日本国营铁路为何走向解体

本文来自微信公众号：三神妙絮，作者：Merleau，头图来自：视觉中国

去掉滤镜，整个日本显得过于寂静和没有生气。仿佛声音在日本是一种罪过。打工族步速飞快，学生们轻声低语。雨季里氤氲着草木香。

日本这个小小的、安静的国家，孕育了一个非常显眼的庞然大物——铁路。它以错综复杂著称，7个彩虹色的JR老大带着大大小小的私铁、地下铁，像伸张无数触手的八爪鱼，匍匐包裹着这片陆地，串联起了日本铁道交通一盘棋，托起了明治维新后重生的现代化日本。

围绕在铁路上的话题很多，特别是如果到日本旅游，很难不头痛于互不相通的闸机口、调色盘一样混乱的线路。日本铁路何以建设得如此复杂？为什么各条线路经营主体如此混乱？这么庞大的经济体，都非国有吗？

从国有到私营，日本铁路到底经历了什么？

在日本，“铁路”是个广义的概念。地铁、有轨电车、新干线（类高铁）全部被列入广义铁路网络中。再加上铁路建造历史相对较长，公私性质也在发生变化。

以被号称最大迷宫的东京铁路为例，我们来拆解认识一下铁路的基本类型。

东京铁路主要可分为JR，东京地下铁、都营铁路、私铁这几类。

JR即日本国有铁路（Japan Railway），定位相当于高铁、火车。看上去国字当头，其实已经在1987年4月1日愚人节完成了私有化改革。根据《国铁改革八项法案》，JR被按地区和功能划分，解体为7家私营铁路运输公司和4家铁路相关公司/机构。

切割开来的JR依然是超大型铁路公司，并且依然冠名JR，比如东京地区的公司被称为JR东日本，其他还有JR西日本、JR四国等。其经营范围包括我们熟知的新干线，还有一些地方交通线、少量公交、电车等等。

国铁建设与日本总体城市规划密不可分，庞大的60万员工体量被称为“迷你国家”，在一百多年漫长历史中见证了日本从列强侵占到崛起为现代化发达国家，却在最终走向分拆解体。国铁的解体也被视为昭和时代的落幕，也将是我们今天的主题。

东京地下铁（Tokyo Metro）、都营铁路共同构成了东京市区主要的地铁线路。东京地下铁属于东京地下铁株式会社。私营公司。而都营铁路，其运营机构是东京都交通局，正儿八经的政府单位。这两家经营单元的线路标识都是一个圆圈加一个字母，你很难仅凭标识来区分归属。好在都营铁路只经营四条线路，分别是浅草线、新宿线、大江户线、三田线，除此之外便是东京地下铁的地盘了。

私铁是私营铁路的总称。虽然现在JR也是私营铁路，但毕竟曾经有国字背景，单独区分，其余私铁则自成一类。而根据铁路规模，私铁又可以被分为大手私铁、准大手私铁、中小私铁三种。比如东京地下铁其实也属于大手私铁，只不过大家习惯性也把它单独拿出来讲。京成株式会社、小田急电也都属于大手私铁。

总结，姓“公”的只有都营铁路一家，其余都姓“私”，其中JR旧姓“公”，东京地铁是大“私”，所以都单独拿出来自成体系。

加入时间维度，JR是日本近现代发展史一个小小的缩影。

主张官设官营的早期日本铁路

1853年，美国舰队逼迫日本打开闭关锁国的大门，这就是著名的“黑船事件”。日剧《仁医》的男主穿越回古代，问女主“黑船来了吗”，代指的就是这一段历史。日本局势从此陷入一片混乱。

1825年，世界上第一条铁路达林顿铁路，在英国诞生。1863年，黑船事件十年后，伦敦地铁开通。而彼时的日本正在整理打开国门后混乱的局面，明治天皇入局，为推翻幕府、发起明治维新做准备。

明治维新后，百废俱兴。新政府把修铁路作为建城第一步。于是1872 年（明治五年），日本聘请了英国工程师，第一条国营铁路【东京新桥-横滨铁路】开通，日本铁路建设史就此拉开帷幕。

我们现在知道，日本的JR铁路是私有。而在过去百年间，日本铁路其实在国有和私营之间反复横跳。摸索效率、资金、发展三者之间的平衡。

最早明治政府主张铁路应该“官设官营”，但是铁路建设周期长、资金投入量大，导致这一时期的铁路建设非常缓慢。1872年-1881年九年时间只建成了161.55公里（相当于一年修不到18公里）。

因此，1881年开始，政府开始允许民间资本入局，活跃的民营企业大大为铁路建设提速，到1905年为止，日本铁路总里程达到8520公里， 而其中私有铁路里程占比70%。

过度民营化也带来问题，那就是你修你的我修我的，作为商品流动大动脉的铁路经营过于分散，不利于国家整体经济的高速发展。于是心中有着一盘棋规划的日本政府开始琢磨着“招安”。

1906年《铁路国有法案》出台，17 家规模较大的私营铁路公司被收归国有，日本铁路又变成了国营为主。不仅如此，日本在1908年成立铁道院，开始整体规划国家铁路建设，至1913年，全国性铁路网大致形成。

政企分开，铁路国有企业化

顾头不顾尾，资金不足的问题卷土重来。特别是战争打响后，日本陷入严重通货膨胀，工业体系遭到重创。

随着一战爆发，通货膨胀导致国铁运营成本大大增加，没有多余的资金投入扩建改建。从数据看，1906-1919年， 客货运量增加约3.5倍，而铁路的营业里程仅增加了40%。

到了二战后，战败的日本更是面临巨额财政开支，包括安置大量的难民和解甲的士兵、基础设施维修，还有支付给美军的费用等，杯水车薪的日本政府无奈之下大量印钞以弥补亏空，这导致市场价格迅速上涨。

根据《被淡忘的日本超级通货膨胀》，1945-1949之间，日本物价平均涨幅达到70倍。东京零售物价指数上涨了100倍。

在紧张的经济形势下，为了尽可能削减开支，1949年，《日本国有铁道法》颁布，日本国铁与运输省分离，成为了国有企业。

政企分开并不稀奇，事实上我国铁道部在2013年也进行了政企分开：

“2013年3月10日，根据第十二届全国人民代表大会第一次会议审议的《国务院关于提请审议国务院机构改革和职能转变方案》的议案，铁道部实行铁路政企分开。国务院将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责；不再保留铁道部。”

字面意思，政企分开就是把政府和企业的职能分开，把权限划分界定清楚。这不仅仅体现在政府不再直接管理或干预国有企业，让企业成为独立法人实体，自主经营、自负盈亏，也体现在政府内部资产所有者职能和行政职能分离，以及企业内部所有权和经营权分离。

在铁路问题上，就是规划单位和建设单位分开，资金管理者和资金使用者分离。这带来了几点好处：1.减少政府的财政压力； 2.企业的限制更少，在市场经济中能有效提高生产效率； 3.释放自由信号活跃民营铁路市场；4.从制度上规避贪腐的发生。

而对于日本政府来讲，国铁国有企业化最重要的一点是用于政府自我精简。实施政企分开同年的春天，日本制定了《行政机关定员法案》，计划裁撤五十万公务员，而新生的国铁公司就是《定员法》的首个实施对象。

国铁首任总裁下山定则上任伊始的工作就是要进行规模空前的裁员，目标为9.5万人，而当时国铁员工总数为60万人，这意味在几个月内有将近1/6的员工被解雇。下山定则在上任第二天便死于非命，其死因众说纷纭。

这只是国铁劳资关系漫长历史斗争的序曲。直到1987年这尊庞然大物崩溃解体，它都曾是昭和时代辉煌的象征。

从1949年国铁公司成立，到1987年解体分拆全面私有化，国铁崩溃的背后，有一条明线和一条暗线。明线是其经营不善亏损不止，暗线是劳资矛盾工人运动。

不彻底的改革和激进的经营思路掣肘发展

从经济和铁路建设出发，国铁国有企业化的改革其实并不彻底。

根据《昭和解体》，它依然采用投入国家预算即国民税金来运营的政府管理模式。且国铁没有经营自主权，预算编制、运价设定、新线路建设等所有方面仍旧受到作为监督机构的运输省及大藏省还有国会的制约。根据研报《日本铁路改革历程的启示》，国铁公司采用全国统一的经营管理体制，地方缺少自主权，经营机制严重僵化。

这导致国铁公司依然不具备高效完成铁路建设的能力，也不具备长期盈利能力。

1964年，为了建设新干线，日本国铁第一次出现了运营亏损，亏损金额达到300亿日元。而政府依然试图通过扩大国铁建设规模解决当时重化工业生产过剩的问题，大兴建设的态势不改，导致 1968 年国铁长期负债余额达到了 19306 亿日元。

另一方面，领导人贪图“政绩”而设立的盲目而激进的建设规划在国铁负债的脊梁上继续添砖加瓦。

1972年，田中角荣当选日本首相。田中著有《日本列岛改造论》，主张通过铁路来搞国土开发。田中深知国铁常年亏损深陷债务泥潭，却依然乐观地提出“把包括新干线在内的铁路网铺设到日本列岛的每一个角落”在那是不切实际的目标。

他如此论述道：“纵然国铁出现亏损，但国铁身负核算盈亏之外的其他重大使命。”田中以北海道接近60倍的人口增长为例，论证铁路在国土开发中发挥的先导作用。

其他政治家也不遑多让，纷纷将“我田引铁”作为一大政治主张，给自己的地盘修铁路、建车站，甚至还要特别注意地绕过对手的地盘。铁路建成造福一方百姓，这就是自己的政绩。

而铁路建成之后，即使预计会出现亏损，作为公共企业的国铁也必须兜底，全盘接收运营，如此这般，最后把债务全部压到国铁身上。

除此之外，公路运输的兴起也在挤压国铁的生存空间。1965年，国铁货物运输量在全国的市场占有率为 30.3%，到了1975年则降至12.9%。需求减少，意味着铁路运营的亏损将进一步扩大。

就这样到1987年，国铁累计债务已达到37.5万亿日元。（由于汇率变化，在此便不做人民币换算，彼时1美元大约兑换240日元，可自行理解）

被剥夺实权的国铁当局

国铁崩溃的暗线，则是内部的劳资纠纷。

《读通鉴论》中讲，“溃于内者，必决于外”，意思是凡事如果内部出现问题未及时解决，最终必将因外部的一点疏忽导致灭亡。

国铁有几大工会，譬如国铁劳动工会（国劳）、国铁动力车劳动工会（动劳）等，其中又细分为很多派系。为了避免问题复杂化，我们在下文统称国铁工会。

工会在1945年兴起，时任驻日盟军总司令部（GHQ）总司令的麦克阿瑟命令日本政府实施民主化五大改革，其中之一就是鼓励成立劳动工会。1946年-1949年，日本颁布了 一系列宪法，为工会发展和劳工运动提供了宪法支持。

国铁工会的权力之大，我们可能很难想象。其巅峰时期，整个公司所有运营、管理决策，都必须经工会点头，否则便难以推行。铁路一线负责人如某一段区间的段长、站长，甚至不能自主对员工实施考核、加薪、晋升等人事管理。被围攻、孤立、言语攻击更是家常便饭。新员工入职也会被立刻拉拢为工会力量，他们会被公会隔离，在完成“教育”后再到当局报到。可以说国铁的经营管理层几乎被架空。

国铁的劳资矛盾首当其冲是政治立场问题。

时值冷战时期，共产主义资本主义两大阵营剑拔弩张，美国在日本盘踞，打算把它作为在亚洲遏制共产主义的防波堤。而工会虽然是日本民主化的手段，却也是孕育共产思想的温床。笼罩在苏联阴影下的美国一方面鼓励发展工会来维护它民主、自由的体面，一方面害怕日渐雄厚的工会力量被“日共”掌权而共产化。

这样的担心不无道理。

比如1947年初，日本在全国掀起了总罢工，试图推翻内阁建立人民政府，带头人正是国铁工会的创始人之一。

这场声势浩大的罢工被麦克阿瑟亲自叫停。可能受这场大罢工影响，1948年，公务员的集体谈判权和争议权（即罢工权）被剥夺。即便国铁在1949年国有企业化，罢工仍属于违法行为。

于是争取罢工权成了工会与当局首当其冲的矛盾，工会的重要人物细井宗一、富塚三夫都曾领导“夺取罢工权罢工”运动。1974年春斗（每年春季组织的为提高工人工资而进行的斗争）最大的主题也是“罢工权”，新干线、国电、民营铁路、都市交通铁路进行了48小时交通总罢工。

其次，劳资问题的核心是经营矛盾。

既然是雇佣和被雇佣的关系，从GHQ到国铁当局，通过榨取工人劳动作为经济收益的庞大资本体与工人利益间存在显而易见的对立关系。

一方面，国铁财政压力日益剧增，面对政府交付的项目任务，在没有新增拨款的情况下只能通过岗位合理化（变相裁员）来纾解，另一方面，ATS（自动列车停止装置）等工具的迭代提升了列车效率和安全性，这也挤压工人的生存空间。

1965年，国铁计划实施电气化改造工程，并借机完成大范围行运图调整，新业务量需要新增员工5万人，但基于连年亏损的经营现状，政府方面严格规定国铁不允许新增人员，所需人员必须通过合理化产生。

在此之前，列车顺延蒸汽时代的传统，配备两位司机，副司机负责辅助，比如执行信号机的确认作业等。但进入新干线时代后，ATS的配置大大提升列车安全性，原则上双人乘务可以削减为单人乘务。“废除机车副司机”成为了五万人合理化计划的核心。

工会曾表态：“通过提高工作效率来削减员工数量，对此我并不反对，但是必须听取员工的意见。”

但很遗憾，当局并未采取温和手段来解决劳资问题。

从1949年第一次9.5万人裁员计划，到1967年的5万人合理化计划、1979年-1985年7万人削减计划，国铁自我拯救的手段均是以大规模牺牲工人权益为代价。而为了从严防死守的工会体系中找到突破口，当局还曾提出过分拆经营以瓦解工会这样的办法……

细井宗一不得不发出感慨：

“国铁是不折不扣的国家垄断资本主义机构，通过运输业务压榨从事运输工作的国铁工人……而当局最害怕的事情就是一线工人的团结。因此，我们只能反其道而行之，只有在一线团结起来，才能使工会变得强大。”

一线斗争是一点点星星之火，星星之火可以燎原。

以“守法斗争”、“现场协商”为主要手段的工人运动

由于罢工权被剥夺，斗争的主要手段是“守法斗争”、“现场协商”。

守法斗争或称顺法斗争，意思是不违反法律，通过过度解释或过度执行法规来影响业务。比如限速60km/h的弯道降至30km/h或10km/h低速通行，以“感到有危险”或飘过塑料袋为由临时停车等。这些操作很难治罪，但长此以往造成了列车大面积晚点，站台时刻表混乱。

虽是为了维护底层工人的利益，但不加约束的“守法斗争”也影响了数以百万的乘客。最典型的案例就是“上尾事件”。

1973年，单人乘务已被全面落实，工会结合“春斗”的契机，掀起要求恢复双人乘务的“驾驶安全斗争”。事件的起因是前一年发生了一起列车追尾事故，造成700名乘客受伤，司机因业务过失被捕，但事故真实原因是供电故障导致ATS持续鸣叫，造成司机注意力分散，制动不及时。

围绕此次事故，工会开展大范围守法斗争，开始实施“只要ATS发出声响就必须停车”的战术。1973年春斗开始，工会又以“驾驶安全斗争”为旗帜加大了守法斗争力度。

斗争首日3月12日，首都圈504趟电车停运，2860趟晚点（最长晚点达一个半小时，这还是在早高峰时段），120万名乘客受到影响。急于出行的乘客不得不通过爬窗等方式强行登车，列车满载超过400%，严重超载，像挤满了难民的收容所。

随着列车晚点持续加重，上尾站、上野站等爆发了巨大的乘客骚乱。愤怒的乘客冲进驾驶室、问讯处，与工作人员发生激烈争吵、肢体冲突。向列车投石、破坏站牌、车窗玻璃等站内设施，在列车上张贴“工会去死”等标语。

偃旗息鼓一个月后，4月24日，守法斗争再次集中爆发，引发巨大乘客骚乱。先后有38 个车站发生站内设施及电车被攻占、捣毁、纵火和掠夺的情况。最终138名乘客被捕。时任国铁总裁的矶崎引咎辞职（TMI:他和三岛由纪夫是亲戚）。

对工会来讲，这是工人运动、无产阶级斗争，对乘客来讲，这就是国铁自己的内讧，是有组织的阴谋。

而无论同为牛马乘客是否认可这无产阶级的革命形式，劳资矛盾并不会因此结束。国铁当局不仅束手无策，一番骚操作更是几乎将经营权双手奉上。

秉持“一线斗争是工人运动的原点”，在工会的不断争取、辩论下，当局为了平息事端允诺了国铁劳动工会（国劳）现场协商权。这简直如同给蓄满水位的大坝开闸放水。

现场协商制，顾名思义，允许工人直接与一线负责人谈判，这就出现了我们前面提到的那一幕，站长等一线负责人被工人架空，基层管理权直接落入工会手中，凡是工会不点头则无法推行下去。

工人们被连续不断的谈判胜利冲昏了头脑，提出一系列离谱的、严重阻碍业务开展的策略。

比如“升职及晋级标准制定”的改革，将原本依据业绩和职务能力评定的晋升标准修改为依照年龄、工龄、职群工龄等进行机械排序。这造成“干和不干都一个样”的风气在国铁蔓延。不仅如此，工人们随意驾驶试运行的列车停靠在岔路口便于住在附近的国铁员工上下班，宛如员工专列。

国铁漫长的最后一天

1975年，国铁累积亏损高达6.7万亿日元。毕竟是牵动国家命脉的巨大经济体，政府也出台了多项政策试图挽救濒临崩溃的国铁。

（1）降债务。制定了《重建国铁对策纲要》，从累积亏损当中拿出2.5404万亿日元作为“特殊债务”暂时搁置，降低国铁的负担。

（2）给补助。以 “地方交通线路补助费用”的名义给地方支线运营提供补助。

（3）票价上涨60%。但涨价并没能改变盈亏局面，次年亏损金额与1975年几乎不相上下。乘客并不吃这套，国铁服务质量差，总是闹罢工，还敢涨价。国铁似乎忘记，公路交通兴起的时代，铁路已经不再是乘客出行的唯一选择了。

1981年，国铁分拆及民营化的概念被首次提出。交通评论家角本良平将国铁比喻为一个重症病人。他认为，国铁病情状况迅速恶化的原因是改善措施不及时、无脑投资、运营制度低效。

角本用词尖锐，直指国铁已经迷失自我责任，是对“一亿国民集体讹诈”，要改变就只能按地区实施分拆，并全部向民营公司看齐。

临调参事屋山太郎将国铁形容为“劳资合谋的‘噬金虫’”。对于分拆和民营化，屋山的根据是“‘一名总经理能够统帅和管理的最大限度是5万人”，而国铁组织过于肥大是导致管理崩溃的最大原因。

终于，“国铁就像身体笨拙的猛犸象随着时代变迁逐渐消亡一样，在汽车普及浪潮和快递行业的冲击下，蹒跚倒下。”日本首相中曽根在演讲中如此评论道。

中曽根将国铁视为日本战后政治总决算的重要一环。机构膨胀、不具备国际视野、怠于开放，让他把国铁分拆经营作为具体靶标。不仅如此，中曽根想借此改变日本政治格局。

当时日本正处在“55年体制”，即执政自民党和在野社会党的两党分庭抗礼政治格局。国铁分拆是对社会党的清算，因为背后长期支持社会党的就是国铁工会、日本总评（日本工会总评议会），分拆可以一举摧毁工会，以达到削弱社会党的目的。

1987年3月31日晚11:50，国铁最后一趟列车从上野站启程，并迎来了零点的到来。每节车厢的彩炮炸开，东京站内广播宣布了国铁的新生：“我们一定会努力把它建设成深受大家喜爱的铁路。”

国铁解体并没有解决长期以来背负的债务问题。但同年，总评解散，1993年，“55年体制”瓦解，社会党从日本最大左翼政党不断萎缩为日本最小的国会政党之一，最后仅占得个位数席位。

延续了一百多年的日本国有铁路的崩溃，更像是一个符号。

象征着战后飞速膨胀的“经济奇迹”戛然而止，象征着纯真、传统、艳丽的昭和时代脱下衣帽迈向平凡的现实。

Reference：

【日】牧久《昭和解体》

从神话到败局：日本国营铁路为何一地鸡毛收场？

大正时代︱东京地铁的前世今生

日本诸多铁道公司的诞生（一）：国铁工会上尾事件

日本电车，大力出奇迹

当年的日本工会总评议会（总评，社会党的重要支持母体）是如何产生、兴起与衰亡的？今日日本工会情况如何？

日本铁路工人斗争史及现状简介

有什么关于 JR（日本旅客铁道）的冷知识？

被淡忘的日本超级通货膨胀

日本铁路改革历程的启示

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