作者：中国城市规划学会常务理事兼规划实施分会副会长、中国人民大学公共管理学院二级教授叶裕民
序言：9月27日，国务院批复《成都市国土空间总体规划（2021—2035年）》（以下简称《规划》）。《规划》是国家空间规划改革后成都第一部覆盖全域全要素的“多规合一”总体规划，必将对成都未来的发展产生重大而深远的影响。为进一步做好《规划》宣传解读，市规划和自然资源局邀请了多位专家学者解读《规划》核心内容。
近日，中国城市规划学会常务理事兼规划实施分会副会长、中国人民大学公共管理学院二级教授叶裕民受邀对《规划》进行了解读。
▲叶裕民
国务院批复的《成都市国土空间总体规划（2021-2035）》是落实中国式现代化战略的成都方案，是成都市治理体系和治理能力现代化的战略引领，推进新型城镇化和工业化联动实现高质量发展的重要抓手。
党的二十大报告指出，中国式现代化是人口规模巨大的现代化、是全体人民共同富裕的现代化、是人与自然和谐共生的现代化，其本质要求是坚持中国特色社会主义，发展全过程人民民主，实现全体人民共同富裕，促进人与自然和谐共生，推动构建人类命运共同体。中国式现代化城市应具备高质量发展、高品质生活、高水平治理三大特征。国家“十四五”规划中明确提出实施城市更新行动，这是党中央站在全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴中国梦的战略高度，对进一步促进城市高质量发展作出的重大决策部署。城市更新的总体目标就是实现经济高效率发展、居民高品质生活、空间高品质营造、城市高水平治理的良性循环。实施城市更新行动，是切实回应人民群众对美好生活的需要、推动城市可持续健康发展的关键举措。
习近平总书记指出，“城镇化与工业化一道，是现代化的两大引擎。”其中，工业化的任务是提高产业效率，实现高质量发展；城市化的任务是提供人力资本积累，实现高品质生活。工业化通过扩大就业、物质资本积累与技术进步来支撑城市化的发展，城市化的职责是人力资本积累、城市空间品质提升，以此来为工业化创造发展的关键要素支撑和空间基础条件。二者互为前提，循环往复，直至实现现代化。
《规划》全面贯彻以人为核心的新型城镇化战略，推动新型工业化与新型城镇化深度协同，以此实现城市高质量发展。《规划》围绕高质量发展目标不断转变城市发展方式，实施城市更新行动，积极回应群众关切、适应现代化要求，以人的全面发展和幸福作为基础及目标促进全面城镇化，解决城市生产生活及社会发展中的突出问题，把成都建成彰显公园城市特质的现代化大都市。
▲成南立交旁的环城绿道 资料图
探索“有温度”的城市更新，
让人民群众有更多获得感、幸福感
新型城镇化坚持以人为本，以城乡统筹、产城融合、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化，全面提升城市化质量和水平。
《规划》牢牢抓住人民群众最关心最直接最现实的民生问题，重点推进老旧居住区更新改造和老城区公共空间环境品质提升。
一方面，坚持保障公共安全为前提，以不低于现状为底线加快推进危旧住房成套化改造；按照“因地制宜、能改尽改、分类推进”的原则，以消除安全风险隐患、提升城市韧性、补短板强弱项、增进民生福祉为着力点分类推进城中村改造；推动有条件的老旧小区成片连片改造，激活周边街区统一规划和使用，完善公共服务。
另一方面，聚焦公服水平提升和人居环境修补。通过设施更新、环境提升、内容优化等方式，推动老旧城市级公共服务设施更新，提升城市综合服务水平。推行“分时共享”，提升现有公服设施利用率，挖潜零星存量空间配置公共服务设施，完善社区便民利民服务网络。加快推进老旧城市公园更新，结合“两拆一增”工作，“针灸式”增补小游园、微绿地，实现300米见绿。依托屋顶空间、桥下空间、基础设施周边空间等未被充分利用的剩余空间，植入特色功能业态，塑造主题消费体验，如针对街角零星地块植入口袋公园，接入“上班的路”“下班的路”等社区绿道并作为休憩服务节点，形成市民举步可达的社区活力热点，有效将城市中的“边角余料”有序、规范地变为“金角银边”，促进城市空间增值，不断增进民生福祉，推动人的全面城镇化和民生现代化。
▲成都玉林街道 资料图
探索“有质效”的城市更新，
提升产业用地效率，激活城市发展新动力
新型工业化是以新发展理念为引领，以科技创新为动力，以高质量发展为主线，以工业化与数字化、网络化、智能化、绿色化融合发展为特色，带动各产业、领域协同发展的工业化道路。当前，成都城市发展的重心正逐步从“增量”要素投入转向“存量”要素优化，以此实现城市土地资源的高效配置和城市功能的全面升级。
《规划》把高质量发展的要求贯穿新型工业化全过程，针对低效工业仓储区，一方面坚持“要用地、先挖潜”，将年度新增工业用地计划安排与产业集中区盘活存量工业用地情况相挂钩，对工业用地控制线内的低效工业提质增效，强化工业高质量发展空间支撑，并积极探索“工业上楼”，鼓励工业企业利用存量土地新建改建工业厂房或扩建增加原厂房层数，提升工业用地产出效率。对工业用地控制线外的低效工业腾退更新、功能转化，允许建成五年且闲置一年以上的老旧厂房在不改变土地用途的前提下，改造后可用于从事都市工业、互联网与现代信息技术服务、现代技术服务与创新创业服务等现代生产性服务活动，培育建设一批产业集聚新空间。另一方面，全面推行新增工业用地“标准地”出让，提供短期出让、长期出让、租赁、先租后让等多种供地方式，满足市场多样化需求，完善工业用地控制指标体系。
《规划》积极主动适应和引领新一轮科技革命和产业变革，针对低效商业区提出差异化改造措施。一是推动老旧商务楼宇提质增效，通过硬件提升满足科技创新、总部办公、金融管理等现代服务业发展需求，为产业高端转型、高能级企业落位提供载体；二是推动传统商圈、商场以体验化、数字化、特色化为导向，围绕业态品牌调整、空间品质提升、营销模式创新、交通组织优化等内容进行升级改造；三是推动老旧商品市场有序疏解、提升、整治。此外，鼓励权利人通过对存量非住宅性空闲房屋建筑内部实施改造建设、节能改造、增配设施、改变功能，以用于从事文化创意、教育养老、体育健身、旅游休闲、新消费场景等新产业、新业态、新商业，盘活存量闲置房屋。
▲未来科技城 资料图
探索“有抓手”的城市更新，
以单元为载体统筹推进城市治理走深走实
当前，城市发展已经从“管理”时期进入“治理”阶段，面对城市错综复杂的治理难题，对城市更新如何精准施策、精细治理提出了更高的要求。为此，《规划》建立存量空间盘活“重点+一般”两级管控单元，并将单元作为协调更新相关主体利益、统筹实施推进城市更新工作的基本管理单位，按照“策规建管运”全生命周期理念编制单元实施规划，识别问题短板、明确更新目标、统筹存量空间资源利用、优化公共服务设施布局，完善民生保障、生态环境、历史保护等功能，以此有序推进城市更新行动。
同时，为积极稳妥推进全市低效用地再开发，切实提升城市功能品质，促进经济社会高质量发展，成都市规划和自然资源局等5部门联合出台《关于以城市更新方式推动低效用地再开发的实施意见》，出台涉及容积率奖励、土地混合利用、土地供应、存量土地再开发等方面的12条支持政策，为全市城市更新行动提供资源要素保障，为城市高质量发展提供了强有力的政策支撑。
当前，成都正处在能级位势持续上升、发展方式调整转型、增长动能加快转换、民生福祉提升优化的关键时期，成都需要始终坚持城镇化和工业化“两手抓”，以工业化带动扩大高效率的就业需求，促进广泛社会创新、技术进步和生产方式转型，实现高质量发展；以城镇化汇聚大量人口，承担起成都国家中心城市功能，通过人居环境营造广泛提高居民生活品质，积累人力资本，为工业化高质量发展提供关键要素支撑。新型城镇化和新型工业化的协调发展，将有效促进资源要素高效集聚先进制造和和现代服务业的高质量发展，促进成都全域现代化进程，奋力打造社会主义现代化新“天府”。
编辑 于曼歌