对等关税。目前，特朗普政府仅与中国和英国达成框架性协定，还有大量后续谈判需要跟进。随着与《国际紧急经济权力法》相关的关税被取消，许多国家会重新评估形势，调整谈判立场，不会像原先那样轻易妥协让步。
然而，即便如此，也不意味着特朗普政府没有其他补救办法。白宫新闻秘书卡洛琳·莱维特称，总统可用其他法律赋予的权力加征关税。尽管她没有详细说明，但根据美国外交关系委员会贸易政策研究员伊努·马纳克等人的粗略盘点，无非包括以下几个方面：
一是根据1962年《贸易扩张法》第232条，以“国家安全”为由对进口商品加征关税或实施其他限制措施；二是扩大《1974年贸易法 》第301条的使用，对进口产品设定高关税、限定或减少进口配额等，打击不公平贸易行为；三是根据《1974年贸易法》第122条，针对与美国存在严重贸易逆差的国家征收临时关税，税率最高为15%，期限不超过150天；四是根据1930年《斯穆特-霍利关税法》第338条，以保护美国工业免受外国竞争为由，对进口商品征收最高可达50%的关税。
此外，特朗普政府还可以像威胁的那样，取消中国的永久正常贸易关系地位（PNTR）等，但所有这些都不如援引《国际紧急经济权力法》全面加征关税那样简单。
毋庸讳言，美国滥施关税导致全球贸易政策不确定性加剧，损人害己。诚如美国乔治梅森大学斯卡利亚法学院法学教授、原告律师伊拉·索明前不久在美国卡托研究所官网发文所言，美国的宪法并未赋予总统对他国加征关税的权力，这个权力属于国会。
如果美国总统可以任何借口随意对他国发动贸易战，那将摧毁美国的法律和市场信誉。最高法院应动用宪法对总统权力的相关限制，让美国贸易回归法治。
来源：香港经济导报
作者：太和智库高级研究员 张介岭