无论是“十四五”、“十五五”，还是全国旅游发展大会，习近平总书记都作出了一系列重要指示，涉及一系列政策方面的改革创新。这是需要各个部门协同的，因为旅游的发展不是中华人民共和国文化和旅游部一个部门的事情，很多旅游资源是由自然资源、生态环保、文物等部门及其相关部门提供的。同时，我们还要在政策创新与法规制定方面，对我国新的发展阶段或形势作出及时的响应。
本文作者系盘古智库学术委员、发起理事，北京大学城市与环境学院旅游研究与规划中心主任吴必虎，文章来源于“宣讲家网”。
本文大约6000字，读完约15分钟。
一、建设旅游强国的政策供给
旅游的发展涉及非常多的方面，比如在文旅融合、以文塑旅的背景下就与发挥文化、精神方面的指引作用息息相关。在中国文化的国际输出过程中，文化的发展也与旅游产业的发展互相兼容，也涉及一系列政策。单就旅游的发展而言，我国由工业化向后工业化发展的特征是非常明显的。
无论是“十四五”、“十五五”，还是全国旅游发展大会，习近平总书记都作出了一系列重要指示，涉及一系列政策方面的改革创新。这是需要各个部门协同的，因为旅游的发展不是中华人民共和国文化和旅游部一个部门的事情，很多旅游资源是由自然资源、生态环保、文物等部门及其相关部门提供的。同时，我们还要在政策创新与法规制定方面，对我国新的发展阶段或形势作出及时的响应。
我们首先要关注的就是休闲旅游的基本发展情况。旅游业或者文化产业的发展已经经历了不同的社会阶段，现在正处于由信息社会进入智能社会的阶段。这一阶段，我国经济发展也已进入服务业拉动的阶段，发展旅游业是创造就业的重要机遇。党中央在“十四五”规划期间就提出，要建设一批富有文化底蕴的世界级旅游景区和度假区，打造一批文化特色鲜明的国家级旅游休闲城市和街区。其中，我们所说的文化旅游活动也包括一部分的体育活动，因为体育的本质是提高人民的体质与生活质量，所以也是一种休闲活动。就旅游休闲的定义而言，旅游休闲城市并不是原来的旅游城市，因为旅游城市是主要对外的，比如外地人或外国人来这里游玩，而本地居民的休闲生活也是非常重要的。所以，我们要把本地居民和外来游客的闲暇时间都利用起来，形成一种社会秩序、一种产业，也就是说城市必须要有旅游与休闲的功能。
过去，我们的城市发展是以工业化建设为核心的，比如通过土地划拨，重点支持工业开发区、经济开发区的发展，但对于公园绿地、城市广场、郊野公园等区域的发展则不太重视。在进入休闲社会之后，我们反而要开始重视建设那些能够发挥游憩或休闲娱乐功能的区域，这也是社会发展的必然需求。党中央和国务院提出建设世界级旅游景区和度假区、打造国家级旅游休闲城市和街区的目标，成为我们在政策供给方面改革的基础。旅游景区和度假区是两个不同的概念，游客来到旅游景区的目的大多是游览自然风景或文物古建，而度假区则只要是风景好的湖边、海边、森林、乡村等能够提供宜居的生活方式的地方即可，有时游客甚至只是在那里发呆。
可以说，打造国家级旅游休闲城市最本质的变化，就是不再像过去那样打造一个个能够仅靠景物吸引游客的如桂林、黄山等的观光旅游城市，而是要给游客一个愿意居住的理由，进而展示更多的城市内容。不同于一张门票、几张照片就结束旅程的旅游方式，旅游休闲城市或度假区要做到的是让游客暂时性地搬到这里居住。那么，从这个角度上讲，我们的城市规划、公共安全、公共服务设施等的配套，就不能再只考虑常住人口而不考虑外来游客的需求。旅游休闲城市建设得越好，我们就越需要能够在城市规划、城市管理等方面作出更迅速、更专业的响应。
综上所述，我们可以给旅游休闲城市作出更全面的定义，那就是文化特色鲜明、旅游休闲空间充裕、旅游产业体系完善、旅游休闲功能突出、旅游休闲产品丰富、管理服务体系健全、能够满足游客和本地居民旅游和休闲需求的城市。我们过去成功建设了很多旅游城市，而未来要建设一批国家级旅游休闲城市的重点，则是解决怎样建、建多少、用什么标准衡量、怎样满足本地居民和外来游客休闲旅游需求、怎样及时作出政策响应等问题。
近年来，以成都的宽窄巷子为例，我国很多城市已经开始重视休闲度假功能的开发，着力打造更多的旅游休闲街区。同时，国家有关部门也在推进国家级夜间文化和旅游消费集聚区的遴选和推荐工作，这也是响应了社会休闲化发展的要求。对于旅游资源特别丰富的地区，比如泰山、武夷山这类“双遗产”或国家公园，我们要协调旅游发展用地与耕地、种植用地的关系，系统研究怎样合理打造休闲旅游度假区。此外，我们还要避免一个景区由多个部门管理的“九龙治水”情况，严格依照法律法规，落实主次责任和相关分工。特别是在农村土地利用、乡村振兴、自然保护等方面，我们要贯彻落实党中央生态环境保护、绿色发展、改善民生的要求，要完全体现在各类规划、管理措施上，而不能偏重或放弃任一方面。
在从旅游大国迈向旅游强国的过程中，我们要紧紧依靠、协调发展好观光旅游、休闲度假旅游、商务会展旅游这“三架马车”。比如在土地方面的体制机制上，尽管旅游业用地是被相关法律承认的，但是如何一张蓝图画到底，在国土空间规划方面推动旅游休闲城市的发展，做得还不够好、响应得还不够积极。我们应该克服技术上或法规实施上的改革阻力，更加积极地响应党中央的部署要求，在国土空间规划体系中系统推进生态文明建设、高质量发展、改善民生等目标的统一。因此，我们必须要在国土空间规划体系中充分考量旅游业用地，做好建设旅游休闲城市的上层规划。具体而言，不同于普通的旅游城市，旅游休闲城市在酒店等的基础上，还涉及各种活动场所、公共空间的用地需求，以及金融投资等方面的需求，需要得到相应的政策支持。比如“农地农用”一直是我们相关部门的政策基础，但每年的中央一号文件也不断强调推进农村一二三产业融合发展，那么其融合发展必然涉及农村土地的一二三产业融合使用，比如农业耕地、加工业用地以及休闲农业、乡村旅游度假的用地。特别是靠近大中城市的环城市乡村，我们应该考虑让这些乡村的宅基地合理地进入土地市场，更好地服务于休闲农业、乡村旅游度假的发展，这也是我们在土地利用方面必然要面临的一个政策挑战和创新机遇。
我们在乡村旅游度假的发展上，要做到既谨慎又灵活。农村的第三产业发展，难以以创意文化园、商务中心等形式实现，主要就是发展乡村旅游度假，而乡村旅游度假最基本的就是提供充足的基础设施，如停车场、凉亭等。对于乡村旅游度假方面的基础设施建设，我们不能僵化、搞“一刀切”，要因地制宜，综合考虑本地的环境情况与优势条件。
对于环境保护方面，我们要有一个基本判断，那就是要重视旅游业的发展，不能因噎废食。也就是说，我们要充分理解、科学认识旅游业发展对人与自然关系的影响，在一定程度上允许非不可逆影响的存在。我们在自然保护地适度发展生态旅游是符合科学的，也是综合考量党中央提出的改善民生要求的，应该让当地老百姓的日子因为自然保护而越过越甜。习近平总书记在吉林考察时就曾指出：“一方面要保护生态，另一方面要发展生态旅游，相得益彰。”
所谓生态红线，不是那种食品安全中某一化学元素是否超量的红线，如果超量了就会危害人们的生命安全。生态红线没有那么刻板，而是一个管理的界限。如何合理地运用生态红线？那就需要我们实现灵活的动态管理，即认识到每一个地方的生态情况都有其特有的规律，不能搞“一刀切”。比如对于文物古建资源，我们一定要树立一个新的观念，那就是文物建筑是可以使用的，即可以被建设成为博物馆、图书馆、酒店、餐厅等，而不是被“关”在那里，造成极大的公共资源浪费。也就是说，文化遗产是被建设出来的，而不是被保护出来的，这是经过历史的长期观察得出的结论。所以，我们要用建设未来遗产的态度进行文物古建的再利用、再创造，把生产生活的空间还给生产生活，不要孤立地保护。进一步说，自然保护、文化保护都要有主动的精神。
二、文化表征与文旅融合
尽管中国是一个文化大国，但是很多内容依旧是埋在土里、收藏在博物馆仓库里的，只有一小部分是能够被拿出来展览的。然而，展览又相对过于专业化，很多内容老百姓不理解、不认识，也不能碰、不能摸，这就导致它们距离老百姓很远，没有被很好地“表征”。文化表征就是通过某种符号、物体、活动、表彰，让人们能够看得到、看得懂。比如，我们曾经长期认为中国的文化发源于黄河流域，但随着长江流域特别是三星堆遗址的发现，开始逐步认同长江流域的重要性。
黄河流域、长江流域都诞生了农耕文明，而中原文化正是以农耕文明建立的王朝为核心的。通过历史，我们可以发现，自先秦时期，中原民族就开始和北方的游牧民族发生冲突与交融。从汉代的匈奴，到之后的鲜卑政权、蒙古政权、满洲政权，这些游牧地区产生的民族、文化，也成为了构成中华文明的三大来源之一。除了农耕、游牧这两个比较清晰、广为接受的来源，中华文明其实还有第三个来源，那就是比较容易被忽视的却非常完整的中华海洋文明。比如，明朝的郑和下西洋是在十五世纪，比哥伦布发现新大陆要早八十多年，所以可以说，是这两大历史事件共同开启了人类的大航海时代。此外，2021年，泉州作为宋元中国的航运中心城市、世界性商业中心城市，通过了联合国教科文组织的审批，成为世界文化遗产城市。泉州以及泉州南北的中国沿海地区，以及台湾岛、海南岛、涠洲岛等地区，甚至周边的菲律宾、印度尼西亚、马来西亚等一些国家早期的华人华侨，基本上都是闽南人。比如，明末有一个人叫郑芝龙，他的儿子就是郑成功。郑成功的手下有很多船，船上装备了很多热武器，其最强大的时候可以把欧洲来的荷兰人赶走，足见闽南海上武装的商业贸易集团的发展程度。进一步说，这一套体系强大到什么程度？比如，在精神信仰层次有妈祖，全球现有妈祖庙一万多座，其分布之广正是由于闽南海上武装的商贸集团的航行、贸易需求，不断建立起这一海上信仰。
所以说，以长江、黄河流域为核心形成的农耕文明，以内蒙古高原、新疆盆地、青藏高原为基础形成的游牧文明，以及以闽南文化为基础不断扩张而形成的海洋文明，构成了中华文明的三大来源。可以说，我们的陆上丝绸之路、海上丝绸之路就是文明的三大来源相互融合的结果。从农耕与游牧方面看，如战争时期的修筑长城与和平时期的茶马贸易；从陆上与海上、官与民方面看，如明中晚期与清朝的闭关锁国、民间的走私贸易。与闭关相对应的民间走私贸易一直持续了六七百年，间接推动了中华文化的向外传播，比如福建话的广泛传播等。总而言之，上述这一系列事件与成果，以及像北魏、元、清这样的以游牧文明为主导建立起来的政权，都体现了文化本身的融合发展规律。
通过农耕、游牧、海洋这三大来源的互动，各个地方的中华文化形成了不同的文化层级。现在，我们要做的就是不断强化这些地方性文化的文化表征，重点就是不断发掘其地方性的文化特征，比如福建泉州蟳埔的簪花习俗，至今已有千年历史。不论是本地居民还是外来游客，人们都会有一种恋地的情结，所以只要本地文化的地方性越强，吸引力就越强。徐霞客、马可·波罗等很多人都写下了很多关于古代中国的旅行记录，这些记录能够帮助我们了解这些地方的过去。对此，我们既要注重研究这些地方的过去，也要不断尝试把它们转化为当代的旅游体验，梳理、发展成为旅游产品，最终促成文旅融合。比如，我们可以通过大数据、AI等技术，把古代人与现代人、文人与艺术家对当地文化的塑造体现出来，应用到我们的目的地、旅游体验的选择之中，或者形成创新沉浸式体验场景。我们在这一方面有很多成功的案例，比如《只有河南》《三峡千古情》等，都是由当地文化转化为体验产品的成果。
三、提升入境旅游国际竞争力
经过改革开放四十多年，中国经济社会以及科技等多方面都取得了长足的发展，但也引起了美西方的高度警觉，特别是美国把中国当作战略性竞争对手，开始对中国进行各种限制，比如芯片、AI等方面，以至于在留学美国时有很多“敏感”专业是不能学的。但是同时，我们也发现两国旅游交流的阻力是很小的，也就形成一种温水煮青蛙式的交流方式。
文旅融合的国际交流是非常值得推广的，能够促进一方面有官方外交、另一方面也有民间交流的局面的形成，也体现了国际上我们软实力的提升。我们下一步工作的重点是如何加强文化旅游的流量，比如我国可以进一步提升入境旅游的便利性，为外国游客提供更方便的网络环境、支付环境，更尊重外国游客的隐私需求，避免不必要的扫码扫脸等。另一方面，我们还要强化文化旅游的中国特色与竞争优势，进一步打造休闲度假的优势条件。
对于我们的入境旅游以及文化交流走出去来说，最重要的就是讲好中国故事，让世界对中国的制度、文化以及人民的友好更加有信心，认同中国是最安全、便利的旅游目的地国家之一。近来，在我们不断推出更多的144小时过境免签政策后，一些外国网红、旅游者已经开始进入中国，但是与周边国家竞争压力还是越来越大的，包括韩国、日本、泰国、马尔代夫、印度等国家或地区都是强劲的对手。研究表明，一个美国或欧洲的中产阶级家庭可能需要四到五年才能旅游一次。也就是说，在某一个特定阶段内，全球能够选择旅游的人是有一定门槛的，如果他们去了日本、印度，可能就不会到中国来了，这就是目的地的竞争。所以，我们要充分“露脸”，也就是按照新闻传播规律，只有不断“露脸”，才能有更多的人认识你、愿意与你交流。
我们要提升旅游方面的国际竞争力，就要重点关注入境便利性方面，进而让出境和入境两个方面的旅游都能够健康发展起来。也就是说，首先要恢复入境旅游的热度，充分发挥中国旅游的吸引力与竞争力优势；其次要开发新的旅游产品，在风景、古建等传统旅游产品基础上，更加注重旅游产品体验中的情绪消费价值，比如人们越来越关注微度假的需求，在假期选择在城市周边的乡村里走走、住几天，促使环城市乡村拥有了一个非常好的发展机会，即推动乡村发展为度假综合体。
我们今天再规划一些景区的开发时，不能简单或盲目地建设，更多的是要注重建设未来城市遗产的目标。我们的城市发展要有自己的有国际影响力的IP，并且要重点强化IP的地方性。比如，北京中轴线申遗成功就可以成为北京这座城市一个新的发展机遇；深圳近来也在研究如何进一步扩大华侨城主题公园的旅游产品供给，进而依托大湾区的整体布局，综合推动度假、文化遗产以及会展等功能的融合发展，使深圳成为世界旅游目的地体系中的重要组成部分；桂林也要以“山水甲天下”为基础，加快转型发展成为世界级旅游休闲城市。
今天，我们共同分享了中国在由旅游大国向旅游强国转型过程中所面临的挑战和机会。其中，挑战更多的是要根据形势推动政策的调整，而机会更多的是在文化输出或者发展入境旅游的过程中，通过旅游产品的开发、地方性文化的提炼转化，让更多外地游客或海外游客能够体会到中国众多旅游目的地城市的魅力，在中国这片土地上有所收获，同时也进一步推动旅游业与经济的发展，促使旅游文化产业成为中国城市建设与发展新的动力源。我们相信，在党中央战略部署的指导下，在深刻领会党中央提出的一系列建设旅游强国、旅游高质量发展的精神基础上，实现我国由旅游大国向旅游强国转型的伟大目标一定能够实现！
文章来源于“宣讲家网”
责任编辑：刘菁波