2024年11月24日，由中国基金会发展论坛主办，招商局慈善基金会、“流动的中国”研究网络、北京三知困难儿童救助服务中心联合承办的《以人为本的新型城镇化发展的趋势与机遇》平行论坛在杭州举办。论坛邀请研究者和实践者，瞄准城镇化政策改革窗口期，深入探讨政策落地中的关键问题及解决问题的底层逻辑，并联合社会各界探讨行动策略，以期让流动人口真正从政策中获益。
（注：本文为平行论坛的整体回顾，嘉宾主题发言与圆桌对话完整研讨实录后续将陆续发布，敬请期待）
从政策出台到政策落地，仍有相当的距离
2024年7月31日，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》，提出了推动新一轮农业转移人口市民化的诸多具体举措。目标是经过5年努力，常住人口城镇化率提升至接近70%。
从公共政策的角度，全面放宽落户的政策信号愈加明确。然而，从政策出台到实际落地、流动人口真正从政策获益实现市民化，还有相当的距离。市民化，不仅涉及户籍身份的转变，更关乎个体对就业、生活、子女教育等方面的稳定预期。当前趋势下，流动人口群体对于市民化的考虑因素更为多元，仍有一定的不确定性。
抓住窗口期，需共同应对真实问题，让低收入流动人口真正获益
在改革加速的窗口期，本场论坛重点剖析“政策出台”到“政策落地”之间的关键卡点和行动机会，来支持流动家庭构建起长期稳定的城市化预期。
（复旦大学经济学院副教授 奚锡灿）
经济结构转型对流动人口意味着什么？生计和就业问题是流动人口最关注的核心问题之一。复旦大学的奚锡灿教授分析了流动人口面临的“留不下的城市”与“回不去的故乡”双重困境，并强调服务业的快速发展及其就业吸纳能力是破解这一难题的关键。他指出，随着技术进步和经济结构调整，制造业吸纳就业的能力日益减弱，而服务业在经济中的比重正不断上升。然而，中国服务业发展相对滞后，占GDP比重比同等收入水平国家低十个百分点以上。这与中国的城市化战略长期以来更倾向于人口低密度区域，以及地方政府对工业和实物投资的偏好等因素有关。从流动人口的角度，奚锡灿教授还结合案例分析了当前流动人口服务业就业比例整体上显著低于城镇户籍人口、但同时某些行业存在劳动力短缺等问题，这背后涉及户籍制度、家庭分工、公共服务不到位等多方面因素。他呼吁更开放的服务业政策环境和更灵活的就业支持措施，以促进流动人口更充分地参与到现代服务业中。
（广州大学公共管理学院教授 张惠）
构建更具包容性的城中村。城中村不仅是城市发展的缩影，更是流动人口在异乡的家园。
广州大学的张惠教授以珠三角为例，呈现了不同类型城中村及流动人口的特点和需求画像。她将城中村分为制造业型、商贸型和服务业型三类。大生产制造型城中村以正规就业为主，稳定家庭户较多，但缺乏教育资源和公共设施，需求集中在工人职业发展、子女教育等。中小制造型的非正规就业比例高，工人以基本生存需求以为主。商贸型以新业态从业人员为主，更需要创业支持。服务业型城中村则聚集了大量从事外卖、快递等服务业的年轻群体，他们工作时间长、压力大，渴望社交和休闲。
张惠教授还以广州相关城中村改造为例，指出城市更新对低收入流动人口的深远影响，包括大量工人面临生计中断、社会网络瓦解、未来发展受限等困境。
对此，她以深圳南头古城推动流动人口社区参与的经验为例，提倡“包容性城市更新”策略，推动城中村更宜居、包容和多元化，助力流动人口融入城市，也为城市发展注入活力。
（济南市睦恩公益服务中心高级项目主管 纪欣欣）
打通流动和留守的通道，将流动、留守儿童需求分类并精准回应。济南市睦恩公益服务中心高级项目主管纪欣欣以人口大省山东为例，介绍了省内流动和留守儿童的需求及社会服务供给情况。
从流入地视角看，省内流动家庭大多已稳定，但新进城的儿童仍面临学业和生活融入的困难，且难以被现有社区服务触达。
留守儿童情况更为复杂，不仅有因父母务工地的户籍、教育制度障碍而导致的双亲留守，也有非制度因素导致的儿童留守，比如因父母离异或家庭困境而留守，以及多孩家庭因父母难以兼顾家庭生计与子女照料不得不由母亲独自带孩子留守。
因此，我们不能再简单用“流动儿童”或“留守儿童”来概括这些儿童，而应回到具体的区域、社区、家庭来分析其需求。
纪欣欣向资源方和社会组织发出呼吁：增加对流动与留守儿童社区服务的投入（政府采购尚未覆盖非户籍儿童，近两年慈善资源也在收缩）；更精准匹配有限的服务供给和儿童需求（在济南和青岛，低收入流动家庭最集中的社区尚未有儿童服务覆盖）；目前针对流动儿童、留守儿童的服务仍然相对独立，需要以更整全的视角理解留守、流动儿童及其家庭的困境，制定针对性干预目标，包括避免流动儿童返乡、促进留守儿童家庭团聚、让新进城流动儿童更好适应城市生活、让稳定流动的儿童和暂时难以随迁的留守儿童获得更多元的成长机会。
（北京三知困难儿童救助服务中心总干事 魏佳羽）
抓住政策改革和人口趋势的窗口期，从根源上减少留守儿童。北京三知困难儿童救助服务中心总干事魏佳羽分享，根据第七次人口普查数据，仍有大量的儿童因人口流动与父母分离。
不过近年来的政策改革和人口变化趋势，让儿童留守问题有了从根源解决的可能性。这些变化表现为三个方面：一是从中央到地方，户籍政策改革力度之大前所未有。特别是10月18日广州市发改委关于公开征求《广州市户籍迁入管理规定（修订稿）》意见的公告，广州很可能成为一线城市中首个明确取消积分落户名额限制的城市。二是非户籍儿童入学政策放开，从中央到地方政府的行动也非常迅速。以浙江为例，2023年初就已经在区县一级发布了零门槛入学、转学政策（值得注意的是，我们说流动儿童上学问题一般还是谈入学，而浙江已同步开放了入学和转学）。三是根据出生人口推算，未来几年小学入学人数会加速减少，2025年将成为一个关键拐点，意味着城市将有更多学位开放给随迁子女。
在此背景下，流动人口家庭客观上可通过落户、在流入地争取就近入学升学，避免孩子留守。然而即使在落户、入学升学政策已相对放开的区域，对于资源有限的流动家庭来说，了解、读懂并用好政策，做出对子女和家庭长期发展更有利的选择，仍然是巨大挑战。这也恰恰是公益组织等民间力量大有可为的空间。
魏佳羽呼吁关注城镇化、留守和流动儿童领域的专家学者和社会组织，进一步关注政策改革到个体受益之间的卡点和难点，将“促进留守儿童家庭团聚、避免随迁儿童亲子分离”作为下一步行动与倡导目标。
（中国人民大学经济学院教授 刘守英）
保障流动人口的城乡土地权益。中国人民大学的刘守英教授从城乡融合的视角，剖析了土地制度改革的核心问题和方向。他指出，若农村土地问题处理不当，乡村振兴将难以实现。对于城市而言，关键则在于通过公共政策来确保流动人口能在城市安居的问题。
在人口流出地，重点在于保障农民土地权益和解决土地碎片化问题。这包括要依法保障农民的土地承包权、宅基地权和集体建设用地收益分配权，并通过激活和优化土地利用、促进村落适度集聚和乡村重构来提高土地利用效率，实现土地集中化和产业规模化。
在人口流入地，刘教授强调必须保障流动人口进城后的居住权，这是他们的基本城市权利。对此，政府应在城中村改造中通过合理的利益分配，平衡原住民的土地权利、集体土地权和流动人口的居住权，既保障原住民权益，也为流动人口提供可负担的住房。同时通过保障性住房供应，让流动人口能够在城市体面居住。
探讨行动策略：让更多流动人口家庭更有信心进入城市、留在城市
随着政策放开，流动群体面临的挑战和需求有哪些变化？政策放开的趋势和预期，会让流动群体更愿意、更有信心选择留在城市吗？学界、一线行动者与资助者代表就这些问题展开对话。
嘉兴市拾星者青少年社工事务所督导曾鹏与广州市天河区广天社区服务与研究中心督导熊亚洲，分别介绍了浙江与广东近年来的典型服务案例；奚锡灿教授、张惠教授以及山东大学梁超教授、温州大学夏怡然教授，也从各自的视角分享了丰富的研究与实践观察。
通过对话，嘉宾们为大家呈现：
一是在北京、上海、广州、深圳等特大城市，落户和非户籍儿童入学升学依然存在较高门槛，且当下的经济和就业环境则让这些被挡在门槛之外的流动家庭处境雪上加霜。
二是在当前趋势下，“门槛”需要更细致地分析（例如，现在大多数地区不是能不能上学的问题，而是能不能就近上学、上好学校的问题），与时俱进的分析问题才能有可能有效回应。
三是即使政策放开，也不等于实现“以人为本的城镇化”，流动人口家庭能否做出更有利于子女与家庭长期发展的选择仍是难题，背后涉及更复杂的系统性问题，例如财政分配制度、教育制度（包括高考制度、普职分流制度等）、乡村振兴相关政策等，我们要看到家庭决策的重要性并理解影响家庭决策的关键原因。
圆桌最后，现场嘉宾共同呼吁，面对该复杂议题，需要学者、资助者、行动者等多方的持续对话，并走进真实的社区与流动家庭，才有可能看到更为完整的问题版图与发展趋势。
招商局慈善基金会高级项目官员李文荟与敦和基金会高级项目总监汪黎黎，也代表资助者提出倡议：首先，资助者要深入一线，理解最终受益方的需求、看到一线行动者的价值；同时，资助者也要看到微观问题背后的结构性因素，让资助贡献于结构性问题的改善；最后，资助者要积极搭建、参与多方对话的平台，链接多元视角，支持各方在不同生态位上发挥作用，让流动人口有信心、有希望的留在城市，实现家庭团聚。
（中国人民大学经济学院教授 刘守英）
最后，刘守英教授从三个方面对论坛进行总结。
第一，解决流动人口问题，仅靠政策改进可能是不够的。核心在于强调农民与生俱来的、和城里人同等的城市权利。农民面临的系列问题需要城乡同权化的解决方案。
第二，城市权利及优先序。首先是一家人在城市中“在一起”的权利，这是农民最基本的权利，也是社会稳定的基石。其次是稳定和体面的居住权。三是随迁子女的公平教育权。当下，户籍制度和教育壁垒依然是造成流动人口家庭分离、儿童留守的核心症结点。
第三，公共政策和公益组织需协同发力。在解决流动人口问题上，公共政策至关重要，同时也要重视公益组织在为流动人口提供社会支持、解决政策造成的一些扭曲问题上发挥的重要价值。对此，政府、学界、公益组织、媒体等各关键相关方应凝聚共识，从政策改革、行动干预、研究和公共倡导等方面协同发力，进一步推动农民城市化进程。
本文为平行论坛的整体回顾，嘉宾主题发言与圆桌对话完整研讨实录后续将陆续发布，敬请期待。
了解流动人口教育，更多信息请看：
2023年《城市化与流动儿童社会支持》平行论坛实录：
2022年12月城中村和流动儿童教育主题研讨会回顾：
2021年5月开城门沙龙回顾：
媒体报道
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