党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，“以应对老龄化、少子化为重点完善人口发展战略”，并提出“应加强普惠育幼服务体系建设，支持用人单位办托、社区嵌入式托育、家庭托育点等多种模式发展”。与其他类型的托育服务相比，社区嵌入式托育服务在灵活性和便利性方面具有明显的优势，是我国普惠性托育服务体系建设的重要组成部分。社区作为公共服务和社会治理的基本单元，是最直接感知人民群众对美好生活需求的“神经末梢”。在社区公共空间嵌入托育服务设施，能够贴近居民需求，为婴幼儿提供家门口的照护服务，从而真正有效降低家庭养育的时间成本和经济成本，解决好当前家长最关心的婴幼儿照护问题。作为新生事物，社区嵌入式托育在发展过程中还面临着不少挑战，主要表现在以下方面。
首先，供给总体不足，难以有效满足家庭就近入托的需求。2019年全国人口与家庭动态监测调查显示，距离近是入托家庭选择托育机构最关心的主要因素。然而，作为“家门口的托育”，社区嵌入式托育目前在我国大多数地区尚处于起步和探索阶段，供给总体不足。相关数据显示，全国仅有6.15%的社区建有托育服务设施，远远不能满足社区内家庭就近入托的需求。笔者所在的课题组调研发现，缺乏可利用的空间资源是限制当前嵌入式社区托育服务供给水平的重要原因之一。尤其在用地紧张的老城区、老旧小区集中的成熟社区中，普遍存在场地面积不足、功能用房不达标、资源整合难度大等问题。部分社区虽有富余用房，但由于产权归属不清等问题而难以作为托育设施被利用。
其次，运营经费有限，难以兼顾“质量”与“普惠”。国家推进社区嵌入式托育服务的目的在于推动优质普惠公共服务下基层、进社区，因此提供“方便可及、价格实惠、质量有保障”的普惠性托育服务是社区嵌入式托育的应有之义。目前，各地社区嵌入式托育服务的定价机制虽有不同，但课题组调研发现，总体上社区托育机构的收费要低于当地市场托育机构的收费标准。由于托育机构运营成本较高，要想兼顾“有质量”与“价格实惠”，必须通过增加外部资源支持，实行合理的成本分担，才能真正供给有质量的普惠性托育服务，否则就容易使社区托育机构陷入低成本—低收费—低质量的恶性循环。然而，目前大多数公建民办、民办公助等形式的托育机构所能获得的资源支持十分有限，主要是房租减免、水电气价格优惠以及中央财政给予的普惠托育服务专项定额补助。有限的资源支持使得举办者往往通过压缩成本来维持机构的运行，导致嵌入式社区托育在价格实惠的同时也呈现出质量风险。
最后，托位实际使用率偏低，未能实现适配性照护服务的精准递送。调研发现，社区托育机构普遍存在不同程度的托位空置现象，托位实际使用率呈现出明显的季节性不平衡和年龄差异。春季班和暑期班招生数量明显优于秋季班，托大班生源明显多于托小班，导致机构难以获得持续升班的生源。造成这一现象的重要原因在于现有的社区嵌入式托育机构未能根据社区内家庭的需要提供适配性的照护服务。此外，社区嵌入式托育机构往往以看护和保育功能为主，且普遍缺乏医育结合能力，在膳食提供、人员资质等方面存在明显的质量风险，无法满足家长对儿童早期发展指导、低龄婴幼儿照护等多样化的需求。
推动社区嵌入式托育高质量发展，需要政府主导，多主体参与供给，协同提升社区嵌入式托育的供给水平。作为健全人口发展支持和服务体系的重要支撑，社区嵌入式托育的供给离不开政府、市场和社会的共同参与，在不同供给主体的协同合作中，政府处于元治理的地位，尤其需要履行好政策引导、设施保障、财政支持、监督管理等职能。
第一，优化政策设计。地方政府需要进一步领会中央政策精神，结合地区实际有针对性出台支持社区嵌入式托育发展的方案和细则，明确市、区、街镇不同层级政府以及不同职能部门的职责。
第二，强化场地设施保障和质量监管。可由地方发改委、民政部门牵头并联合街道，充分摸清社区空余资源，积极协调场地资源，保障社区嵌入式服务设施建设优先满足婴幼儿照护需求。新建社区则应严格按照《城市社区嵌入式服务设施建设工程实施方案》的要求配套托育服务设施建设。此外，应将登记备案、质量评估与财政补贴挂钩，对社区嵌入式托育机构的场地、人员、服务进行过程管理，在政府落实监管责任的基础上进一步发挥行业协会、第三方评估机构、家长、公众等主体的监督作用，建立信用评价机制和公示制度。
第三，增加财政支持，形成合理的成本分担机制。社区托育机构的定价应充分考虑当地居民人均可支配收入，政府应加大对社区嵌入式托育服务的财政投入，降低社会力量供给托育的成本以及家庭所负担的托育购买成本。除了一次性运营补助外，还应当借助生均财政补助的方式保障社区嵌入式托育的日常运行。
第四，借助智慧社区平台实现托育需求的精准对接与托育服务的精准递送。对于需求端而言，社区应多渠道推送社区嵌入式托育服务宣传信息，方便家长查询备案机构的各项资质信息，提升家庭对社区托育服务的认知度和认可度。还可以借助平台探索社区互助式共享服务，通过共享家长、邻里服务来解决居民的部分临时托育需求。对于供给端而言，智慧社区平台应通过“数字化+网格化”优势精准对接居民托育需求，便于托育机构结合居民需求提供不同类型的托育服务，并根据需要提供亲子活动、家庭咨询服务等，多层次、多维度的满足居民的多样化、个性化照护需要。对于管理端而言，智慧平台的应用应能够实现不同层级政府之间的托育信息联通，通过对社区嵌入式托育机构的布点布局、托位使用率、人员配置、服务质量等数据进行分析提供决策依据，并借助数字化平台实现对机构资金管理、人员流动等要素的实时监管。
第五，统筹育幼资源，鼓励城镇小区配套幼儿园、配建托班，补充社区托育供给。社区嵌入式托育除了利用社区资源新建以外，还应该充分利用社区已有的学前教育存量资源。随着出生率的下降，托育供给不足与幼儿园资源富余的问题将同时存在。因此，对于部分生源减少的小区配套幼儿园可以充分利用富余园舍和富余师资开设托班，实行托幼一体化发展。地方政府应针对园所空间改造、设施设备购置、保教人员培训等提供相应补贴，支持和鼓励小区配套幼儿园按照标准提供规范的托育服务。
（本文系国家社科基金青年项目“儿童福利视角下我国普惠性托育服务体系建设研究”（21CSH060）阶段性成果）
（作者系扬州大学教育科学学院副教授）