21世纪经济报道记者陈洁 广州报道2025年1月7日，《中共中央 国务院关于深化养老服务改革发展的意见》（以下简称《意见》）发布。

《意见》提出，到2029年，养老服务网络基本建成，服务能力和水平显著增强，扩容提质增效取得明显进展，基本养老服务供给不断优化；到2035年，养老服务网络更加健全，服务供给与需求更加协调适配，全体老年人享有基本养老服务，适合我国国情的养老服务体系成熟定型。

具体要怎么做？《意见》从加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络、贯通协调居家社区机构三类养老服务形态、构建养老服务事业产业发展三方协同机制、强化有力有效的养老服务要素保障等多方面进行了部署。

尤其值得注意的是，《意见》提出，要加快补齐农村养老服务短板。因地制宜扩大农村养老服务供给。

清华大学博士后、北京理工大学助理教授史薇对21世纪经济报道记者表示，从养老方面来看，我国应尽快改变“重城市轻农村”的局面，健全农村养老保障制度，按需配置养老资源，将养老公共财政和资源向农村地区倾斜，实现有限资源的最优利用，缩小城乡养老差距。

小家庭的养老之困

随着我国人口老龄化程度不断加深以及家庭持续小型化，养老服务网络建设的重要性逐步凸显。

中国统计年鉴2024显示，2023年，我国一人户家庭在整个家庭户数中的占比达到17.84%（数据为2023年全国人口变动情况抽样调查样本数据，抽样比为1.051‰），其中，北京超过1/4为一人户，天津、上海、浙江等地超过20%为一人户。

与之相对应的是，2023年，我国六人户及以上的家庭，在全部家庭中的占比已经不足10%，其中北京、天津、上海等地已不足5%，“四世同堂”的家庭越来越少见。

目前来看，我国主要有三种养老模式，包括居家养老、社区养老和机构养老，此外还有一些小众的养老模式，比如抱团养老等。但无论哪种养老模式都需要结合目前我国的人口形势，其中一个关键点就是随着家庭的小型化，其惯有的养老照护功能逐步弱化，需要由社会补足。

为此，《意见》提出，要加快健全养老服务网络，优化居家为基础、社区为依托、机构为专业支撑、医养相结合的养老服务供给格局，强化以失能老年人照护为重点的基本养老服务，健全分级分类、普惠可及、覆盖城乡、持续发展的养老服务体系。

具体来看，要从几个方面发力。

在贯通协调居家社区机构三类养老服务形态中，《意见》提出要巩固居家养老基础作用。健全家庭养老支持政策，探索为居家失能老年人建设具有连续、稳定、专业服务功能的家庭养老床位，开展老年人家庭成员照护技能培训等。

同时，要强化社区养老依托作用，包括整合周边场地设施等资源，推行“社区+物业+养老服务”，增强专业照护、日间照料、康复护理、上门服务等能力等。

此外，要优化机构养老专业支撑作用。根据服务对象和设施条件，因地制宜推进养老机构分类改革，调整完善供给结构等。

在居家、社区、机构三类养老服务互补之中，不能忽视医养结合。《意见》提出，促进医养结合。强化医疗卫生服务与养老服务在政策体系、服务制度、业务流程等方面的有机结合，加强疾病防控。此外，鼓励具备相应医疗条件的养老机构依法依规开展安宁疗护服务。加强失能高危人群早期识别和失能预防，开展健康指导和综合干预等。

如何补齐农村养老服务短板？

建设更为健全的养老服务网络，面临的一个问题是我国的养老资源并不平衡。相对来说，城市的养老资源建设更为完备，县乡的养老服务网络建设正在提速，而农村则是养老服务网络建设的薄弱地带。

这并不是说农村不需要养老服务，情况其实正好相反。随着青壮年人口向城镇流动，农村的老年化程度整体偏高。第七次全国人口普查统计显示，2020年，全国农村60岁及以上人口为12136万人，占农村人口比重为23.81%，比城镇高出7.99个百分点。

为此，《意见》提出，加快健全覆盖城乡的三级养老服务网络。

首先，要建设县级综合养老服务管理平台。省级、市级养老机构要推动优质资源下沉，增强对县级综合养老服务管理平台的技术支持、示范引领、人才培养作用，促进区域联动。

其次，要加强乡镇（街道）区域养老服务能力建设。依托乡镇（街道）敬老院、优质民办养老机构等，改扩建为区域养老服务中心，发挥专业照护、服务转介、资源链接等作用，促进上下联动，推动供需衔接等。

最后，要完善村（社区）养老服务设施站点。发挥乡镇（街道）区域养老服务中心带动作用，采取“中心+站点”等方式，大力发展嵌入式社区养老服务设施、互助性养老服务站点等。

此外，《意见》提出，加快补齐农村养老服务短板。因地制宜扩大农村养老服务供给。

具体要怎么做？

《意见》提出，将发展农村养老服务作为实施乡村振兴战略的重要内容，将农村养老服务设施纳入乡镇级国土空间规划或村庄规划。大力推进互助性养老服务，健全农村留守、高龄、失能、残疾等老年人探访关爱和应急救援服务机制。鼓励农村集体经济组织发展养老服务，引导社会力量积极参与。有条件的地方可按规定开发设置农村助老岗位。引导城市养老服务机构运营农村养老服务设施，促进城乡养老服务均衡发展。

“我国人口老龄化现状和发展趋势具有鲜明的区域不平衡特点，突出表现为省际差异和城乡人口老龄化倒置。在政策出台和实施方面，要因地制宜，考虑政策公平性和有效性，各地可以顶层制度设计为纲，结合地方实际情况灵活应对，一地一策。”史薇表示。

引导养老机构积极收住失能老年人

除了农村养老这一薄弱环节，我国养老体系建设的另外一个难点是失能老年人。

民政部、全国老龄办、国家卫生健康委、财政部、中国老龄协会、中国计生协于2021年共同组织开展了第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查显示，分年龄组看，低龄老年人中有部分自理困难和不能自理的比例合计为6.9%，中龄老年人中这一比例为12.6%，高龄老年人中这一比例为29.2%。

与此同时，随着自理的困难程度加剧，养老机构的收费也会上升，很多家庭对此难以负担。

根据第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据，2021年，在有入住养老机构意愿的老年人中，能承受不超过每月1000元的占46.1%，每月1000~1999元的占22.6%，每月2000~2999元的占15.6%，每月3000元及以上的占15.8%。

因此，需要加强对于失能老年人的支持。《意见》多次提到“失能老年人”，包括兜底保障型养老机构主要收住特困老年人和经济困难失能老年人等；加强残疾、失能老年人照护服务，着力增加护理型床位供给，引导养老机构积极收住失能老年人；合理确定经济困难失能老年人护理补贴覆盖范围和补贴标准，做好长期护理保险与经济困难的高龄、失能老年人护理补贴等政策的衔接等。

而为了建设更为成熟的养老服务网络，需要多方参与。

《意见》提出，构建养老服务事业产业发展三方协同机制，包括发挥养老服务事业发展政府主导作用、发挥养老服务产业发展市场配置资源作用、发挥养老服务社会参与作用。

此外，还需要强化有力有效的养老服务要素保障。比如，针对养老服务体系建设“钱从哪里来”的问题，《意见》提出，完善财政支持相关政策。各地根据经济发展水平和人口老龄化程度，加大对养老服务支持力度。按照中央与地方财政事权和支出责任划分有关原则，加强基本养老服务经费保障等。

史薇指出，在老龄化社会已成为当前和今后时期的新常态背景下，传统以政府为主导的老龄社会治理体系显然已无法应对和满足老龄社会的服务需求和治理任务，贯彻落实积极应对人口老龄化国家战略，需要激发和调动社会各界的积极性，共同打造老龄化视角下党委、政府、社会、家庭和个体共建共治共享的老龄社会治理体系。