——基于湖南星镇的田野观察
摘要：乡村振兴战略的实施与治理资源的下沉推动基层政府组织形象特征发生重大变化。基于制度逻辑的理论视角，构建出“多重制度逻辑-组织目标-差异化回应行为”的分析框架，并对湖南星镇研学产业发展实践进行历时性观察，以刻画新时代基层政府的组织形象。研究发现，基层政府在乡村产业振兴中会受到服务导向的社会逻辑、执行导向的科层逻辑与经营导向的市场逻辑的形塑，而三种制度逻辑对基层政府组织目标约束与激励的非均衡性，促使基层政府分别采取回避型、合规型以及积极型的差异化回应行为，最终塑造了“执行型经营者”的形象特征。“执行型经营者”不仅反映了乡村产业发展中的制度情境复杂性，更体现了新时代基层政府对治理情境变革的适应性调整，但其对产业经营的深度介入，也会挤占乡村产业内生力量的成长空间。因此，要进一步强化基层政府的服务导向，建立乡村产业培育机制，实现内外相融合的乡村产业新内源式发展。
关键词：基层政府；组织形象；制度逻辑；乡村产业
一、问题的提出
乡村产业振兴作为农村经济社会发展的基础，是实现农民增收和建设美丽乡村的重要保障。党的十九大提出乡村振兴战略，并通过《乡村振兴战略规划（2018—2022）》、《全国乡村产业发展规划（2020—2025）》等一系列战略部署，明确指出产业兴旺是解决农村一切问题的前提，对农业农村现代化发展具有重要现实意义。同时，伴随着治理重心的下移与治理资源的下沉，基层政府作为乡村产业振兴战略的重要践行者，合理界定其组织形象，不仅有利于乡村产业振兴政策体系的进一步完善，更对基层政权建设具有重要理论意义。
农村基层政府作为我国政权序列末梢，是农村社会的管理者与国家意志的执行者，其组织形象一直是学术界关注的焦点问题。学者们基于不同历史时期的制度环境特征，通过现实经验观察，对基层政府组织形象进行概括，其中“谋利”、“公益”与“经营”是几类典型特征。然而，近年来，国家治理体系与治理能力现代化建设为基层政府设置了多重目标追求，促使其组织形象发生适应性转变，开始徘徊于“谋利”、“公益”以及“经营”之间，突破了传统切片式组织形象。换言之，基层政府在推进农业农村现代化建设中，不可能只谋利不重视民生，也不可能过度强调民生建设却忽视产业发展目标，而是会通过适度的自主性，对多重目标追求进行整合，以此来适应新时代乡村产业发展的新变化，从而形成了更为立体化的组织形象。由此来看，既有研究对某一时期特定制度环境中主导制度逻辑的关注，使得组织自主性行为描述脱离于场域，忽视了地方性场域中制度逻辑的多样性，进而导致对基层政府组织形象特征概括趋于单一，缺乏整体性把握。事实上，相较于“谋利”、“公益”与“经营”等单一的组织形象，处于地方性场域中的基层政府受到多重制度逻辑内容要求的制约与使动，基于组织目标采取差异化的行为策略，会形成具有复合型特征的组织形象。
那么，在新时代乡村产业振兴中，处于地方性场域中的基层政府，受到哪些制度逻辑的形塑，这些制度逻辑的内容要求又是什么？在多重制度逻辑的制约性与使动性影响下，基层政府又会采取何种差异化回应行为？最终塑造出什么样的基层政府组织形象？为了回答上述问题，本文将基于制度逻辑的理论视角，通过对星镇政府研学产业发展实践的田野调查与历时性观察，重点探讨基层政府在乡村产业发展中的多重制度逻辑构成与组织自主性回应，从而勾勒出新时代乡村产业振兴中的基层政府组织形象特征全貌，并对其理论内涵与政策意蕴进行诠释。
二、文 献回顾与理论构建
2.1 文献回顾：基层政府在乡村产业中的组织形象演变
基层政府处于政府体制、国家与社会关系以及“三农”的问题簇中，其在农村产业发展中表现出何种组织形象特征，不仅关涉政府职责承担与功能发挥，也关乎国家治理的有效性。整体而言，农村基层政府的组织形象研究往往受到特定时期国家宏观制度环境的影响，使其在乡村产业发展中的组织角色类型演化呈现出强烈的历时性特征。
首先，改革开放后，财政体制改革激发了乡镇政府自我利益诉求，使其逐渐呈现出企业家性质的“谋利型政府”。部分学者通过对中国乡镇政府的经验观察，提出“地方法团主义”、“政府即厂商”、“村镇政府即公司”等命题，用以刻画基层政府的“公司化”的组织形象，即基层政府类似于从事多种产业经营的“实业公司”，不仅会动员资源创办集体企业，并会以所有者的身份直接干预企业内部的经营运营。这些发现表明，在计划与市场双轨并行的制度环境中，以经济与财政效益最大化的市场逻辑塑造了基层政府的“公司化”特征。然而，政府间利益的分化也驱使基层政府主动拓展组织行为的政策空间，进而采用更加实用主义的态度来执行上级政府的政策，最终演变为“谋利型政权经营者”。
随后，税费改革与转移支付体系推动国家“反哺”乡村格局的形成，学界逐渐关注到社会逻辑的服务取向，努力呈现基层政府的“公益”组织形象。事实上，分税制改革促使基层政府开始专注于发展民生事业，而基层政府则越来越具备“公益经营者”的特征。尽管为了最大化自身利益，乡镇政府获取项目仍表现出强大的主动性和灵活性，但通过项目推动行政辖区范围内“公益”事务发展则成为了首要目标。因此，基层政府的组织形象也逐渐从“企业家”转变为“经纪人”，其职能则更加强调对各种资源的科学整合与有效配置。例如，在产业扶贫中，基层政府愈发强调农民增收、就业等民生服务内容，推动了组织从增长性政绩向发展性政绩转变，加强了服务型政府建设，最终呈现为“发展型基层政权”。
进入到乡村产业振兴时期，伴随“资源下乡”与“项目下乡”，基层政府则逐渐表现出“经营村庄”的组织形象特征。一方面，在依托财政转移支付和项目制形式的“专项资金”或“项目资金”下乡中，基层政府通过对体制内资源的自主性获得与使用、对村庄项目实施资本化运作等方式，实现项目资源的“经营性转向”，其背后反映了基层政府的政绩竞争导向及其对上负责的科层逻辑。另一方面，在依托招商引资的工商企业资本下乡中，基层政府通常与企业合作，通过将涉农项目与工商资本下乡相结合实现对乡村的“经营”和“再造”，使得地区内产业项目具有较强的竞争性。
综上所述，上述研究推动了学术界对基层政府发展乡村产业中相关议题的深入认识，对于理解基层政府组织形象特征及其自主性行为具有重要意义，但依然存在以下可推进的空间：一方面，在研究的视角上，既有研究往往秉承着线性的历史观，强调某一时期特定制度环境下主导制度逻辑对基层政府组织形象的塑造，但却一定程度上落入静态观察的窠臼，不仅忽视了地方性场域中的多重制度逻辑，更无法洞悉不同制度逻辑之间的竞争、互补关系及其对组织行为的影响。事实上，作为政权运作实体的乡镇政府往往嵌入于具体的地方性场域中，必然面临着多重制度逻辑的制度安排与不同制度逻辑间关系的影响，进而呈现出多元而复杂的组织形象。另一方面，在研究内容上，已有研究发现基层政府在历史进程中出现了“谋利”、“公益”、“经营”等多种形象表征，但这种以时间序列为基础的选择性观察低估了基层政府自主性行为的复杂性，一定程度上造成对基层政府组织形象的片面解读，致使其难以呈现新时代乡村产业发展中的基层政府的组织形象全貌。鉴于此，有必要将基层政府置于地方性场域中，揭示其在具体治理情境中所面临的多重制度逻辑内容要求与组织的差异化回应行为，从而刻画新时代基层政府组织形象的总体性特征。
2.2 理论构建：基于制度逻辑的理论视角
任何组织行为的全面理解都无法脱离其所置身的场域。传统新制度主义认为，组织遵守场域内主导制度逻辑，通过组织同构，获取合法性，但这却无法解释组织在同构的制度压力下所出现的异质化现象。学者们提出制度逻辑理论，认为组织所处场域的制度环境往往是多元的、碎片化的，存在着多种制度逻辑共同影响组织行为，而组织对多重制度逻辑的选择性回应塑造出多样化的组织行为，最终使组织呈现不同的特征。换言之，制度逻辑理论将行动者置于具体的社会场域中，关注制度复杂性与组织回应之间互动过程。本文透过制度逻辑理论视角，运用制度复杂性特征与嵌入能动性下组织回应的理论假设，构建一个“多重制度逻辑组织目标-差异化回应行为”的理论分析框架，以探究地方性场域下基层政府在乡村产业振兴中的组织形象特征。
2.2.1 制度的复杂性
制度逻辑是场域中能够塑造行动主体认知和行为的文化、信念和规则。相较于传统新制度主义所强调的单一主导制度逻辑而言，制度逻辑理论认为组织在场域中受到多种制度逻辑的影响与引导，其面对的制度情境往往是复杂和高度碎片化的。因此，组织行为并不取决于一个具备绝对支配地位的主导逻辑，而是时刻处于多样的、甚至矛盾的多重制度逻辑共同影响之中。
在组织场域中，制度复杂性特征主要表现为制度逻辑的数量与不同制度逻辑间关系两个方面。一方面，制度逻辑理论认为单一的制度逻辑难以解释制度的复杂性。在其他条件相同的情况下，影响组织的制度逻辑数量越多，组织所面对的制度复杂性程度越显著。例如，在行政服务中心的创建过程中，政府会受到市场、政治和科层三种不同制度逻辑的形塑。另一方面，每一种制度逻辑对于场域中的组织都有着特定的制度安排，为组织提供一系列不一样的标准与规则，成为场域对组织的特定制度内容要求。制度逻辑间的互动模式使得不同制度逻辑间因内容要求的差异性而呈现出不同的关系。例如，当不同制度逻辑的内容要求不兼容时，制度逻辑间关系则呈现出竞争与冲突；而当不同制度逻辑的内容要求兼容时，制度逻辑间关系则呈现出关联与互补。由此来看，制度复杂性特征表明组织在场域中需要面对多种制度逻辑的内容要求，而这些内容要求的差异性，使得不同制度逻辑之间既可能是相互竞争，又可能存在关联互补。
2.2.2 嵌入能动性下的组织回应
传统新制度主义认为，行动者嵌入于制度中，必然受到制度的约束，其本质是结构塑造行为的单向影响观。与此不同，制度逻辑理论强调结构与行为的相互影响，提出嵌入能动性，认为嵌入于制度中的组织会受到制度逻辑的制约与使动，即多重制度逻辑不仅对组织产生共同约束，更使组织具有对制度逻辑进行创造性整合的能动性。其中，嵌入是制度逻辑约束的来源。每一个制度逻辑都有其特定的制度安排，而组织对不同制度逻辑嵌入的程度决定了制度逻辑对组织的约束力。能动性表明制度逻辑内容要求更为组织提供了行动机会。组织通过选择性地对制度逻辑进行关注与回应，从而形成同一场域下组织的差异化行为。
在嵌入能动性的理论前提下，学者们从不同的视角探讨组织回应多重制度逻辑的微观实践。从资源依赖视角，组织为了实现资源汲取目标，会分别对不同制度逻辑采取接受、妥协、回避以及抵抗的差异化应对策略；从组织合法性视角，组织会采取边缘化身份、身份分化、身份间合作与持久身份等策略应对场域中的多种制度逻辑，从而实现获取多元合法性的战略目标；从目标整合视角来看，组织为了维持存续与发展的目标，会将所面对的制度逻辑进行主次优先排序，从而选择回应方式。整体而言，学者们主要从工具的视角，探讨嵌入能动性下组织回应制度逻辑的微观实践，认为制度逻辑是组织实现目标的工具，而组织可以用其来影响决策与发起活动。换言之，虽然制度逻辑由场域所决定，但制度逻辑的转译、传输与采用则取决于组织的基础条件、战略意图与利益诉求。由此来看，组织受到制度逻辑制约的同时，也会依据目标行动的客观现实与主观需求，选择性地回应制度逻辑的内容要求，从而充分展现其使动性。
2.2.3 制度复杂性下基层政府的差异化回应
根据制度逻辑理论内涵，可以发现嵌入于地方性场域中的基层政府组织，会受到多元且碎片化的制度环境形塑，产生多样化的组织回应行为，从而使其在乡村产业振兴中呈现出不同的组织形象特征。一方面，制度复杂性表明基层政府并非只受到场域中某一主导制度逻辑影响，而是受到内容要求不一的多重制度逻辑影响。另一方面，嵌入能动性揭示了多重制度逻辑对组织的制约性与使动性，而组织会根据目标追求，采取差异化行为策略，对不同制度逻辑进行能动性回应。基于以上理论阐述本文构建出“多重制度逻辑-组织目标-差异化回应行为”的分析框架，用以刻画乡村产业振兴中的基层政府组织形象（见图1）。
在乡村产业发展中，基层政府所处地方性场域中的多重制度逻辑，是理解其行为的逻辑起点。制度逻辑对基层政府的制约性与使动性，使得不同制度逻辑的内容要求都会对基层政府的组织目标形成约束与激励，从而推动基层政府行为的产生。
事实上，基层政府在目标实现过程中也会受到行动基础与利益诉求的影响，其中行动基础是支撑基层政府实现目标的客观现实，会影响其行动空间，而利益诉求则反映了基层政府选择目标的利益立场，是组织的行动动力。当某一制度逻辑的内容要求与基层政府的行动基础一致性程度较高时，基层政府对这一制度逻辑的嵌入程度较高，回避这一制度逻辑的行动空间被压缩，往往只能选择接受这一制度逻辑内容要求，进而对组织目标形成强约束；而当这一制度逻辑的内容要求与基层政府的利益诉求匹配程度越高时，基层政府遵守这一制度逻辑的行动意愿被激活，会主动选择接受这一制度逻辑内容要求，从而对组织目标产生强激励，反之亦然。
也就是说，由于行动基础与利益诉求的存在，同一制度逻辑对基层政府组织目标的约束与激励作用有所区别，而不同制度逻辑之间受到内容要求差异性影响，则更是如此。因此，基于行动基础的目标约束与基于利益诉求的目标激励是基层政府回应多重制度逻辑的重要影响因素。最后，基层政府对多重制度逻辑的差异化回应反映了组织在乡村产业振兴中的总体性特征，有助于从地方性场域的视角勾勒出新时代基层政府的组织形象全貌。
三、案例深描：星镇研学产业发展过程的田野调查
遵循案例研究的理论抽样原则，本文选取湖南西部的星镇为研究对象，通过对星镇研学产业发展实践的田野调查，努力揭示新时代乡村产业振兴中的基层政府组织形象特征。在具体的资料收集上，本文遵循三角论证原则，分别采用了深度访谈法、参与式观察法以及文本分析法。一方面，笔者于2021 年 11 月至12月期间，对星镇研学产业进行实地考察与深度访谈，并以实习生身份参与该产业项目运行中，获取了大量一手资料。另一方面，笔者收集整理了有关星镇研学产业发展的政策文本、新闻报道以及宣传手册,丰富了数据资料收集渠道，从而保证对星镇案例叙事的完整性。
星镇位于湖南省H市X县的南部，下辖14个行政村，户籍人口为1．8万人。星镇不仅依山傍水，自然条件优越，更因毗邻X县高铁南站，交通条件便利。自乡村振兴战略实施以来，星镇政府重点培育研学产业，打造文旅特色小镇，获得了省市县各级政府的高度重视，成为全省乡村产业振兴重点工程。从实践来看，星镇政府研学产业发展主要经历了“另起炉灶”、“骨感现实”以及“骑虎难下”三个阶段。
3.1 另起炉灶：Ａ村向Ｂ村的研学产业嫁接
星镇政府的产业振兴行动缘起于A村的一个“好点子”。A村位于星镇北部，曾是国家级贫困村，是福建省T市的对口帮扶村。在对口帮扶过程中，T市发现A村独特的自然和文化资源不仅契合城市学生的研学需求，又能通过研学产品帮助村民增收，故而推动该市W中学与A村建立了夏令营合作关系。自2016年开始，T市W中学每年都会在寒暑假期间，组织学生团队前往A村开展研学活动，内容主要为参观当地自然风光、感受少数民族风情、体验田间劳作等。截止到2019年，A村连续三年承接T市中学生研学活动，年接待规模从最初的百余人增长至两千余人。研学产业的发展带动A村村民自主创业，越来越多的村民通过改造自住宅提供住宿、开办小型商店和超市、兴建农家乐等方式，为研学活动提供服务。同时，外出务工的村民也出现回流，不仅为研学产业发展提供劳动力，更努力创新研学活动内容，进一步深化与T市的研学活动合作关系。
然而，在后续发展中，A村逐渐意识到交通条件与基础设施对研学产业规模扩张的限制。A村村民通过集体商议，决定由村委向星镇政府寻求财政、政策支持，试图通过扩宽进村公路与修建研学活动场馆，加强A村公共基础设施建设，进而为研学产业发展提供强有力的设施保障。
“没得办法，很多情况靠我们自己解决不了的，我们村在山上，路不宽，弯道又多，学生要坐大巴上来还要担心安全问题。我们村集体拿不出什么钱来。就想着，还是找政府看看，能不能帮我们把路再搞好一点，修些屋子。”
A村的想法很快反映至镇政府。镇政府领导班子则多次向县委领导汇报，并于2019年陪同县委领导一行前往A村考察研学产业。在了解A村研学产业取得的成绩后，县委书记格外重视，认为A村的研学产业为X县乡村产业高质量发展提供了新思路，要求星镇政府要大力支持，将研学产业作为乡村产业振兴的突破点，打造具有地方特色的乡村产业项目。X县县委领导的重视促使星镇政府开始正式讨论如何“帮助”研学产业发展。
“镇上本来也一直在考虑如何搞好乡村产业振兴，上面有要求、有提法，我们也一直在想办法把政策落实下去。……A村自己把这个研学做得有模有样了，我们也高兴，包括县里的领导，前前后后考察了好几次，都十分重视这种产业‘好苗子’，要求我们一定要把研学产业发展好。”
然而，镇政府在系统分析A村研学发展情况时，意识到这个忙“不好帮”。其原因在于，A村受限于地理位置，修建产业基础设施的自然条件较差，致使财政资金缺口大。事实上，A村所处的地形过于崎岖，导致研学产业的进村公路扩宽施工难度大，而研学活动场馆修建也因缺乏大量平坦的建设用地，使得基础设施建设成本过高。基于此，星镇政府认为研学产业在A村发展空间小，便搁置了A村所提出的兴建研学产业配套基础设施的提议。另一方面，县委领导对研学产业的高度重视，也促使镇政府思考如何将研学产业“好点子”办好。镇政府通过反复讨论，决定将注意力放到研学产业发展，而非A村基础设施改善，决定另起炉灶，在地理位置与基础设施条件更好的B村重新规划建设，从而达到县委领导下派的探索具有地方特色乡村产业发展道路的政策要求。在扶贫期间，B村已经完成道路、住房风貌等改造，具备A村所欠缺的发展研学产业基础设施条件。同时，B村不仅自然风景秀美，更位于星镇中心地带，地势平坦，离X县高铁站仅2.5 公里，交通条件优越，有助于研学产业市场的开拓。至此，星镇政府做出将研学产业从A村向B村嫁接的决定。
3.2 骨感现实：扶持Ｂ村研学产业发展的曲折
2019 年，星镇政府通过外出考察学习与专家咨询，对B村研学产业发展规划进行多次论证，并最终形成扶持B村研学产业发展的决议，要求镇政府相关部门工作人员与村干部做好服务工作，实现推动村民自主办好研学产业的工作目标。随后，B村村委会先后组织开展多次村民大会，进行研学产业发展的政策宣传与组织动员。在B村村干部的宣传动员与村委会的协商下，B村首先解决了产业的村集体用地问题，并表决通过了投资50万元村集体收入用于研学产业发展的村民决议。
在此过程中，星镇政府发现研学产业发展实践与引导村民自主办好研学产业行动预期间存在巨大鸿沟。一方面，村庄内部投资意愿较低，导致研学产业项目筹资方式单一、资金缺口大，难以支撑产业项目开展。B村原本设想通过村集体经济投资50万入股，刺激村庄内部投资意愿，从而将社会投资与村民自筹引入到研学产业中，探索以村民为主体的产业发展模式。在实践中，尽管星镇政府与B村村干部给予诸多支持，并反复进行政策宣传与动员，但由于村民经济条件和产业风险的顾虑，村庄内部始终未出现“投资大户”，且村民自筹意愿较低，其结果是研学产业发展因缺乏资金而无法启动。另一方面，B村村民参与积极性不高，造成研学产业经营主体缺位。星镇政府原本想通过与B村村民分享致富“好点子”，激发村民在乡村产业振兴中的主体意识，从而形成政府引导村民自主创业的乡村产业发展模式。但B村村民却因缺乏产业经营经验，对自主发展研学产业的热情始终不高，最终导致研学产业经营主体欠缺。
“理想”与“现实”的落差使得星镇政府意识到仅通过政策引导B村自主发展研学产业是行不通的。为此，星镇政府决定引入成熟的外部市场主体，为B村建设研学产业发展注入市场活力与经营经验，促成研学产业项目的成功落地。为此，星镇政府主动联系了X县城投公司，积极推动B村与县城投公司建立合作关系，确定了由城投公司主导的B村研学产业项目，从而形成了“政府引领＋市场主导＋村民参与”的乡村产业发展模式。星镇政府则将保障研学产业中的村民利益分享作为重点工作。
“还是高估了村民致富的决心和能力。……现在农民生活也都还可以了，很多人不愿意去冒（创业）风险了，怕赔钱。当然，还有很多也是确实没有那个能力。……后来我们就想发动他们不行，也可以引进外面企业来嘛，让他们为主把这个产业做起来，我们支持村集体入股嘛。另外，这个经济搞活了，村民也多了增收的机会。”
3.3 骑虎难下：星镇政府不得不扛的“担子”
在星镇政府的牵头下，B村与X县城投公司建立业务合作关系，并由城投公司出资组建专业化的研学公司，负责研学产业经营。在此过程中，星镇政府与研学公司形成了两点基本共识：一是项目建设确保良好的产业经济效益；二是实现对当地经济增长的带动作用，尤其是带动当地村民的就业和增收。
“把公司引进来，人家不赚钱也不可能，不盈利的话什么项目也搞不长久，所以我们首先一致的目标就是这个东西要能实现长期盈利。……因为我们这个虽然城投也投资，经营也主要是交给城投，但这也是作为市重点产业项目申报下来的，那我们要考虑对我们这个地方的一个作用嘛，不能说公司赚了钱，和我们老百姓一毛钱关系没有。”
研学公司凭借专业化知识，推动了研学产业场馆建设、业务产品设计等，有效化解了B村研学产业发展中的资金不足与经营主体欠缺问题。星镇政府则将注意力置于如何动员村民参与和提高村民收入上，通过搭建协商平台，组织村两委、村民和研学公司进行讨论，确定了由村民参与提供研学师生住宿的致富方案。在该方案中，研学产业的教学、体验等核心业务由研学公司自主经营，而研学师生所需的住宿则由当地村民提供。为此，星镇政府通过村两委对农户进行宣传动员，并充分利用研学公司的农户改造专项补贴资金，帮助农户将自家住宅中的部分房间改造成符合住宿要求的研学宿舍，最终共改造农户23户，提供693个住宿床位。公司化运作与基层政府扶持使得以研学活动场馆、研学宿舍为核心的研学产业基地迅速建成，保障了研学产业的硬件设施供给。2021年5月，B村研学营地正式营业，全年累计接待7．5万人次，营业收入共计820万元，创造净利润80万元，其中提供住宿的农户以每人次每晚15.5元的方式共获利70万元，村集体则以每人次每晚2元的方式进行分红共增收10万元。研学产业的发展不仅扩宽了B村村民经济收入渠道，带动村民致富增收，更为B村乡村产业注入新动能，推动乡村经济的振兴与发展。
研学公司的引入使星镇政府顺利退居幕后，开始放手让市场发挥作用，但研学产业的后续发展则再次打破了星镇政府“功成身退”的预期。从实践来看，利益关系协调的现实需求、业务开展的路径依赖以及绩效考核的理性行动促使星镇政府走向“骑虎难下”的形势，依然需要介入到研学产业的经营活动中。
首先，利益关系协调的现实需求促使基层政府的持续性参与。“公司＋农户＋村集体”的产业发展模式，使公司、农户和村集体成为研学产业利益分配的相关主体。在产业规划初期的利益分配方案制定中，公司、农户和村集体都有着不同利益诉求，难以形成一致的方案，只能寻求星镇政府作为第三方进行协调。随着研学产业的不断盈利，各个主体的逐利性也逐渐显现，其在研学产业经营管理的分歧也愈发加剧，沟通协商愈发困难。为此，星镇政府的领导班子多次参与研学产业合作主体的利益分配协调，促成产业合作模式的持续发展。
其次，业务经营形成对基层政府的路径依赖。由于产业发展初期的政府引领，研学产业遇到具体的经营难题时，各个主体习惯于寻求基层政府的帮助，逐渐形成了对星镇政府的路径依赖。例如，在研学营地的营业初期，研学公司的专业化宣传推广并没有为研学产业带来较为明显的业务扩张。面对公司、村委会向星镇政府“诉苦”，星镇政府借助组织关系网络，在县教育系统进行推荐和宣传，促使周边有研学需求的中小学开始纷纷选择B村研学营地开展户外研学，直接推动了研学营地业务接待量的迅速增长。同时，星镇政府的官方“背书”也促使B村快速成为远近闻名的“研学明星村”。事实上，政府介入的“立竿见影”也强化了研学产业经营对基层政府关系网络及其行政力量的依赖。
最后，乡村产业振兴的绩效考核驱使基层政府主动介入到研学产业经营中。目前，星镇的研学产业已成为市县两级政府所关注的乡村产业振兴重点工程，并获得省委高度重视，多次接待省委领导、周边市县领导进行工作视察与经验学习。在乡村产业振兴的绩效考核下，星镇政府领导班子的有限理性，推动其主动介入到研学产业的日常运营与业务决策中。例如，星镇政府意识到研学产业发展对组织工作考核的正面作用，会格外重视研学产业的经济效益，主动帮助B村解决研学产业的经营问题，甚至参与到研学产业业务活动的实际开展中。
“在有些问题的处理上，似乎我们更像研学产业经营的‘老板’，公司、农户，包括村里面，遇到什么困难，他们解决不了协调不了的，就习惯来找我们，让我们出面去做决定、去解决。上边也有考核指标，我们也要把它发展好，保证经济效益。”
截止目前为止，在星镇政府的扶持下，研学产业规模不断扩张，其用地面积从原来不足3000平方米增长至15000平方米，从一次性接纳不足百人增长到上千人次。同时，为了进一步延长研学产业链，星镇政府以劳动教育为中心，以花瑶民俗、中医药文化、公益大爱为特色，以国防科工为支撑，着力打造劳动教育、花瑶人文、中医药文化、公益大爱、国防科工五大主题课程，研发出夏冬令营、毕业季、亲子游、党建培训等多类长短线特色产品，丰富了研学产业的课程产品。随着B村研学产业规模的不断发展，星镇政府不得不挑起一些研学产业的经营重担，其组织职能早已不再局限于推动产业项目落地的协助工作，而是逐渐成为研学产业项目经营决策的参与者、产品内容的设计者以及业务扩展的行动者。
四、多重制度逻辑下基层政府的内容要求与组织回应
基于星镇研学产业建设的田野调查，可以发现基层政府在乡村产业发展中往往面临着多重制度逻辑，而组织差异化回应行为最终勾勒其在乡村产业振兴中的组织形象特征。一方面，多重制度逻辑对基层政府提出多样化的制度安排与内容要求，体现了乡村产业振兴中制度情境的复杂性。另一方面，组织的嵌入能动性促使基层政府对不同制度逻辑内容要求的目标约束、激励程度进行识别，从而形成组织对多重制度逻辑的差异化回应行为。
4.1 多重制度逻辑的内容要求
纵观研学产业发展的过程，可以发现星镇政府受到地方性场域中复杂性制度情境影响，会受到制度内容要求不一的多重制度逻辑塑造，其中主要包括服务导向的社会逻辑、执行导向的科层逻辑以及经营导向的市场逻辑。
4.1.1 社会逻辑的服务导向
社会逻辑是指基层政府作为公共组织，在公共事务管理、公共服务供给中所需遵循的规则。一般而言，社会逻辑要求基层政府根据乡村产业发展需求，围绕社会公共价值目标，对所在辖区内村民、企业等产业经营主体的公共服务需求作出回应。因此，社会逻辑的核心内容在于服务导向，要求基层政府以公共利益为核心，满足乡村产业发展的公共服务需求。
在研学项目中，社会逻辑的服务导向主要体现为公共基础设施建设。研学产业原本由A村自发形成，但在后续发展中却因A村的自然地理条件，导致其产业发展规模受到交通、场馆等公共基础设施的制约。为此，A村主动寻求星镇政府的帮助，希望能够通过财政拨款，拓宽乡村公路与修建活动场馆，补齐公共基础设施短板，从而扩大研学产业规模。事实上，道路、水电设施、教学设施以及公共活动场所等基础设施建设是乡镇政府硬公共服务供给，构成了农村基层公共服务体系的基础。因此，在乡村产业发展中，基层政府面对社会逻辑的服务导向内容要求，需要为乡村产业发展提供必不可少的基础设施支撑。
4.1.2 科层逻辑的执行导向
科层逻辑是指基层政府作为官僚组织，在职能履行、政策执行中所要遵循的规则。在乡村产业振兴政策执行中，基层政府遵循的科层逻辑体现为处于科层体系的任何组织需要围绕上级目标与政策安排，开展组织行动。换言之，基层政府开展产业振兴活动面临着实现上级目标、执行上级任务的制度安排，即科层逻辑的执行导向内容要求。
一般而言，上级政府对乡村产业振兴会作出明确的制度安排，并通过压力型体制进行纵向压力传导，确保政策的有效执行。在研学产业中，县委领导对研学产业的高度重视，要求星镇政府探索研学产业发展模式，打造具有地方特色的乡村产业道路。因此，发展研学产业逐渐演变成为星镇政府的中心工作。同时，乡村产业重点项目立项进一步强化了科层制度逻辑对基层政府的执行导向内容要求。项目制作为一种刚性管理较为突出的治理模式，上级政府“发包”后对基层政府的执行落实有着规范且严格的考核要求。随着研学产业申报市重点项目成功，星镇政府不仅需要完成上级政府的行政任务，还需努力达到项目管理、考核的指标要求。这无疑更加彰显了科层逻辑的执行特征。
4.1.3 市场逻辑的经营导向
市场逻辑是指基层政府作为市场参与主体，在经营、交易等市场活动中所需遵循的规则。作为一种市场行为，乡村产业振兴的成效直接取决于产业项目能否适应市场环境，实现成功经营。在乡村产业振兴中，基层政府作为市场活动的参与主体，会主动与企业、村民共同关注乡村产业的经营，努力以较少的成本实现最大的经济效益，从而实现组织对产业经营经济效益的推进作用。这表明市场逻辑的核心内容在于经营导向，要求基层政府以经济效益最大化为原则，推动乡村产业发展。因此，相较于科层逻辑下的经营村庄而言，市场逻辑的经营导向强调基层政府遵从市场规则，对产业发展的“成 本－效益”进行理性分析，而并非以政绩竞争与对上负责为核心的项目经营。
在乡村产业发展前期，基层政府在项目选择、申报中需要开展类似“经营性投资”的分析与决策、即需要对项目建设的收益前景、经济效益以及市场规模进行系统评估。为此，星镇政府不仅通过外出学习、聘请专业化团队的方式，对研学产业市场前景进行项目评估，更是借助专家咨询对项目建设选址进行考察，控制项目建设成本。在产业项目建设过程中，基层政府为了培育、扶持产业项目，也需要为其解决产业经营的实际问题，从而保证产业发展的可持续发展与经济效益。星镇政府通过引进专业化研学公司，帮助研学产业解决融资、经营等难题；通过搭建协商平台，制定科学合理的利益分配方案，实现研学产业基地的建成；通过项目宣传推介，拓展研学市场，提高研学产业经济效益。
4.2 基层政府对多重制度逻辑的差异化回应
在地方性场域中，多重制度逻辑对基层政府形成多样化的制度内容要求，而组织的嵌入能动性使基层政府能够基于社会、科层、市场三种制度逻辑的制约性与使动性，即服务导向、执行导向、经营导向三种内容要求的组织目标约束与激励程度，分别采取差异化回应行为。
4.2.1 基层政府对社会逻辑的回避型回应
社会逻辑的服务导向要求基层政府对乡村产业经营主体的公共服务需求做出有效回应，而这一内容要求对基层政府的目标约束与目标激励都较弱。一方面，社会逻辑的硬性公共服务供给内容要求与星镇政府的公共财政紧缺现实不一致，表明星镇政府对社会逻辑的嵌入程度较低，所产生的目标约束也较弱。在乡村产业发展中，基层政府受限于财政资金，会以技术指导性、政策咨询性等软性公共服务供给为主，引导农村产业发展。虽然A村希望星镇政府能够修建研学产业发展所需的基础设施，但星镇政府的财政短缺，导致其并不具备回应社会逻辑的行动基础，会努力争取以软性公共服务供给为主，其结果是社会逻辑的服务导向对星镇政府的组织目标呈现弱约束。另一方面，社会逻辑的硬性公共服务收益周期长与星镇政府追求短期收益的利益诉求不匹配，致使星镇政府主动接受社会逻辑的意愿不足，所产生的目标激励也较弱。基层政府在乡村产业振兴中会格外重视项目建设与收益周期。对于研学产业发展而言，A村提出的完善基础设施建设本质是一种周期性长且见效慢的公共服务供给，对星镇政府的组织目标呈现弱激励。
由于社会逻辑的服务导向内容要求对组织目标的弱约束与弱激励，星镇政府采取了回避型的回应行为，其具体策略主要包括选择性忽视与模糊化处理。一方面，当星镇政府意识到A村基础设施改造的施工难度和财政缺口后，会主动忽视研学产业发展的硬性公共服务供给需求。另一方面，基层政府对服务对象、内容也会采取模糊化处理。星镇政府会抓住县委领导对研学产业的重视，搁置A村研学产业发展的公共基础设施建设需求，将研学产业项目嫁接到自然地理较为良好、基础设施较为完善的B村开展，从而用对B村的技术指导与政策咨询的软性公共服务供给替代A村的基础设施建设的硬性公共服务供给，回应社会逻辑的服务导向内容要求。
4.2.2 基层政府对科层逻辑的合规型回应
科层逻辑的执行导向要求基层政府在乡村产业振兴中严格执行上级任务，对基层政府的组织目标具有强约束与中等激励。在组织目标约束上，科层逻辑的有效执行内容要求与星镇政府政策执行的压力型体制相一致，压缩了星镇政府回避科层逻辑的行动空间，进而对组织目标形成强约束。上级政府的行政发包形成影响基层政府执行的政治势能，使得有效执行行政任务成为基层政府必须面对的体制性压力。研学产业作为县委领导“点名”的行政任务，星镇政府为了回应上级政府的行政发包，将探索研学产业发展模式划定为全镇的中心工作。在组织目标激励上，科层逻辑的项目考核验收要求与基层政府遵守目标责任制的利益诉求具有一定匹配性，促使基层政府会选择底线控制，进而对组织目标形成中等程度激励。在项目执行中，上级政府往往将项目目标分解成指标考核体系，通过目标责任制对项目完成情况进行验收考核。为了完成项目验收与目标考核，基层政府行政人员基于有限理性，会以项目任务的“实施与否”为底线，进行项目风险防控。因此，面对目标责任制下的项目考核验收，基层政府需要努力确保组织行动合规合法，避免上级政府的行政问责。
为了回应科层制度逻辑的执行导向，星镇政府采取合规型的回应行为，其具体行为策略如下：一是“务必行动”。对于上级政府高度重视的研学产业，星镇基层政府秉承一定要有所行动的回应策略。即便是研学产业的建设和发展面临诸多现实挑战，星镇政府始终认为开展产业振兴工作是国家战略的要求，而研学产业作为县委领导拍板的项目，采取措施推进项目落地不仅是组织的行政任务，更是政治任务。为此，星镇政府将B村的研学产业发展作为全镇的中心工作，将大量资源投放至研学产业的项目落地中。二是“确保合规”。在项目转移至B 村后，星镇政府虽处于“摸着石头过河”的状态，但其组织行动始终以不违背产业项目发展的目标为底线，通过动员村民、引进市场主体以及搭建协商平台，满足上级政府对研学产业项目的考核要求。例如，星镇政府始终以确保村民增收、带动村民就业的乡村产业振兴政策要求与项目验收考核标准为行动准则，协调村民与企业之间的利益分配，促成了村企合作的产业发展模式，保证了研学产业项目的合规运营。
4.2.3 基层政府对市场逻辑的积极型回应
市场逻辑的经营导向要求基层政府遵循市场规律，对乡村产业的“成本－效益”进行理性分析，提高乡村产业经济效益，而这一内容要求对基层政府的组织目标形成强约束与强激励。一方面，市场逻辑的成本控制与星镇政府的资源短缺客观现实相一致，致使星镇政府难以回避市场逻辑，从而对其组织目标形成强约束。资源短缺成为影响基层政府政策执行的关键，使得基层政府项目开展呈现负重运作的“小马拉大车”现状。为了化解项目落地的资源困境，基层政府需要对项目建设的成本投入进行有效评估，从而确定一个成本可控的产业项目建设方案。因此，资源短缺的客观现实促使星镇政府高度嵌入于市场逻辑之中，其组织目标不可避免地受到市场逻辑的强约束。另一方面，市场逻辑的经济效益最大化与基层政府推动地方经济发展利益诉求相匹配，激发了星镇政府遵循市场逻辑的意愿，会对星镇政府组织目标产生强激励。一直以来，以GDP为核心的经济增长成为地方政府的组织目标追求，推动政府将大量工作精力投入到地区经济发展中。自研学营地运行以来，2021年全年共计接待研学参观游客7．5万人次，B村村民通过提供研学宿舍床位的方式创收70万元，村集体则以分红方式增收10万元，为地方经济发展注入新活力。为此，星镇政府将研学营地、民宿农家乐发展项目建设列入《2022年全镇工作计划》，提出按照研学营地＋基地模式，加强村寨接待能力，将“人流量”变“现金流”的经济发展目标，努力将研学产业建设成为全县经济高质量发展的示范样板。这表明市场逻辑所强调的经济效益最大化能够对星镇政府发展地方经济的组织目标产生强激励，使政府将越来越多的政策注意力与资源投入到研学产业发展中，从而提高研学产业经济效益，实现农民富与农村美的乡村产业振兴目标。
市场逻辑的经营导向对组织目标的强约束与强激励，促使星镇政府采取积极型回应行为，其具体策略为“主动择优”与“亲力亲为”。一方面，星镇政府基于成本效益评估，主动对研学产业项目进行规划、选址，从而将项目嫁接至基础条件更优越、市场前景更广阔的B村。另一方面，面对乡村产业项目建设中的经营难题，星镇政府遵循竭尽所能的行动原则，会主动承担责任，亲力亲为地帮助其解决具体经营困难，以保证产业的有效经营。例如，在研学产业发展初期，星镇政府会积极促成县城投公司与B村的合作，成立研学公司，积极推动研学项目落地；在研学产业市场拓展面临困境时，星镇政府及其官员会利用自身关系网络与资源，出面推广研学业务，并联系潜在消费群体，保证了研学项目的经济效益；在研学产业后续发展中，星镇政府也会主动推进研学产业主题课程的研发，设计出多类长短线特色产品，丰富研学产业的课程产品，延长研学产业的产业链。
五、执行型经营者：新时代基层政府的组织形象
在乡村产业振兴中，社会逻辑的服务导向、科层逻辑的执行导向与市场逻辑的经营导向对星镇政府组织目标约束与激励的非均衡性，促使组织分别采取了回避型、合规型以及积极型三种差异化组织回应行为，最终塑造了执行型经营者的组织形象。执行型经营者表明，基层政府在乡村产业振兴中会围绕行政任务目标，积极介入到乡村产业项目中，进而成为乡村产业经营的核心行动主体。作为一种“复合型”组织形象，执行型经营者一定程度上弱化了基层政府的服务属性，使其更多地兼顾执行性与经营性。其中，经营性特征揭示了乡村产业发展内生力量不足的客观现实，要求基层政府通过参与产业决策、运营、维护以及业务活动，成为乡村产业经营的核心行动主体，从而保证产业项目的经济效益；执行性特征则要求基层政府的经营性行动要始终以上级任务目标为轴心，进而保证科层结构的压力传导与国家乡村振兴战略的实施。
相较于谋利型政府、公益经营者、经营村庄等组织形象而言，执行型经营者反映了基层政府所处地方性场域的制度复杂性。一方面，执行型经营者表明基层政府在乡村产业发展中并非仅面临一种主导性制度逻辑，而是受到多重制度逻辑的形塑，揭示了地方性场域中制度逻辑数量与内容要求的多样性。事实上，谋利型政府强调基层政府对经济与财政效益的追求，其实质是市场逻辑的形塑作用；公益经营者则关注到国家以民生项目反哺农村的服务型政府建设，反映了社会逻辑对基层政府行为的影响；经营村庄的动力则来源于科层体系中激励结构与项目制运作的共同作用，体现了科层制度逻辑对基层政府行为的支配。与此不同，执行型经营者受到了社会、科层、市场三种制度逻辑的形塑，勾勒了新时代乡村产业振兴中制度情境的复杂性。另一方面，执行型经营者揭示了地方性场域中多重制度逻辑之间的兼容性问题，即基层政府所面对的多重制度逻辑间不仅存在冲突与竞争，还可能呈现关联与互补的关系，进而加剧了制度情境的复杂性程度。在乡村产业振兴中，虽然三种制度逻辑对基层政府的制度内容要求存在差异，但科层逻辑与市场逻辑在产业项目目标上的共性，使两者彼此相互强化，一定程度上削弱了社会逻辑的影响，最终塑造了基层政府在乡村产业发展中经营与执行的组织形象特征。
执行型经营者作为组织嵌入能动性的产物，反映出基层政府并非同等对待所面对的制度逻辑，而是通过对社会、市场、科层三种逻辑的制度安排进行识别，基于组织目标约束与激励程度，对其进行主次排序，进而借助差异化的回应性行为，最终将不同制度逻辑整合于组织发展中。从实践来看，组织自身的资源短缺与自上而下的压力型体制构成了基层政府实现乡村产业振兴目标的行动基础，而项目收益周期与地方经济效益依然是影响基层政府发展乡村产业积极性的关键。这进一步表明，执行型经营者是新时代基层政府对治理情境变革的适应性调整，体现了基层政府对乡村产业振兴治理目标的调适性应对，使其能够确保乡村产业振兴行动的迅速落实，形成积极的产业实效。换言之，作为执行型经营者的基层政府，不仅能够在资源相对短缺的情况下，实现乡村产业项目落地的压力传导，保证国家乡村产业振兴战略的落实，更化解了当前乡村产业发展的内生动力不足的难题，提高了产业项目收益，推动了地方经济发展。
值得注意的是，执行型经营者也反映出，基层政府在自上而下的治理资源输入过程中，往往会深度介入乡村产业中，一定程度上弱化了公共服务供给者的组织形象。这表明基层政府在乡村产业振兴中更多地遵从市场逻辑，会在资源配置上侧重于基础条件好的乡村，其结果是虽保证了产业建设的有效性，但却忽视了对低起点乡村产业发展的帮扶与支持，进而催生乡村产业发展的“马太效应”。同时，执行型经营者也意味着基层政府在乡村产业振兴中的行为边界模糊，其在产业经营性活动中的直接“出面”，甚至“代劳”，并不是有效化解当前乡村产业发展内生力量不足的科学方案。相反，执行型经营者也会挤占乡村内生力量的成长空间，进而导致乡村产业内生动力不足与可持续发展能力弱等问题更为突出。
六、结论与讨论
近年来，伴随着乡村振兴战略的全面实施，基层政府推进乡村产业振兴的实践愈发丰富，赋予了基层政府复杂且多元的组织形象特征。基于制度逻辑的理论视角，将基层政府置于地方场域中，构建了“多重制度逻辑-组织目标-差异化回应行为”的分析框架，通过对星镇政府研学产业项目的历时性观察，认为地方性场域中的多重制度逻辑对基层政府提出了多样化制度内容要求，而基层政府受到多重制度逻辑对组织目标约束与激励的非均衡性影响，会采取差异化回应策略，最终呈现出执行型经营者形象。执行型经营者不仅反映了新时代基层政府所处地方性场域的制度情境复杂性，更体现了基层政府对治理情境变革的适应性调整。
本文为乡村产业发展中的基层政府组织形象提供了新的关注焦点与分析思路。首先，强化对基层政府产业发展行为所面临的复杂制度情境分析。本文强调基层政府组织形象的塑造，不是受特定历史时期的单一主导制度逻辑的影响，而是受到服务导向的社会逻辑、执行导向的科层逻辑以及经营导向的市场逻辑的多重影响。这有助于我们从地方性场域的整体视角理解基层政府的行为，进而描绘基层政府的组织形象全貌，避免落入管中窥豹的静态观察窠臼。其次，揭示了地方性场域中基层政府自主性行为的复杂性。在乡村产业发展中，社会、科层、市场三种制度逻辑对基层政府组织目标约束与激励的非均衡性，促使其分别采取回避型、合规型以及积极型三种差异化组织回应行为。这表明嵌入于地方性场域中的基层政府受到制度逻辑的制约性与使动性影响，会基于组织目标，对不同制度逻辑进行识别，从而形成具有差异化的组织回应行为。最后，呈现新时代基层政府组织形象的复合性特征。相较于“谋利”、“公益”、“经营”等单一组织形象特征而言，执行型经营者表明基层政府在乡村产业振兴中会围绕自身行政任务目标，积极介入到乡村产业项目中，在产业发展的规划与决策中发挥作用，最终成为产业经营的核心行动主体。科层逻辑与市场逻辑彼此间的相互关联与强化，一定程度上削弱了社会逻辑对基层政府的影响，使基层政府的执行性与经营性的组织形象特征更为凸显。事实上，基层政府执行能力的提高能够保证产业项目顺利落地，实现乡村产业振兴资源的下沉；而经营能力的增强则有助于化解乡村产业振兴中内生动力不足的难题，对产业项目培育具有重要意义。
除此之外，在政策意蕴上，执行型经营者对于落实产业政策，推动乡村产业实现“从无到有”等方面具有重要现实意义，但政府的过度介入也会加剧乡村产业内生动力不足与可持续能力弱的现实问题。这要求基层政府仍需不断完善乡村产业振兴的治理机制，探索更加合理与更加长效的乡村产业发展模式。首先，要推动乡村产业振兴顶层设计的层次化和差异化，以不同地区、不同村庄的产业建设条件为基础，因地制宜与因时制宜相结合地分类设定政府产业发展目标，避免“一把尺子量到底”致使基层政府“削足适履”；其次，要充分解构乡村产业振兴的特殊性与复杂性，在刚性约束机制之外，探索更多弹性的地方政府管理模式，为基层政府释放更多能动性空间，解绑“任务式”压力；最后，要关注乡村产业内生力量发展，进一步强化基层政府工作的服务导向，建立促进乡村市场发育与产业积累的培育机制，从而实现外发促内生与内外相融合的乡村产业新内源式发展。
（注释从略）
（作者许源源系中南大学公共管理学院院长、教授、博士生导师；康儿丽系中南大学公共管理学院博士研究生。乡村发现转自:《公共管理学报》2023年第4期）
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