美国两党对于AI治理的态度和立场迥然不同，AI政策将是未来两党政治角逐的重要领地。两党及背后利益群体相互角力之下，特朗普治下的美AI政策或面临“三难”困局。
2025年1月20日，特朗普将宣誓就职第60届美国总统。从目前公布信息看，特朗普任后的AI政策已经有了一些端倪：上任首日即废除拜登政府AI行政令；拟定新行政令启动系列类似“AI曼哈顿计划”的项目；任命硅谷风险投资家戴维·萨克斯为“人工智能部长”（AI czar），并领导白宫科学和技术咨询委员会。根据这个路线图，新一届政府AI政策与拜登政府现行政策差别较大，甚至与州政府的治理理念也将会出现分歧。特朗普治下，美AI政策如何解决统一性、长久性和安全性问题？
难题一：立法缺失——如何确保AI政策的长久性？
特朗普竞选期间承诺将在上任首日即废除掉拜登政府2023年11月刚刚签署的《关于安全、可靠、值得信赖地开发和使用人工智能的行政命令》，这一点也被写入了共和党党纲。假如这一承诺落实，拜登政府的行政令寿命将仅有14个月，这凸显了美国当前AI政策缺乏长久性的事实。人工智能立法缺失导致其联邦人工智能立法一直在进行中，但何时通过始终没有一个确定的时间表。近年来，随着AI技术快速发展，第118届国会众议院和参议院均投入大量时间和资源举行听证会，民主党参议员查克·舒默和共和党参议员迈克·加拉格尔一直在努力创建AI监管框架，参议院多数党领袖舒默2023年曾宣布计划起草全面的人工智能立法，但一直没有成果出现。
一方面，在美国政治极化态势下，国会日常运作趋于高度政治化、碎片化，这也是AI联邦立法迄今尚未取得有意义进展的重要原因之一。第118届国会两党及共和党内各派别陷入漫长的拉锯战和消耗战之中，立法出现断崖式下降。根据国会网站数据统计，第118届国会2023年仅通过34项法案，不及上届国会总数的1/10。特朗普重返白宫，共和党掌控参众两院，这种情况可能会在一定程度上有所改观，但很难有质的变化，在AI发展方面，共和党内仍存在温和派与保守派之争。两年后，国会将进入中期选举，两党围绕立法权或将再次展开争夺，博弈结果尚难预测。另一方面，共和党党纲及特朗普竞选宣言均未明确下一届政府将在多大程度上干预人工智能发展，并形成立法。特朗普任后大概率会签署类似《保持美国AI领导地位》的行政命令，但不太可能出现AI联邦立法。美国国防政策政治学家萨拉·克雷普斯（Sarah Kreps）和锡拉丘兹大学研究公共事务的教授哈米德·埃克比亚（Hamid Ekbia）预测，第119届国会可能会继续关注国防和网络安全领域的人工智能，特别是要在技术方面保持优势，但未来四年美国不会出台重大的人工智能法规。而总统行政令的效力终归有限。特朗普可以废掉拜登的行政令，他的行政令自然也可能被后任摒弃。不能过立法关，就无法确保AI政策的长期性和连贯性。
难题二：政令能否“入加州”面临压力测试——联邦政府如何确保全美AI政策的统一性？
在美国，各州是联邦体制中的主权实体，有立法和执法权、税收权、以及在基本不受联邦政府或其他州干涉情况下主宰本州事务的权力，特别是在宪法没有明确保留给联邦政府的领域。特朗普治下，各州棋盘式监管、州政府与联邦政府“打地鼠”可能会成为常态，特别是加利福尼亚州。联邦政府和加州很可能会围绕AI政策展开一场充满策略性、竞争性、紧张性、重复性和随机性的博弈。
一方面，加州州长加文·纽森或将加州AI立法作为其走向全美政治舞台的重要抓手。纽森是2028年美国大选的有力竞争者，州长任期还有28个月，目前正努力在美全国舞台上寻求政治影响力。加州是全球生成式AI创新和发展的主要中心。全球50强生成式AI公司中有32家总部所在地位于加州；拥有多家高影响力的研究机构，产出多项重要研究成果；2023年吸纳了超过50%的全球AI风险投资资金；GenAI技术应用领先。更重要的是，加州拥有充足的能力和资源在全美率先推动AI立法。根据加州公布信息，被誉为“AI 教母”的斯坦福大学教授李飞飞、美国国家科学院计算研究的社会和伦理影响委员会成员Tino Cuéllar和加州大学伯克利分校计算、数据科学和社会学院院长Jennifer Tour Chayes等AI领域的大咖均将参与加州AI立法。
另一方面，加州属于“深蓝州”，是民主党大本营，将是民主党对抗共和党的重要阵地。加州AI政策与拜登政府行政令一脉相承。2023年9月6日，在拜登签署行政令之前，加州州长加文·纽森签署了一项行政命令N-12-23，以研究全州人工智能技术的开发、使用和风险，并在州政府内制定流程“以合乎道德和负责任的方式评估和部署人工智能”，其中包括为AI建立统一定义；要求CDT按照N-12-23行政命令向州长更新与该州采购和使用 GenAI有关的报告等。纽森现已明确提出将抵抗特朗普2.0政策。
加州目前AI立法进程已领先于联邦政府。仅仅在2024年8-9月的30天里，纽森即签署了18项有关 GenAI 技术的加州法案。尽管加州SB 1047等备受瞩目的《AI安全法案》尚未颁布，但加州仍在继续寻求全面立法，对“最复杂和高风险”的系统建立标准和护栏。如果加州通过与总统政令直接冲突的州法律或法规，可能会造成州和联邦当局之间的法律僵局，进而以违反宪法原则(如第十修正案，该修正案将权力保留给了各州) 或与州法律冲突为由，对行政命令提出法律挑战。如果政令旨在以影响企业、机构或地方政府的方式监管人工智能，加州理论上是可以抵制的，可能会指该政令与州法律冲突或违宪而拒绝执行。
而联邦政府也有可能抓住加州立法中的一些漏洞和问题，提出诉讼以推翻州立法。因此，未来，双方很有可能围绕AI政策在司法层面展开博弈。特朗普第一任期内提名了最高法院法官人选，使得最高法院具有保守派倾向，在司法方面具有优势。为“维护加州的价值观和基本权利”，纽森已召集加州立法机构在12月2日召开会议，考虑增加对该州司法部的资助，以便运用法律手段抵抗特朗普政府政策。无论输赢，这种局面都是对联邦政府权力的一次压力测试。
难题三：AI将无护栏狂飙——如何确保AI政策的安全性？
预计特朗普重返白宫后，将大力推进AI发展。早在当选前，便有媒体报道称其盟友们正在起草一项全面的人工智能行政命令，将启动一系列类似“曼哈顿计划”的项目，以加速军事技术的发展，并简化现有的监管框架。特朗普拟任命的人工智能部长戴维·萨克斯是风险投资家，是风险投资公司 Craft Ventures 的联合创始人和合伙人，曾投资了xAI，他与埃隆·马斯克和彼得·蒂尔是PayPal的联合创始人。他可能会大力支持“人工智能初创公司创新”；支持“特定行业的 AI 应用”，例如交通领域的自动驾驶汽车。这些计划引发了业界一些担忧的声音：若在轻监管的情况下加速发展AI，将如脱缰野马在一片没有护栏的江河湖海中狂飙，遇到安全问题恐怕是灰犀牛事件。
对于大多数AI安全倡导者而言，AI监管并不一定仅仅是为了防止一些末日论者所谓“AI毁灭人类”的“灾难”。相反，随着AI工具越来越多地用于医疗保健、住房、人力资源、执法、移民、军事等各行各业和各领域，如何确保这些工具安全、准确、不具有侵入性，保障社会的平稳运行变得更加关键且必要。TechEquity首席项目官 Samantha Gordon称，AI大模型确实可以做各种事情，但AI大模型不是真正的决策者，但如果应用继续发展，企业和联邦机构将越来越多地依赖AI提供解决方案，甚至替代决策者，将会出现安全问题。
在美国目前的人工智能发展中，应用水平仍滞后于技术发展，许多人工智能系统仍处于实验或开发阶段，尚未大规模部署，AI应用范围仍相对较窄，更未普遍应用于关键部门。因此，其负面效应仍未显性化，潜在的安全风险远未释放，其安全漏洞也还没有被恶意行为者充分利用，特别是在自动驾驶汽车、医疗诊断和军事系统等领域更是如此。
AI安全倡导者称，拜登政府为AI监管设置的门槛已经很低，但其行政令仍未得到有效贯彻。非营利组织Mijente 2024年6月发布报告认为，国土安全部没有落实拜登政府本已相对“微不足道的监管要求”。而特朗普任后，随着 “轻监管”“重创新”的AI政策出台，国土安全部和其他行政部门可能会获得更大的灵活性，美人工智能将在高风险领域得到更广泛的部署。届时，缺乏全面的联邦框架从整体上规范、监管人工智能安全，AI应用引发的安全风险集中显现或将变成美AI政策面临的新难点。
参考资料：
1.California’s ‘Trump-proofing’ likely won’t include AI — at least not yet；https://calmatters.org/economy/technology/2024/11/trump-ai-california-regulation-pushback/
2.Governor Newsom announces new initiatives to advance safe and responsible AI, protect Californians | Governor of California；https://www.gov.ca.gov/2024/09/29/governor-newsom-announces-new-initiatives-to-advance-safe-and-responsible-ai-protect-californians/
3. Tech Policy in a Second Trump Administration: AI Promotion and Further Decoupling from China；https://www.globalpolicywatch.com/2024/11/tech-policy-in-a-second-trump-administration-ai-promotion-and-further-decoupling-from-china/
4. The outlook is uncertain for AI regulations as the US government pivots to full Republican control；https://apnews.com/article/artificial-intelligence-rules-trump-congress-republicans-1d766b1ecbc4e880b61a7dcbb291565d
5. Trump likely to scale back AI policy with repeal of Biden order；https://fedscoop.com/trump-likely-to-scale-back-ai-policy-with-biden-order-repeal/
6.Agenda 47
7.project 2025，The Heritage Foundation
8.共和党党纲
9. 本届美国国会为何空前“立法失能”；张腾军、王玙璠；https://www.ciis.org.cn/yjcg/sspl/202402/t20240204_9182.html
10. Stress-Testing State Power，CNAS，https://www.cnas.org/publications/reports/stress-testing-state-power
作者简介
侯晓轩国务院发展研究中心国际技术经济研究所研究一室
研究方向：科技战略、产业政策
编辑丨郑实
研究所简介
国际技术经济研究所（IITE）成立于1985年11月，是隶属于国务院发展研究中心的非营利性研究机构，主要职能是研究我国经济、科技社会发展中的重大政策性、战略性、前瞻性问题，跟踪和分析世界科技、经济发展态势，为中央和有关部委提供决策咨询服务。“全球技术地图”为国际技术经济研究所官方微信账号，致力于向公众传递前沿技术资讯和科技创新洞见。
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