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导 读
2024年12月15日，清华大学建筑学院教授、中国新型城镇化研究院执行副院长、清华同衡规划设计研究院创始人尹稚在2024年乡村建设高校联盟乡村规划实践专委会年会暨清华大学乡村振兴工作站年会上,作了题为《战略协同与城乡融合》的主旨报告。
内容来源：UARD
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战略协同与城乡融合
我今天谈论的重点是城乡融合发展中的战略协同问题，希望能够把新型城镇化、新型工业化和乡村振兴密切结合起来，因为城乡融合发展是中国式现代化的必然要求。
1、深刻领会中国城镇化背景与党的二十届三中全会精神
回顾历史，城市的兴起与乡村的凋敝在中国产生了特有的现象。因为中国现代化并不像西方社会那样通过出去抢资源完成原始资本积累，我们的资本积累是在国内完成的。
在我们国家的发展历程中，制度设计曾经有过“两把剪刀”。在建国初期，作为农业大国，我国要走工业化的发展道路，因此设计了第一把剪刀，通过农产品的统购统销以及农产品工业化等办法，把农民创造的财富更多地转移到工业产品的世界当中，随之推动了中国早期的工业化。改革开放以后，我们开始引进外资。那么外资要引入，落地核心是厂房建设、基础设施配套等。那时候我们就开始做乡镇企业，挖口井就解决水源问题，往河沟引根管子就解决排水问题，拉根电线就解决供电问题……但那不是城市型的发展路径。我们看到，初始的乡镇工业无法产生很高的工业价值，因为它没有城市级别的、符合现代工业发展的基础设施作为支撑，所以很难发展起来。
图一：喜卖余粮，图源：易家镜
第二把剪刀，就是城乡二元化的土地所有制。我在海南刚开始做规划的时候，土地征用费用一亩只有300到500块钱。后来当我做完规划，土地出让的时候，一亩地价已经接近几十万了，那么这个差值体现在哪呢？就体现在城市基础设施建设上。所以说很长时间以来，城市的建设其实是欠了农民的账。在历史发展过程中，可能我们不得不走上城乡二元结构的路，但是未来的制度设计中，我们需要完成对这种结构的修正。
其实中国乡村不是没有工业化，很多乡村工业起步很早，利用乡村就近、有特色的原材料，利用乡村的手工业和半手工业的技术来发展工业。在改革开放初期，我们也曾大力发展乡镇企业，它有很多正向的东西，但唯一难以避免的就是环境污染问题。为什么江苏的乡镇企业90年代要提“入区入园”，因为从当时环保督察数据显示，很多河流水质都被严重污染了，所以乡村工业必须会走向逐步集中的道路。而在生态文明时代，新型工业化体系的链条环节上，我们都可以降低环境的负面效应，因此这又给工业重新植根于乡村一个新的机会。
图二：1978年春雷造船厂，图源：网络
城镇化与乡村振兴，不是事物的一体两面，而是同一个目标。坚定不移地走城市化道路，实际上是来之不易的。乡村振兴的提出，主要解决的是“城镇化”的成本问题。因为城镇化是有代价的——从农村转移到城市，是要花钱的。在国家资源总体匮乏的情况下，这个成本是很难承担。当时很多规划界专家、高校教授们都参与了讨论，发现全部集中到大城市城镇化的成本太高了，而发展县城、小城镇实现城镇化的成本其实是较低的。因此就提出了控制大城市人口、发展中小城市的政策，其实是从考虑成本来的。而今天提“城乡融合”发展战略，实际上是立足新时代，“城市—县城—小城镇”这三个层级的发展其实都可以有比较大的突破。
2、新型城镇化是乡村地区资源减负的根本出路
从之前我们发布的研究报告可以看到，我国农业主产区、生态保护区等地区，相当一部分地区是人口缩减型的。因为这些资源匮乏、靠天吃饭的地区，人口少才可以过得好。过去我去做陕北的扶贫考察的时候，发现晚清时期，那些黄土高原的沟沟壑壑，其实是一些人家躲避战乱的地方，他们依靠自然资源，可以让一个不大的家族过上小康的日子。然而当我们把户口固定在那后，这里就从一个几十人的家族变成了成百上千人的村落，从人均三四十亩地变成人均不到半亩地，这个过程就导致了地区的贫困。同时，我国西南地区也是我国自然灾害最频发的地区，让他们采取就近城镇化方式其实是行不通的。这些地区的人唯一出路就是走出大山，到城市里找新的生存就业机会。
所以，坚定不移地推进城镇化的进程是不会错的。但具体向什么样的地区集中、向哪种级别、规模的聚居点集中，就需要因地制宜、因势利导。
图三：全国县级行政单元主体功能区类型分布、不同区域县均GDP情况、不同区域人均GDP情况，图源：尹稚等，县域经济高质量发展成效、问题和举措研究（国家高端智库课题）
3、优先实现群圈内的持续融合实现大体系上的专业分工
当前我们进入到了一个区域协同时代，形成了以城市群为主体、培育现代化都市圈、中心城市与外部群圈相对稳定的结构。未来，这个结构还将遵循“中心城市的增长、逐渐向近域都市圈扩散、带动近域尺度的二三级城市发展，再向更大尺度即8—10万平方公里区域扩散”的发展过程，实现相对中远地区的区域协同和城乡合作。各地都将在这个群圈结构下实现大中小城市的协同发展、城市与乡村的融合循环。
同时，这么多年我们做了很多县域评估研究，发现乡村发展的动力能源还是在城市。县城和乡村的产业不是孤立的，而是要在更高层级的城乡聚居点上，成为大产业链的一个环节。在当前这种高度网络化、节点化和枢纽化的经济体系当中，只有在大区域的生产链条上找到自己能发展的主导产业和适合自己做的事情，才能办得到。
图四：城镇化主体结构示意图（左）及“十四五”规划中城镇化与城市群空间格局示意图（右），图源：中华人民共和国中央人民政府.中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要
4、城镇化下半场的主要任务是促进城市要素的返乡
城市消费向乡村的渗透，也是乡村振兴的主要动力来源。我去欧美调研后，有一个很大的感触，它们的大部分村庄其实是靠地租、靠给城市供应各类资源所发展起来的。甚至一些高定制化、高品质、高附加值的当代艺术，在乡村仍然有非常大的活跃空间，因为它的消费主体是城市里的中高收入人群。这就告诉我们，如果指望乡村土特产的自产自销，很难实现高附加值的商业模式，也不会给农村带来更高的收益。
所以，无论从产业发展还是消费的角度，城市仍然是乡村发展的动力源泉。在城镇化下半场，我们应该尽最大的努力去实现城市要素的返乡。但是我们的各类政策还没有完全理顺，这些改变是要一步一步走的。
5、工业化体系分工和基础设施建设正在推动城乡融合
新型工业化中的垂直分工、圈层扩散等经济规律，是未来县域和乡村发展的重要依据。例如我们针对农民工返乡做了一些调查，发现凡是返乡之后能够实现创业的人，有以下几个特征：一是在城市的现代化企业里工作8到10年以上；二是这些人已经基本掌握、或者链接了现代化大厂链条的某一个环节。哪怕他做推销，他能够将家乡的一些资源通过朋友圈链接到城市环境中去，才有可能得到持续的发展动力。其核心还是面向城市的消费者，紧紧围绕工业化产品分工去做事情。找到对接点，走出一条小而精、小而美的道路很关键。
同时，中国快速推进的基础设施建设带来了新的城乡发展路径。中国的高铁网络、航空布局、互联网加物联网等电商物流系统，已经把很多我们曾经认为远在天边的东西变得越来越近。比如现在西南偏僻山沟里的东西，可能在24小时之内可以被端上北上广一线城市五星级酒店的餐桌，“从田间到餐桌”的物流系统已经非常完备，这给了偏远地区的乡村发展带来了一些新的机会。所以现代社会中高速的“流动性”——信息的流动、物质的流动、人的流动等，正在重塑我们的城乡关系。
图五：全国边境地区县级单元城镇规模，图源：尹稚等，县域经济高质量发展成效、问题和举措研究（国家高端智库课题）
但是中国这么大，城乡融合也不可能一步到位。要缩小城乡差距，不可能依靠建立一套全国统一的福利体系、公共服务体系就能实现，而是源于一个个圈层化的、区域市场内的融合。比如在长三角地区，从浙江到上海，已经开始实施人口的自由流动，社保的一体化，但其背后是强大的公共财政支撑。但中国各地公共财政能力差异非常大，公共服务协同不可能一步到位，可能是从东部到西部逐渐带动的过程，或者是先从都市圈内做起，从近域的都市圈到远域的城市群，在区域内实现大中小城市协调发展，促进以县域为枢纽和平台和乡村形成连接。这个过程一定是渐进的、分步骤的。
6、县城在城乡融合中的重要驿站作用
县城在新型城镇化中发挥着非常重要的作用。中华文明传承几千年最稳定的行政治理单元就是县，县治的完整性和稳定性，在中华文明的演进过程中发挥了巨大的作用。从这个角度来讲，县城的要素聚集还应当进一步加强，这也是我们现代化市场体系中很重要的一部分。县城之所以没有活力，其实跟整个政策体系有很大关系，不是简单地用建设工程就能支撑的，更核心的是县级层面的经商环境与能力的提升。
然而，在我国当下的产业体系基本格局中，县城不可能成为主导或者“链主”，所以我们应该思考的是县城如何参与产业链的环节，发挥县域特色化、专业化优势。县城是城乡交接的纽带，是城市功能向乡村地区转移和渗透的平台。我还认为它还是个“人生的驿站”，很多农民是通过县城教育走出来的，所以当他们想找个安定的地方养老，县城是最现实的选择。因此，以县城为基础建立高质量的公共服务系统是必要的，这才是现代化的应有之义。
7、共同富裕的城乡融合之路应聚焦生活质量的均等化
共同富裕的城乡融合之路，聚焦点是什么？是不是只能通过GDP考核、人均收入考核等这些数据去衡量？并不是。我们一直呼吁的共同富裕与城乡融合，应当聚焦在每个人的生活质量上，这才是最大的时代进步。
我国衣食住行等基础消费的城乡差距已经不大了。那么真正的差距在哪？真正的差距实际上是在代际传承中留给子孙后代的“发展能力”中，这与医疗、教育等这些服务是密切相关的，跟有没有“祖宅”已经没有关系了。所以中国人过去谈的“传家”观念，在当下已经不是原来的概念了，我们最终追求的是老百姓生活水平和生活质量的提升。在这个过程当中，我们经历了以城带乡、以工助农的阶段，现在则要激发城乡的自我发展能力，即如何在现代产业体系结构中，为各层级找到各司其职、各归其位的合理位置，这才是一个整体化解决方案。
当然这个过程中还有很多问题需要破解，包括土地制度、户口制度，以及种粮财政补贴制度等问题。这些都是在未来十年中我们必须要迈过的坎，这个坎迈过了，2035中国的现代化就能够基本实现了。
谢谢大家！
排版｜李刚
封面图｜乡村建设高校联盟