导读
2024年12月7日，中国城市规划学会常务副理事长兼秘书长石楠在西安建筑大学召开的2024城市规划•长安论坛上做了《城市规划的历史方位》的主旨报告，12月20日，在清华大学举办的2024年白颐论坛上作《健全城市规划体系须建立四大观念》的主旨报告，本文基于这两次演讲整理。
本文字数：5205字
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石楠
中国城市规划学会常务副理事长兼秘书长
曾有人断言，城市规划不存在了。事实证明并非如此。党的二十届三中全会明确提出了“健全城市规划体系”的要求，重新点燃了众多规划师心中的城市规划理想。
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什么是城市规划？
科学研究的第一问题是基本概念问题。
理解城市规划，要从三个基本维度，一是政府职能的维度，二是规划职业的维度，三是学科知识体系的维度。在相当长一段时间里，这三个维度是高度叠合的，我称之为“三维同构”。
伴随着城市规划职业队伍日渐壮大，规划服务市场化改革，规划学科不断交叉融合，以及政府职能的调整，这种“同构”的局面逐渐被打破了。
另一个理解城市规划的角度是其内容和作用。计划经济时期，它是政府对城市建设直接的综合部署；改革开放早期，它是城市土地利用和各项建设的依据；后又演变为指导、调控城市建设和发展的基本手段；进入新时代，它是城市发展的战略引领和刚性控制。
特别是从政府职能视角考察，城市规划的属性和范畴更是发生了很大变化。《城市规划法》诞生前，城市规划基本上属于专业性工作，聚焦于建成区内；1989年颁布并实施的《城市规划法》总体上将城市规划定位为部门行政工作，其范畴覆盖区域层面到镇甚至乡村层面；2007年的《城乡规划法》标志着它重新回归到“城市的规划”，不再包含区域层面的城镇体系规划和镇乡的规划，而且通过强化对规划行政程序的规范，突出了城市规划的公共政策属性，属于城市人民政府的政策性工作；2015年，党中央明确，包括城市规划在内的空间规划体系是生态文明体制的基本制度之一，当年，党中央召开了中央城市工作会议，此时的城市规划，已经被上升到城市党委和政府的重要职责，包括了城市层面的各类规划工作，进一步确立了城市规划作为“城市的规划”的政策性定位和执政党的城市方略，特别是2019年习近平总书记发表了人民城市的重要论述，标志着为谁做规划、怎么做规划、什么是好规划的标准发生了根本性的改变。至此，城市规划重新回到制度层面，不再仅仅是部门行政工作或专业技术工作。
如今，城市规划是城市层面各类规划构成的有机整体，是党和国家实现中国式现代化宏伟蓝图的治理工具，成为党做好城市工作的重要抓手。
城市规划的内涵更加宽泛了，指“城市的各种规划”。它基于城市层面，包含了发展规划这个执政的战略指引、空间规划这个发展的基础支撑，以及各类与城市建设、城市治理相关的部门规划、专项规划。
从机制上看，在有效市场有为政府的改革思路下，城市规划不是简单地对资源进行直接配置，而是通过目标导向、价值引领、行为规范，实现更高层面的统筹协调，全面体现执政理念，同时，守好以公共设施、公共空间和公共住宅为标志的公共利益底线。
因此，新时代的城市规划一是要为治理现代化服务。习近平总书记指出，“城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容”，城市规划自然成为国家治理在城市层面的实践平台，而不只是地块、项目层面的技术性统筹协调，也不停留在传导落实中央政策的管控手段，关键在于因应生产力发展的需求，重构生产关系的过程。
二是实现不同利益主体之间关系调整的过程。规划对于社会财富的生成和再分配具有举足轻重的作用，通过关注规划要素供给前的制度背景与治理基础，重视规划要素供给后实施运营全生命周期的可持续性与绩效。
三是构建以人民为中心，以空间使用权、决策参与权等为核心的城市治理机制，通过政策引领、资源价值理性和空间技术方案，引导和规范市场，创造宜业、宜居、宜乐、宜游的良好环境，打造宜居、韧性、智慧城市，建设宜居宜业和美乡村。
四是通过全过程人民民主，让人民群众“全链条、全方位、全覆盖”地参与到城市规划的全部过程和决策的各个方面，“做到人人参与、人人负责、人人贡献、人人共享”，“提升人民的幸福感、安全感和满意度。”
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什么是城市规划体系
传统的城市规划体系，往往是指城市规划的工作体系，如城市规划的编制、审批和实施；或者是城市规划的技术体系，如城市总体规划、城市详细规划等；也包括城市规划的法律法规体系，如《城乡规划法》、相关行政法规与部门规章、城市规划技术标准等。
当我国的城市化水平达到接近70%的时候，城市工作在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位，“各级党委要充分认识城市工作的重要地位和作用，像重视农村那样重视城市，像抓三农工作那样抓城市工作”。当前和今后一个时期,是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键时期。全面建设社会主义现代化国家的首要任务,是实现高质量发展。“以规划引领经济社会发展，是党治国理政的重要方式，是中国特色社会主义发展模式的重要体现”。
特别值得一提的是，2021年我党在总结百年奋斗重大成就和历史经验时，曾经提到“加强城市规划、建设、管理”，在党的二十大报告中，又提出了“提高城市规划、建设、治理水平”的要求。“治理和管理一字之差，体现的是系统治理、依法治理、源头治理、综合施策”。
在全面深化改革，推进中国式现代化的当下，这种战略思维是理解从“管理”到“治理”转变深层次原因的关键。中央重提城市规划体系，也正是这种战略思维对于今后改革发展的重大判断。
我认为，城市规划体系是城市层面各类规划构成的有机整体，是以城市经济社会发展规划为统领，以城市国土空间规划为基础，以人居环境（建设）规划和各专项规划为支撑，各类规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的体现，是更好发挥政府作用的规划体系。
而基于治理现代化逻辑，所谓城市规划体系，更应该理解为城市规划、城市建设和城市治理构成的综合体系。对应于前述城市规划的内涵，城市治理是指党领导下的市域治理、社区治理、环境治理、风险治理等；而城市建设则包括了城市经济建设、社会建设、环境建设和文化建设。
因此，城市规划体系出现了几个重大转变。从内涵看，从政府统筹、规制、控制空间扩张和物质空间建设，以实现政府既定目标，到协调多方利益、相关主体，实现公共利益最大化，变“我为你办好事”为“大家的事情大家办”。从行为主体来看，从政府（部门）工作到党领导下的政府、企业、市民的共同参与，政府从管理者、划桨人，到参与者、掌舵者的角色转换。从衡量标准来看，从政府绩效和市场效益考核，到公平性、参与性以及市民满意度的衡量。从工作方式来看，从基于行政程序的内部管理过程，到多元主体参与的社会过程。从关注焦点来看，从侧重于操作层面、具体执行的“怎么做”，到更加侧重于政策和战略层面的“做什么”和“为什么做”。
总之，在深化改革的重大历史时刻，中央重提城市规划体系，既非“建立”，也非“重建”，而是使用了“健全”的表述，可以理解为对既定改革思路的进一步深化与完善，是对中央城镇化工作会议、中央城市工作会议所做出的一系列重大部署的战略性推进。
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如何健全城市规划体系
习近平总书记指出，“城市规划在城市发展中起着重要引领作用，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳”。我们要认真学习《习近平关于城市工作论述摘编》以及关于社会主义经济建设、全面深化改革、基层治理、自然资源工作等系列重要论述，全面准确地理解、把握、落实中央的精神。
健全城市规划体系，除了要搞清楚什么是城市规划体系及其定位外，梳理与其他规划体系的关系也十分重要。中央有关文件对此已经做出过明确的规定。
《中共中央国务院关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见（中发[2018]44号）》提出，“建立以国家发展规划为统领，以空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑的国家规划体系”。将发展规划体系确定为“统领”和“战略导向”，同时指出，“国家发展规划，即中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要，是社会主义现代化战略在规划期内的阶段性部署和安排，主要是阐明国家战略意图、明确政府工作重点、引导规范市场主体行为，是经济社会发展的宏伟蓝图，是全国各族人民共同的行动纲领，是政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护职能的重要依据”。
《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见（中发[2019]18号）》文件提出，“发挥国土空间规划在国家规划体系中的基础性作用，为国家发展规划落地实施提供空间保障”，同时提出了“对专项规划的指导约束作用”，文件国土空间规划体系确定为“基础性作用”“指导约束作用”，并且明确了五级三类的规划体系。
而所谓的“城市规划体系”则较为复杂。《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出：“推进‘多规合一’，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”。《关于国务院机构改革方案的说明》则进一步明确了行政职能调整的具体方案：“将国土资源部的职责，国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责，住房和城乡建设部的城乡规划管理职责……整合，组建自然资源部”，明确了“多规合一”和“城乡规划管理职责”的转移，但对于“城市规划”或“城市规划体系”并未做出明确规定。
学习领会习近平总书记近年来的一系列重要讲话以及中央有关文件的精神，我认为，国家规划体系强调的是国家意志，是宏观战略，国土空间规划强调的是分级的约束与基础作用，而城市规划体系则聚焦城市，作为城市层面的规划体系始终存在，并未消亡，只是在新时代深化改革和生态文明建设的进程中，出现了诸多不适应、不平衡的问题。
从规划专业的角度而言，响应中央提出的“健全城市规划体系”的要求，必须要突破既有思维定势，从深化改革的总体思路下，确立以下四方面的观念。
一是从治理的角度，要跳出政府或政府部门规划的框框，树立大规划观。建立为治理现代化而规划的理念，即城市规划、城市建设与城市治理的体系，不再是为了建设和管理而规划，而是以人民城市理念为指引，以建设社会主义现代化城市为目标，汲取联合国可持续发展目标和新城市议程的精神，以城市治理为牵引，做好城市层面的各类规划。城市规划不能只为城市扩张谋划空间，更要为城市高质量发展提供支撑；不仅关注土地等资源的使用，更要关注社会公平、包容；不仅注重空间布局和土地使用效率，更要推动城市朝着绿色低碳、环境优美、生态宜居、安全健康、智慧高效的转型发展。
二是从政府职能的角度，要进一步跳出计划经济思维的框框，建立大市场观。减少政府直接进行资源分配、配置。政府重在依法行政、综合协调，避免部门割据，实现常态化多规协调。重在发挥规划在目标导向、价值引领、行为规范的作用，以科学合理的规划引领市场主体对资源的价值认知，约束其资源消费行为。面对多元综合的城市问题，重点做好城市公共服务/基础设施、城市公共住宅/中低收入住房、城市公共空间等领域的工作，更好地体现城市规划为公共利益服务的核心价值和底线思维。要建立党领导下地方人大决策机制，在不违背国家利益的前提下，赋予城市在城市规划方面更大的自主权。
三是从城市规划职业来说，要跳出为终端用户（开发商、业户）市场需求服务的框框，树立大服务观。要改变见物不见人、见地不见人、见GDP不见人的思维惯性，坚持以人为本，推进以人为核心的城镇化。“城市规划建设做得好不好，最终要以人民群众满意度来衡量”。要服务于城市党委和政府、不同层级的政府部门、不同的市场主体，进一步明晰公共利益的职业底线，处理好公共利益与局部利益、部门利益、个体利益的关系。要转变服务模式，从城市规划、建设、治理全过程，让人民群众在不同阶段、不同层面参与进来，真正做到共建共治共享。
四是从学科建设的角度，要跳出职能、职业与学科“三维同构”的框框，建立大科学观。以“复杂问题，有限求解”的思路，化错综复杂的问题为有限关键问题，重新认识和界定规划学科的内涵与外延，实现多学科协同研究城市的复杂性问题。城市规划需要多学科协同，城乡规划学要多领域支撑。要构建面向现实和未来需求的学科体系，做实二级学科、做强一级学科，实现城乡规划学在工学、理学、管理科学不同门类的突破。要减少行政依赖，加强学科自觉，遵循知识生产、知识分享的规律，体现“科学求真，人文求善，艺术求美”的学科特色。强调多元的专门化、特色化、在地化的人才培养模式和学科建设路径。在建立大服务观下，规划师应积极探索规划内容、形式和方法的创新，在保持设计传统的基础上，掌握更多城市研究、政治学、社会学、生态学的知识和技能，加快构建中国特色的规划学科体系、学术体系、话语体系。
总之，再次重复四句话，“信仰规划、崇尚科学、追求艺术、服务人民”。不信仰规划的人，不适合做规划；不崇尚科学的队伍，做不出合理可行的规划；不追求艺术的行业，做不出来有品质的规划；不服务人民，做不好规划。
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