导读
2024年“健全城市规划体系、推动城市高质量发展”规划研讨会于12月28日在浙江省杭州市成功举办。
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2024年12月28日，由中国城市规划学会总体规划专业委员会主办，浙江省城乡规划设计研究院、浙江省国土空间规划学会总体规划和空间战略专业委员会承办的“健全城市规划体系、推动城市高质量发展”规划研讨会在浙江省杭州市成功举办。本次会议为期一天，共邀请了10位国内知名专家学者围绕会议主题进行了多层次、多维度的精彩报告，来自规划高等教育、行政管理和编制单位的50余位嘉宾和专委会委员现场或视频参会。
中国城市规划学会副秘书长曲长虹，浙江省自然资源厅原副厅长、一级巡视员、浙江省国土空间规划学会理事长顾浩，浙江省城乡规划设计研究院有限公司党委书记、执行董事，中国城市规划学会总体规划专委会委员余建忠先后致辞。
曲长虹
中国城市规划学会副秘书长
曲长虹在致辞中对研讨会召开表示热烈祝贺，对承办单位表示诚挚感谢。在各级国土空间总体规划收官和“十五五”国民经济和社会发展规划前期研究的关键时点，党的二十届三中全会提出了“健全城市规划体系”的要求，规划师要切实承担起重任，不仅要做好各种类型的规划编制工作，更要从学术研究的角度深入研讨总体规划的战略思维和统筹协调方法，践行规划学科建设、行业发展、治理现代化的使命。期待总规专委会在今后的发展中，持续发挥学术团体的超前研究、咨政建言作用，从规划学科、行业、行政管理等维度积极发声、提供真知灼见。
顾浩
浙江省自然资源厅原副厅长、一级巡视员、浙江省国土空间规划学会理事长
顾浩对研讨会召开和专家齐聚表示了祝贺和欢迎。他认为自国家机构改革以来，总体规划发挥了重要作用。通过体系建构、平台建设和制度设计，总体规划已不仅是一个高质量的技术成果，更是重要的空间政策工具和资源要素配置路径。在“十四五”规划收官和“十五五”规划谋划之际，总体规划还将在地方经济社会发展的目标制定、格局构建和重大项目策划等方面发挥更加重要的作用。
余建忠
中国城市规划学会总体规划专委会委员，浙江省城乡规划设计研究院有限公司党委书记、执行董事，教授级高级工程师
余建忠对与会的领导专家表示了热烈欢迎。他认为本次研讨会召开意义重大、恰逢其时，能够进一步汇聚智慧、凝聚共识、提振信心，共同探讨健全城市规划体系、促进行业转型发展的策略，持续丰富规划创新发展路径。提出了健全规划体系发挥规划核心价值、拓展服务链条赋能城市高质量建设、深化创新实践激发规划设计新质生产力等三个方面的发展设想。同时介绍了浙江省城乡规划设计研究院在紧贴服务国家和浙江省战略方面的创新实践，将进一步深入推进科研赋能、项目实践与成果转化，为学会发展和城市规划建设事业贡献更多智慧和力量。
上半场：国土空间总体规划交流
主持人：董珂
中国城市规划学会总体规划专业委员会秘书长，中国城市规划设计研究院副总规划师、教授级高级规划师
夯实规划基础，提升规划实施监管水平
顾浩
浙江省自然资源厅原副厅长、一级巡视员、浙江省国土空间规划学会理事长
报告回顾了浙江省“多规合一”的改革成效，立足当下规划工作新形势，总结深化“多规合一”改革的要点，并提出加强规划实施监督的系列思考，引导持续贡献浙江方案，为中国式现代化勇当先行者。
目前，浙江省“多规合一”顶层设计已基本完成，并在省级层面出台了全国第一部国土空间规划地方性法规，推动标准规范体系更完备、管理体制更融合、数字赋能更明显。在此背景下，需要深刻认识规划工作面临的新形势，把握从建设型规划转向治理型规划、从服务城乡建设转向全域全要素空间治理、从模糊经验判断型转向精准数字治理型等新要求。由此，将深化推进“多规合一”改革的要点提炼为“七个强化”，即强化空间规划的科学性、强化要素保障的精准性、强化城市功能的完整性、强化历史文脉的延续性、强化风貌形态的特色性、强化专项规划的协同性和强化数字赋能的有效性。
进一步加强规划实施监管需要着重关注以下几个方面：切实维护规划的权威性和严肃性，持续完善规划的编制体系；基于不同阶段和水平科学划分详细规划单元，尤其提升乡村规划管理水平；同时，以土地综合整治等国土空间综合治理方法作为重要手段，推进规划实施路径不断深化优化。
聚焦改革要求、确保落地落实--本轮市级国土空间总体规划批复后总规重点工作建议
叶斌
中国城市规划学会常务理事、南京市规划和自然资源局原局长、研究员级高级规划师
报告结合南京市国土空间规划改革探讨，提出市级总体规划获批后落地落实的四点建议。
一是构筑市级国土空间规划体系、传导落实市级总体规划刚性要求。深化市级“三级三类”规划体系，构建“五大传导维度+四大传导类型+四大传导方式”的“544”规划传导机制，分级编制总体规划、分层编制详细规划、分类编制专项规划。尤其要创新镇总规编制技术路线，同步编制镇域专项规划，以单元规划编制镇区详细规划，并结合农村土地综合整治等行动形成镇规划动态调整机制。
二是引导十五五期间国土空间发展、把成片规划方案作为总规实施抓手，同时应重视成片开发的公共利益属性。通过成片开发，明确城市近期建设、招商、投资重点区域，实现集中集约、集聚高效，有序发展，达成“目标完整与时序完整”。
三是完善全域用途管制制度、明确各级总规在用途管制中的地位与作用。用途管制的第一个阶段是项目选址阶段，涉及项目是否符合分区管控要求、项目落地是否涉及农转用，是否实施土地征收等问题。第二个阶段是具体地块的用途管理，按规则使用土地。各级总体规划的作用主要体现在第一阶段，行业要积极参与相关标准制订。
四是加强实践总结、加快形成具有中国特色的总体规划理论。国土空间规划是国家空间治理的重要工具，需要进一步研究总体规划的地位、编制方法、实施路径；国土空间规划也是引导和保障国家高质量的重要空间政策，需要探讨建立有中国特色的规划理论、法制保障，实现规划管用、有用的目标。
广州市国土空间规划体系的构建探索
黄慧明
中国城市规划学会总体规划专委会委员，广州市城市规划设计有限公司董事长，教授级高级工程师
广州是全国市级国土空间规划试点城市。经过多年探索，在“多规合一”基础上逐步构建了国土空间规划体系，目前已基本完成了编制审批体系，正在完善建立实施监督体系，法律法规体系和政策标准体系。
广州作为空间特征复杂的超大城市，构建了“市域-区-单元-地块”的总详联动空间管理层级。其中，以市级-区级总体规划为国土空间规划主干，以不同类型层级的专项规划为支撑，以单元-地块详细规划为落地，逐步实现各级各类规划实施。
为保障各级规划管控要求的落实，广州研究探索形成了一套包括目标定位、底线管控、用途管制、设施管控等方面的纵向传导机制，与一套对各类专项规划约束与指导的横向传导体系。
广州正在制订以《广州市国土空间规划条例》为基础法规、以国土空间规划技术规定为标准、以八类政策性文件为补充的法律法规与政策标准体系。同时正在健全体检评估机制，推动实现“规建管用监”一体化。
贯彻生态文明建设要求，践行规划工作转型与提升
朱波
中国城市规划学会总体规划专委会副主任委员、山地城乡规划分会委员，中国城市规划设计研究院副总规划师，中规院(北京)规划设计有限公司党总支书记、总规划师，教授级高级规划师
纵观五年多的国土空间总体规划编制工作，由于空间规划改革涉及部门广、融合学科多、任务时间紧等各种原因，编制成果依然存在一定缺憾。总结其技术逻辑和价值特征、评估现有编制技术方法的不足，对持续优化国土空间规划体系、更好发挥规划实施效能具有重要的理论意义和应用价值。
报告结合具体工作实践，从规划基本属性出发，梳理国土空间规划体系建立的新背景、新要求，明确“国土空间格局优化和各类自然资源要素的科学保护利用”是本轮规划的基本任务，将做好自然地理格局及演变规律分析作为规划工作的基础，形成行政思维与技术思维相结合的工作方法。报告以青海、甘肃两省规划为例，总结规划编制工作的技术思路、工作重点，总结国土空间规划编制的技术框架：要以习近平生态文明思想作为规划工作的根本遵循，以国家治理能力提升、构建全域全要素的国土空间规划体系作为工作的新目标，以“明底线”-“优格局”-“建规则”作为规划工作的新内容、新逻辑；为推动国家转型和高质量发展发挥基础性作用，促进国家重大战略实施。
下半场：发展规划、战略规划、行动规划交流
主持人：余建忠
中国城市规划学会总体规划专委会委员，浙江省城乡规划设计研究院有限公司党委书记、执行董事，教授级高级工程师
战略性规划与战术性规划
郑德高
中国城市规划学会常务理事，中国城市规划设计研究院副院长、享受国务院政府特贴专家，教授级高级城市规划师
城市规划发展应坚持“实践论”，需要回答真问题，满足真需求，寻求真科学。应对当前阶段安全、发展、民生的新需求，战略性规划与战术性规划尤为重要。一方面，结合广州2049战略和湖北省域战略规划的项目实践，探索战略性规划的内涵，即以应对未来的不确定性为编制目的，通过技术逻辑推动，以长远的价值观指导当下行动，研究城市发展的动力问题、动力空间问题，以及如何精准服务人的需求问题。另一方面，结合韩国首尔更新、神农架木鱼镇和湖北钟祥的项目实践，解读战术性规划的内涵，即以推动项目实施为编制目的，通过行动逻辑推动，聚焦近期实施路径，促进多方主体共同行动，探索策划先行、运营前置、规划统筹、设计定制、共同缔造等工作方法。
天津总规的编制重点与实施思路
周长林
中国城市规划学会总体规划专委会委员，天津市城市规划设计研究总院有限公司党委书记、董事长，教授级高级工程师
报告聚焦天津国土空间总体规划的编制重点与实施思路，系统阐述了在应对全球气候变化挑战守牢城市安全底线、落实重大区域战略保障协同发展重点空间、聚焦存量更新制定面向实施的规划政策等领域的规划内容与创新。
在守牢城市安全底线方面，面对海平面上升地面沉降海水入侵、“九河下梢”带来巨大防洪压力、重大风险源散布带来城市安全隐患等严峻环境挑战，天津全力构建综合防灾体系。重点开展应对流域洪涝的水安全规划，借助海河流域数字孪生平台精准模拟洪水演进，科学构建“上防洪水、中防沥涝、下防海潮、北防山洪”防洪减灾体系。同时积极应对海平面上升，打造高标准、动态化防潮体系，优化基础设施标准和高风险区竖向设计，严控地下水超采与地面沉降。
在落实重大区域战略方面，天津积极融入区域协同发展进程，紧紧抓住京津科技创新走廊蓬勃发展的机遇，唱好京津“双城记”，全力承接非首都功能疏解，构建区域梯次新质产业体系，明确现代制造业、协同创新、服务业、战略合作等重点承载区，深度融合京津创新链与产业链。同时积极完善客运与货运通道布局，全力打造“轨道上的京津冀”，深化武清等跨界地区协同改革试验，共同推进跨界空间创新。
在城市更新实施方面，针对城市内部产业空心化与大量闲置资产的现状，一是划定工业用地控制线，推动工业入园，提升土地利用效率；二是预留功能留白区域，建立更新激励机制，创新中央活力区政策，促进用地混合利用与绿色交通发展；三是以规划引领存量盘活，编制生产力地图梳理资源，出台优化奖励机制、支持用地转换、降低市场主体成本等系列土地政策，因地制宜发展新质生产力，推动天津国土空间规划的高效实施与城市可持续发展。
省域空间治理能力现代化建设的探索与实践
罗彦
中国城市规划设计研究院中部分院院长，教授级高级规划师
省级行政区是相对完整的自然单元、人文单元、经济单元，是国家治理体系中承上启下的重要环节。立足长远、指导全局，统筹发展和安全，统筹城乡区域和资源环境协调发展，统筹国内国际两个市场两种资源，湖北以省域流域规划和战略规划为引领，完善省级发展调控机制，推动经济社会发展的基本单元由市县为主体向省市县统筹转变。
湖北通过“五个功能定位”，深度融入中部地区崛起、长江经济带高质量发展等国家战略，并把“五个功能定位”贯彻落实到全省经济社会发展各层级、各方面。用“一张蓝图”统筹发展，以空间的唯一性兼顾协调各方，推动经济社会发展战略和国土空间布局相适应、相统一。以信息平台为载体，优化重塑各部门各层级协同的工作机制和工作流程，解决市县各自发展造成的经济社会局部领域总量失控、结构失衡、恶性竞争等问题。以治水为引领，因地制宜、分级分类划定流域单元，探索构建上下游贯通一体的生态环境治理体系。以考核评价为“指挥棒”，对接国家高质量发展综合绩效评价要求，落实“五个功能定位”，“一市一策”突出特色指标，发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，引导各级领导班子和领导干部牢固树立和践行正确政绩观，加快推动高质量发展。
国土空间规划体系下总体规划实践与发展
邵波
中国城市规划学会区域规划与城市经济专委会委员，浙江省城乡规划设计研究院首席总规划师，浙江省工程勘察设计大师，正高级工程师
总结“多规合一”改革背景下首部、首轮国土空间总体规划从探索编制阶段、高效审批阶段，进入精细治理与实施阶段的发展进程与实践经验，分析研判国土空间规划体系下，总体规划实践的特点与趋势，充分体现全域、全要素、等深度规划的新要求，把握战略引领、布局优化、刚性管控等规划核心内容，明确传导体系、用途管制、数字治理等规划重点，强化国土空间规划基础作用，全面提高城乡规划、建设、治理融合水平。
以浙江省为例，从构建“四级三类一设计”省域国土空间规划体系与“五位一体”总规传导体系出发，开展四级国土空间总体规划实践探索，主要包括探索建立全体系规划传导机制；因城而定，根据实际在设区市国土空间总体规划中创设市区、街道（中心城区）国土空间规划层次与成果体系；传承浙江省县（市）域总体规划创新实践，开展县域统筹、县城引领、县镇贯通、一体发展的县（市）国土空间总体规划；差异化推进乡镇级国土空间规划编制等。围绕空间战略、近期实施方案、主体功能区深化优化、“调查-规划-用途管制”一体化贯通等方面，对未来国土空间总体规划提出趋势与展望。
再谈从规划“一张图”到建设“一盘棋”--空间治理背景下的近期建设规划及三年行动计划探索
汤海孺
中国城市规划学会总体规划专委会委员、详细规划专委会委员，原杭州市城乡规划委员会办公室副主任，原杭州市规划设计研究院总工程师，教授级高级工程师
随着全国国土空间总体规划转入批复阶段，规划实施将成为工作重点。报告认为，与总规、详规的被动管控型规划不同，近期建设规划是主动实施型规划，通过供地的布局和时序安排，对发展规划提出的项目进行优选和组合，有利于提高规划实施的绩效。为此，近期建设规划是规划实施的重要平台和抓手。
报告阐述了空间治理背景下的近期建设规划作用的认识、规划特征及面临的问题以及就此提出的规划编制思路。报告强调要强化“一个工具、一个核心、一个平台”的“三个一”关键抓手，提升规划实施绩效。即：“以土地指标”为工具，形成土地“一本账”，突显规划特色；以“项目”为核心，合理筛选、优化时序，形成项目“一盘棋”；以年度“空间预算”为平台，统筹指标投放，提出了重塑技术路线的设想。即：在县域层面，开展划区定供-以规划定供给。包括划片（重点新建区、重点更新区、一般发展区）、分量（按可调稳耕分解方案分配供地指标）、分类（确定各类用地供应量，拟定出让方案；分为平台提升、交通基础设施、市政基础设施、城乡风貌、民生改善、安居保障、生态保护等七大类项目）、调界（依据集建区调整详规边界，修订详规）。在片区层面，汇总各部门、平台、镇街上报的项目，结合控规要求和现状态势，进行定需-以需求谋项目、定协-以协同优匹配、定量-以指标筛项目、定效-以效益定时序等工作。
“十五五”规划前期研究及规划体系相关思考
许景权
中国城市和小城镇改革发展中心规划院院长，教授级高级工程师
报告从发展规划回顾与再认识、“十五五”时期阶段性特征、“十五五”规划关注重点、发展规划及规划体系相关思考等方面，提出了对“十五五”规划的认识和前瞻性思考。
报告认为，“十五五”时期的阶段性特征主要表现在我国处于外部环境多变期、基本实现现代化加力期、发展动能转换期等方面；“十五五”规划应对新质生产力发展、扩大内需、城乡融合与区域协调发展、绿色低碳转型、统筹发展与安全、人口老龄化等方面给予重点关注。关于完善发展规划及国家规划体系，报告认为，一是应健全规划体系，厘清国土空间规划体系、国家战略规划体系、城市规划体系等概念，以建立健全国家规划体系为核心，统筹推进规划体系建设；二是完善发展规划体系，更好发挥战略导向作用；三是强化国土空间规划的基础作用，严格用途管制，强化要素保障，合理引导释放发展活力；四是强化规划衔接落实机制，提升规划衔接协调水平，强化规划编制审批、评估调整、实施监督等环节衔接，形成规划合力。
供稿单位：中国城市规划学会总体规划专业委员会
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