导 读
本文为中国人民大学经济学院教授刘守英于2024年12月15日在2024年乡村建设高校联盟乡村规划实践专委会年会暨清华大学乡村振兴工作站年会上的主旨报告内容。文字略有缩减。本文经刘守英教授授权发布，转载请联系乡村建设高效联盟。
内容来源：UARD公众号
原标题：《报告全文｜城乡融合形态与乡村系统重构》
中央已经明确城乡融合发展战略，并且将新型城镇化和乡村振兴统一在这个战略下。我们需要搞清楚城乡融合是一种什么形态，城乡融合的关键节点在哪里，乡村系统如何在这个形态下来重构。
一、城乡融合关键是形成城乡连续体
去年我们在这里讲过什么是城乡融合形态。我们看下面三幅图。图一是随着城市不断长大，城市化速度降下来了。二是乡村跟城市逐渐交融，而且城乡形态非常丰富。城市里面不仅有各类城和镇，也有村庄。三是城市和乡村融合在一起，从最不发达的村庄到最繁华的都市连在一起，形成城乡连续体。
图一：城镇化发展速度，图源：刘守英
图二：乡村与城市逐渐交融，图源：刘守英
图三：城乡融合的连续体，图源：刘守英
我们讲从城乡二分到城乡融合，是一个范式的转换。不能再是将城市和乡村割裂开来讨论。在城乡二分范式下，只要城市长起来，乡村问题就解决了。单纯用城市化解决乡村问题。解决不了怎么办呢？又回到乡村。这个思路就是“二分”的。
中国的城市化率已接近70%，也就是快达到城乡融合点了，很多地区城镇化率已经超过 70%了，我们面临的最大挑战是如何构建城乡连续体。现状是城乡之间是断的。
都市圈的发展被不断强调，这是对的，但是我们很多都市圈是没有辐射能力的。总体而言，都市圈的特大城市都发展的不错，集聚了大量的人口、经济活动，但是它不辐射周边，这个龙头作用没有体现出来。
再看地级市，我在全国各地调研时发现，老的地级市发展和集聚能力还不错，但是很多新“长”出来的地级市就差别很大，这一轮城市扩张，地级市表现抢眼，他们有了人事权、各种指标权，对下面的控制权，但是它们只是行政面积扩大了，没有装多少人，建了很多园区，但没有多少产业。地级市不仅没有成为城乡连续体的一级，反而把上面跟下面给断掉了。
到了县一级。随着县一级的权力被上收，它的功能被弱化了。县一级本来的功能是两个，一个是治理，县安则天下安，另一个重要功能是城乡枢纽。我们看到很多老县城的功能是非常齐全的，既有政治功能，也有经济功能，更有城乡服务功能。在我们看来，县城是城乡连续体最重要的枢纽。县城是农民城乡转型中的“第一站”，农民进镇不叫进城，只有进了县城才算。县城也是农民返乡的落脚地，我们现在提返乡，说农民返乡回村，这是不了解实际情况。调研中发现，大部分人返乡真正返回的是县城。但是现在县城正在逐渐失去城乡枢纽的功能，县城的人口大量流出。
我们一直说有两个城镇化率，在全国来看，常住人口城镇化率是大于户籍人口城镇化率，但在县级层面，这个数据是反过来的，是户籍人口城镇化率高于常住人口城镇化率。县城是在持续衰败，这种衰败直接导致了镇和乡村的衰败。我们的乡村衰败是系统性的，不是单因素的，是系统失衡，县城衰，带不动县以下，镇和村作为农村的经济社会空间也就衰了。
二、县城是城乡连续体的腰
我们怎么理解县城在城乡连续体中的作用呢？我认为县城是城乡连续体的“腰”。这里举三个地方案例。
第一个是江苏。
江苏是我国最典型的县级发展很强的地区。县和镇的经济历史到现在发展都非常好，一些五百强企业都在县里和镇里。江苏全省的城镇化率很高，它的县级城镇化水平比全国都高。江苏的都市圈发展的很好，因为它是以县和镇经济基础为支撑的都市圈，而不是行政性的画出来的圈。以苏南地区为例，因为县域经济都非常强，就形成了苏锡常都市圈等。因此，它的发展特点是典型的县级经济强大带动了城乡产业协同、人口协同和空间协同，由此推动了城乡融合。
在江苏，县域是和都市圈联动发展的。我最近在苏州调研，当地人开玩笑说，我们从来不讲是江苏的张家港，而是中国的张家港、中国的常熟、中国的昆山……这表明了城乡连续体中县城的独特地位，也看到了县城在形成都市圈中的作用。只有县城的发展能力强，都市圈才能形成更结实的一体化格局。苏州提出“全域一体化”发展，提出 “大苏州思维”，其底气来自于县域统筹协同发展的城乡连续体构建。
图四：昆山开发区，图源：新华日报
第二我们再来看浙江。
浙江实际上也是县域经济十分发达的地区，千亿县就达到 28 个。浙江创造了省直管县体制，浙江曾经做了一件事，就是把一些经济实力强的“镇”作为小城市发展。它们依托县域发展特色产业集群，其经济主体实际上是在县级。围绕县城的发展，就形成了几个都市圈。
浙江的例子还表明，县域融入城乡连续体以后，将深入影响到这个连续体的末端，浙江创造的 “千万工程”（乡村建设）实际上是基于县城经济和社会高度发展的。如果没有县城的发展，独立搞乡村建设是不可持续的，乡村地区如果不能接入“连续体”的话，就算花了很多钱搞建设，结果也是发展不起来。村庄的发展也一定要纳入县域的城乡连续体空间。
图五：空中俯瞰浙江安吉县天荒坪镇余村，图源：新华社
第三我们再看看广东，就形成了非常明显的“两级”发展态势。
一级是珠三角地区，基本上把人都“吸光了”。广东新增的人口基本都集中在珠三角地区，大部分都留在广州、深圳两个大城市，而珠三角外围的地区人口却持续流出。近年来新增的常住人口普遍向广州、深圳两个大城市的外围地区集聚。但是广东的非珠三角地区的县级单元发展还是非常弱。广东外围县级经济的占比在持续下降。2022年县级经济在广东地区只占了12%左右，跟其他五个经济大省的占比差距非常大。广东的县域一产占比高，实体经济和财政贡献方面都很弱。这就是我们一直讲的省内也存在区域的不平衡。因此，广东省在推进乡村振兴时叫“百千万工程”，就是要把县一级的短板补上，因为广东的县级没有发展起来，非珠三角地区就起不来，乡村也就起不来。非珠三角地区的城乡连续体基本就是“断的”。
图六：汕尾全力建设沿海经济带靓丽明珠，图源：南方日报
三、城乡融合与城乡连续体构建
最后讲讲如何构建县域的城乡融合连续体。
首先是重新考虑县城的定位。在重构“大都市－县－镇－村”的城乡空间体系中，每个层级都要实现功能支撑。其中县城应当成为城乡融合的主要枢纽，聚集农村一二三产融合发展和各类新业态，并将县镇村融入都市圈发展体系，让他们成为这个体系中的一个环节。
其次是县域产业体系。很多规划做县域产业体系做不起来，因为县域本身就不是一个产业发展的主体。未来县城产业应当更多考虑“一县一业”，同时发展很多产业并不现实。最重要是找到产业规模化的方式，实现产业链的集群化发展。同时还要实现精致农业，通过提高单产与价值回报，来实现小农的规模化与精细化。当然，要解决中国特殊的人地关系、人村关系下的农业模式，还需要考虑中国乡村空间格局的优化与适度集聚，实现土地的规模化、人口的集聚、设施水平的提升，城市回村的人也可以在这里实现更好的生活。
四、城乡连续体中的乡村系统重构
一是思维转变。从原来城乡二分的思维转向城乡融合思维。不要继续用原来单向城市化的思维来搞城乡融合。现在一些人脑子里的城乡融合实际上还是两分思维，认为只要把城市再做起来，做到80%，整个乡村不就解决了吗？我要问的一个问题是，整个中国的乡村衰败是在城市化速度最快，快接近城乡融合阶段的时候出现的。单向的城市化解决不了这个问题，所以一定要进到城乡融合思维。城乡融合是一个城乡连续体，我们要把从乡村一直到都市圈的整个连续体的构建，作为打造城乡融合的形态。
二是分类进行城乡融合空间构建。第一个是大都市区，大都市区就是从村到整个特大城市形成一个连续体。浙江为什么能做到现在这个程度？因为村庄、镇、县城一直到省会城市是一个连续体。第二个是郊区的城乡融合，城乡融合空间的形成，第一个阶段是郊区化，郊区化就是城乡融合。一些省会城市、特大城市一定要形成跟郊区之间的联合。第三个就是县域，即县域的城乡融合，以县城为载体，到镇到村的城乡连续体的构建。
三是乡村系统重构。
第一个就是产业，产业如果起不来，整个县城的乡村振兴、城乡融合是搞不成的。我们中国农业产业发展的道路要两条道路同时并进。一是一县一业的产业规模化的体系，第二个是精致农业的道路。中国如果没有“一县一业”的产业体系构建，乡村产业是做不起来的。以一个主导的产业作为规模化的产业，这个规模化的产业形成以后，形成产业链，形成品牌，形成专业化的加工，冷链等等，即产业链的构建。
第二是乡村系统重构。我们做乡村振兴的时候，一定要把乡村作为一个系统来考虑，不能把乡村当作单因素。我们原来农业的思路是单因素思路，搞规模经营、搞机械化以及劳动力流动，基本上都是单因素考虑的。我们现在进到乡村以后，一定要注意乡村是一个系统。整个中国传统的乡村，实际上村庄是个单位，中国的乡村不是只有农户。整个乡村系统是“人-地-业-村”，一个都不能少，人口、土地、产业和村落四者共同构成了一个乡村系统。
我们现在乡村的问题在于——它是系统失衡的。第一个是人往外走，但是人在城市又不能落下来，这就导致人还在回来。回的结果就是中国几千年的人地关系改不了，尽管你有那么快的城市化，那么大规模的人进到城市，但是人地关系没有缓解。人地关系没有缓解，基本上还是乡村社会的格局，带来的问题是土地的碎片化，小农的经营。所以农业这一块的问题是土地的配置成本非常高，效率低。第二个碎片化是宅基地。宅基地的碎片化。你只要分家就要给他一份宅基地，导致整个宅基地的使用无序。当人地关系不能有效改变传统社会结构的时候，产业是调不动的。你的产业必然还是传统的农业，还是生计性的农业，而不可能是有竞争力的农业。所以中国农业出现了世界上最大的反差。
在农业现代化的过程中，全世界的基本规律是农业的就业比重和GDP比重达到10%以后会同步下降，就是你2%的GDP由2%的人搞。咱们则是7.3%的GDP由22.9% 的人在弄，那你这个农业怎么搞？农业结构是单一化的，这在中国的农业史上是要高度反思的。中国传统乡村的产业结构从来是多元化的。因为中国传统农业结构如果单一，农民必贫困，因为小规模的农业支撑不了一家的生活和生计。所以费孝通的《乡土中国》讲，农业是保生计，工副业保生活，农民稳定的小康的生活是靠这两个支撑的。但是我们现在的农业结构越来越单一，整个成本不断的上升，收益下降，这样的话，农业的生产力就不可能上去，业没有竞争力。最后落到乡村就没有人气，没有竞争力。人一定要市民化，人地关系一定要重构，人地关系重构以后形成土地的规模化，村落的适度集中，形成中国未来的乡村形态。
稿件整理/编辑｜闫琳、蔡诗瑜