作者｜宋杰
首都师范大学历史系中国古代史教研室教授
秦、西汉还有新朝奉行的“以关中制山东”战略在实际运用中收效如何呢？从历史进程来看，这一防御战略对于维持秦和新朝的统治基本上没有什么效果，它们都是短命政权，在短时间内，就被起兵于山东的农民起义军推翻了。西汉则有所不同，它延续了二百多年，其间山东地区发生了几次叛乱，都被朝廷轻易地镇压下去。例如刘邦铲除异姓诸侯王、文帝消灭济北王的叛乱，景帝平定七国之乱，以后直到西汉被新朝取代，山东地区也没有发生过动摇帝国根基的大规模起义或叛乱。西汉亡于专权的外戚，而不是外部的山东势力，因此可以说它所执行的“以关中制山东”战略比较成功。那么，秦与新朝失败的缘故是什么呢？笔者分析，主要原因有以下两条。
《中国古代战争的地理枢纽》（第3版增订本）
宋杰 著
北京科学技术出版社
2024年12月
首先是政治方面的原因。秦、西汉“以关中制山东”战略的假想敌是六国旧贵族、豪富与诸侯王，它们的力量有限，如果仅仅是针对这股势力来实施上述战略，中央政权处于优势地位，可以说是以强凌弱、稳操胜券的。但若是与山东的全体民众为敌，那么力量对比就会掉转过来，无论如何难以取胜。秦和新莽政权的统治残酷暴虐，激起了全国民众（主要是山东百姓）的激烈反抗。前文已述，关中的人数只占天下的3/10，山东则占全国人口的大多数，如果遍地起兵，“云集响应，赢粮而景（影）从”，即使秦与新莽投入数十万军队镇压，最终也只能淹没在民众的汪洋大海里。宋朝的何去非曾经评论过秦末农民起义与吴楚七国之乱一胜一败的原因，他认为就是由“民志”来决定的。山东人民不愿意接受秦朝统治，都想尽快推翻它，起义的领袖顺从了他们的意愿。“夫秦有可亡之形，而天下之众亦锐于亡秦，是以豪杰之起者因民志也，关东非为秦役矣。”西汉政权并未实行暴政，全国百姓没有颠覆它的意愿，因此吴楚七国的叛乱未能得到民众的支持，这是其失败的根本原因。“汉无可叛之衅，而天下之民无志于负汉，则七国之起非民志矣，天下皆为汉役者也。”如果说秦朝末年与关西故国民众的矛盾还不是那样尖锐，秦地百姓尚未爆发起义的话，那么对王莽的倒行逆施，就连关中民众也忍无可忍了。绿林、赤眉起兵时，“三辅盗贼麻起，乃置捕盗都尉官”。绿林军打进关中后，“三辅豪杰共诛王莽，传首诣宛”。要是丧失了关内百姓的支持，还谈什么“以关中制山东”呢？
其次是军事方面的原因。制定作战方略必须根据形势的需要来决定是进攻还是防守。“善为兵者，必知夫攻守之所宜。故以攻则克，以守则固。当攻而守，当守而攻，均败之道也。”秦与新莽的统治者都错误地判断了形势，认为山东起义军不过是乌合之众，因而采取了倾注全力出关进攻的冒险战略，结果主力军队在关外被歼灭，导致“五关”防线没有足够的兵力防守，加速了它们灭亡的进程。例如，在河北的巨鹿之战中，秦朝王离的十万军队被项羽打垮，章邯被迫率二十余万人投降项羽，致使后来刘邦顺利打进关中，并未受到明显的阻碍。贾谊在《过秦论》中指出，秦朝对抗战国时期的山东六国和陈胜、吴广发动的农民大起义，处于迥然不同的作战形势，前者处于攻势，后者处于守势，“攻守之势异也”。面对貌合神离的山东六国，秦朝可以出关攻战，并能统一天下。但是与同仇敌忾的关东反秦浪潮对抗，秦朝的军队寡不敌众，是注定要失败的。在这种被动的形势下，如果将数十万秦军部署在“五关”防线闭门自守，还能够拖延时日，不至于迅速瓦解。贾谊曾说：“藉使子婴有庸主之材，仅得中佐，山东虽乱，秦之地可全而有，宗庙之祀未当绝也。”他的评论得到了司马迁的认同。何去非在《秦论》中也提到，秦朝的灭亡是必然的，但是之所以迅速崩溃是在用兵指导的作战方略上犯了“当守而攻”的致命错误。“虽二世之乱足以覆宗，天下之势足以夷秦，而其亡遂至于如此亟者，用兵之罪也。”他认为秦国故土的百姓遭受秦二世的危害还不深，人们勇于战斗、乐于保卫帝王的风俗仍然存在，章邯、王离等人的二三十万大军还有战斗力，“以攻则不足，以守则有余”。如果放弃关东，凭借山河关塞的险固来防御，秦朝在关内的统治还可以苟延残喘。“使其知捐背叛之山东，严兵拒关为自救之计，虽以无道行之，而山西千里之区犹可岁月保也。”可是秦二世与赵高谋划失误，把全部主力都投到关外，导致“五关”防线甚至连都城咸阳都没有足够的后备力量来防守。“乃空国之师以属章邯、李由之徒，越关千里以搏寇”，孤军深入到河北、河南，“弃大险，渡漳逾洛，左驰右骛，以婴四合之锋，卒至于败。而沛公之众，扬袖而下控函关”。最终陷入无法抵御的地步。新莽末年的情况与秦朝有些相似，山东各地的农民起义爆发后，王莽先是派王匡、廉丹率十万军队东征赤眉，在成昌之战中大败。随后王邑、王寻领四十二万大军征讨绿林，在昆阳之战中覆灭，朝廷的主力在关外丧亡殆尽。等到起义军入关后，长安附近的豪杰纷纷举兵，不待绿林大军到来就打进城内，诛杀了王莽。朝廷若是将这几十万大军驻守在“五关”防线，起义军也不会轻易地进入关中，新莽政权也不至于速亡。
东汉建国伊始定都洛阳，到建武三年（27年）打败赤眉占领关中，但未返都长安，放弃了“以关中制山东”的防御战略，这又是什么原因？学术界对光武帝建都洛阳、舍弃秦与西汉“关中本位”的政策多有讨论，从各方面进行了分析。傅乐成曾对此有一段综合性的概述：“王莽末年，光武起兵于舂陵，从龙之士，皆山东人。他即帝位后，采取保守主义。因长安遭赤眉破坏，而其地接近外族，他的部下又都是山东人，因而定都洛阳。”笔者现就此问题展开论述，东汉初年没有继续奉行“以关中制山东”的战略，主要有以下原因。
其一，关中残破与基本经济区的转移。东汉王朝建立之际，关中地区受到的破坏极其严重，与秦、西汉统一全国时当地的情况大相径庭。绿林军占领长安后，关中的社会秩序还算稳定。“三辅悉平，更始都长安，居长乐宫。府藏完具，独未央宫烧攻莽三日，死则案堵复故。”更始三年（25年）赤眉军攻入关中，迫降更始帝，对三辅地区大肆焚掠。“赤眉遂烧长安宫室市里，害更始。民饥饿相食，死者数十万，长安为虚，城中无人行。”至建武二年（26年）正月，赤眉军因为粮食缺乏离开长安西行，当年九月重返长安，“时三辅大饥，人相食，城郭皆空，白骨蔽野”。关中的百姓大量死亡，生产停滞，西汉二百余年的建设成就扫地无余，关中已经完全丧失了作为基本经济区的物质条件。前文已述，秦、西汉王朝建立时，都是以关中为根据地，凭借当地的丰富物产与劳动力、兵丁取得了统一战争的胜利，这是它们奉行“以关中制山东”战略的经济基础。但是光武帝起兵时，关中并不在他的手里，后来他平定四方，主要依靠的是河北地区的粮饷与人力资源。耿弇曾对刘秀说：“公首事南阳，破百万之军；今定河北，据天府之地。以义征伐，发号响应，天下可传檄而定。”李贤注：“《前书》曰：‘关中所谓金城天府。’（耿）弇以河北富饶，故以喻焉。”这是把河北比作秦与西汉的关中，尤其是河内郡，更为刘秀所倚重。他曾对寇恂说：“河内完富，吾将因是而起。昔高祖留萧何镇关中，吾今委公以河内，坚守转运，给足军粮，率厉士马，防遏它兵，勿令北度而已。”光武帝出征后，“（寇）恂移书属县，讲兵肄射，伐淇园之竹，为矢百余万，养马二千匹，收租四百万斛，转以给军”，充分表明了这一地区对刘秀争夺天下的重要性。梁万斌曾指出：“幽州十郡的突骑与河内的财富，是刘秀争夺天下最为关键的两大凭借。因此，河北是刘秀最终赢得帝业而必须固守的基地。”光武帝后来占领了关中，这时那里的经济和人口已被战乱摧毁殆尽，无法被东汉政权利用来制衡山东，刘秀又有了新兴的基本经济区——河北，因而最终决定仍将都城设在距离河北根据地较近又处于“天下之中”的洛阳。正如汉末杨彪所言：“更始赤眉之时，焚烧长安，残害百姓，民人流亡，百无一在。光武受命，更都洛邑，此其宜也。”
其二，漕运耗费的节省。关中平原虽然号称“陆海”，拥有丰富的农业资源，但由于是京师所在，有皇室、百官、大量豪富与侍从奴仆，以及庞大的驻军、刑徒和数十万移民，地狭人众，粮草给养长期入不敷出，在很大程度上要依靠山东地区的漕运来解决。如秦末农民起义爆发后，丞相李斯等进谏曰：“关东群盗并起，秦发兵诛击，所杀亡甚众，然犹不止。盗多，皆以戍漕转作事苦，赋税大也。”西汉初年都城所需供养有限，“漕转山东粟，以给中都官，岁不过数十万石”。至武帝时长安人口膨胀，“诸官益杂置多，徒奴婢众，而下河漕度四百万石，及官自籴乃足”。元封元年（前110年），“山东漕益岁六百万石”，达到了漕粮数量的顶峰。后来到昭帝、宣帝时，大体上维持着每年四百万石的水平。当时黄河漕运在三门峡有砥柱之险，航船触礁毁坏相当严重，不得已在当地改为陆运，再经渭水转漕到长安。这是一项非常沉重的负担，东汉如果继续沿用“以关中制山东”战略，就得在长安附近建都，从而带来漕运的巨大开支。廖伯源强调，漕转山东的粮食西入关中，役苦而耗费，也是光武舍关中长安而都洛阳的重要原因，并指出：“光武于建武七年‘二月辛巳，罢护漕都尉官’。此时离建武十二年底统一天下，尚有六年，光武已确定帝国之首都为洛阳，不会变更，此后不复漕运西往关中，故罢护漕都尉官。”其说可以信从。
其三，不以山东势力为假想敌。笔者认为，刘秀放弃以长安为都城，不采取“以关中制山东”战略，其中很重要的一个原因，就是他没有把山东势力作为东汉王朝建立后的主要假想敌。这里有三个因素。
首先，据林剑鸣统计，在光武帝的三十二位开国功臣中，“属于南阳、颍川人者廿一名，属于河北的六人；属于关中冯翊、扶风人者四人（其中耿弇先世为巨鹿）；属于东莱（今山东境内）一人，这就具体地反映了创立东汉的开国元勋基本上是南阳、颍川、河北的大豪强地主”。学界因此认为东汉政权的建立主要是依靠关东豪族的鼎力相助，他们并不赞同建都关中并采取各种措施来削弱山东势力，使自己的利益受到损害，这是刘秀选择定都洛阳的重要原因。
其次，东汉统一天下后，面临的形势与西汉不同。刘邦当时担心山东的六国旧贵族与分封疆土的诸侯王可能会造反，从而分裂甚至颠覆他的帝国，所以接受了刘娄敬、张良的建议，依靠关中的险固和实力来监控制约山东。东汉时则没有上述威胁，一方面，六国旧贵族经过西汉政府的多次迁徙，力量大为削弱，已经丧失了在山东发动叛乱的能力及影响；另一方面，刘秀称帝后分封诸子每人仅四县，“是即度西汉末年最小之封国而置制也”。“明、章二帝封国更明以钱谷为准，不以郡县地区为准。换言之，但丰其衣食，无复藩辅之意义矣。”这样做使得诸侯王占地甚小，也没有实力反叛朝廷。东汉建国主要靠山东豪强支持，还有一些割据地方的异己势力，如淮南的李宪、楚地的秦丰、琅邪的张步、东海的董宪，都被刘秀派兵诛灭，并没有危害中央政权统治的巨大隐患，反而是隗嚣、公孙述等关西势力与中央政权抗拒到最后，所以朝廷并没有将山东豪族作为假想敌。后来光武帝“度田”激起郡国豪强纷纷起兵，他们起兵的目的也只是企图隐瞒田土、少交赋税，并非想要推翻东汉政权，所以在朝廷做出让步后很快就平息了。
再次，西汉“以关中制山东”战略，本身具备浓重的地域扬抑色彩，其各种针对性的措施都带有优待关中人士、削弱山东势力的显著倾向，例如迁徙豪富，禁止黄金、铜铁与马匹流向关外，北军与禁军主要用关西人，在关中大兴水利、推广先进农业技术等，使关中士民获得抬举及优惠，而山东人士遭到歧视和打击，其利益受到明显的损害，以致出现了“耻为关外民”的流行意识，这项政策造成山东士民的不满与憎恨。贾谊曾批评朝廷此类做法是“疏山东，孽诸侯，不令似一家者，其精于此矣”。他主张撤除“五关”及盘查制度，使东西两大区域间通行无阻，表明朝廷对各地居民平等看待，并不偏袒某一地域。“因行兼爱无私之道，罢关一通，示天下无以区区独有关中者。” 因此，东汉政府取消“以关中制山东”的战略，消除了两大地域居民之间的地位差别与隔阂，有利于社会的和谐与发展。
总之，东汉王朝的建立主要依靠山东豪强的支持，朝廷在关东地区没有遇到强大的对抗势力，所以用不着躲到关中去防备，更何况当时的关中已经残破不堪，充当不了基本经济区与根据地了。“以关中制山东”防御战略的废止，节省了漕运与移民的巨大耗费，中国东西两大地域的居民在身份地位上趋于平等，中央政权不再向关中实行各种优惠待遇及财政的倾斜投入，广袤的关东在经济上不受政策的干扰，得以正常发展；这无疑都是社会进步的表现，对于维护政权的稳定很有益处。“五关”虽然保留了下来，其作用也只是检查证件和征收关税，并允许黄金、铜铁与马匹自由流通。黄巾起义爆发前，东汉的山东地区在百余年内并未发生过大规模的叛乱，这也说明朝廷放弃“以关中制山东”的政策是正确合理的。