编者按
《最高人民法院关于审理食品药品惩罚性赔偿纠纷案件适用法律若干问题的解释》（以下简称《解释》）已于2024年3月18日由最高人民法院审判委员会第1918次会议审议通过，自2024年8月22日起施行。《解释》共19条，对保护普通消费者维权、退款和返还食品药品、代购人责任、小作坊责任、标签说明书瑕疵认定、惩罚性赔偿责任竞合、生产经营假药劣药责任、惩罚性赔偿金基数认定、规制连续购买索赔和反复索赔、惩治违法索赔等作出规定。为正确适用《解释》，本文对《解释》相关条文、最高人民法院民一庭答记者问以及参与编写《解释》的专家学者意见进行了汇总整理，以供参考。
作者简介
周越
上海二中院
民庭法官助理
一、《解释》的制定背景和起草过程
食品药品安全是人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题之一。随着经济社会发展、人民群众对食品药品安全期望提高和食品药品生产经营环境变化，实践中出现新的食品药品安全纠纷法律适用问题，食品药品安全纠纷案件裁判尺度有待统一。为进一步深入贯彻习近平总书记提出的“四个最严”要求，贯彻落实党的二十届三中全会关于完善食品药品安全责任体系和惩罚性赔偿制度要求，积极回应新时代人民群众对食品药品安全的新期待，服务保障经济社会高质量发展，最高人民法院于2023年启动《解释》立项工作。起草过程中多次征求立法机关、行政机关、消费者权益保护组织等意见，并向社会公开征求意见。在综合各方意见的基础上，经过多次论证、修改，形成送审稿，提请最高人民法院审判委员会审议后通过。
二、《解释》起草的基本原则及思路
在《解释》的起草过程中，最高人民法院坚持以下基本原则：一是贯彻落实中央精神。始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想，贯彻落实习近平总书记提出的“四个最严”要求以及党的二十届三中全会关于完善食品药品安全责任体系和惩罚性赔偿制度的要求，将保护食品药品安全和消费者权益作为首要价值取向，构建更加科学合理的食品药品惩罚性赔偿制度实施机制。二是坚持依法解释。起草工作立足于体现立法精神、遵循立法本意，确保《解释》紧扣民法典、食品安全法、药品管理法、消费者权益保护法等法律的立法目的。三是坚持问题导向。深入司法审判和行政执法一线调研，充分了解消费者、食品药品生产销售企业等面临的突出问题，立足审判实践，积极回应广大人民群众和生产经营者的关切。同时，正确处理好保护消费者合法权益与促进经济社会持续健康发展的关系、保护维权行为和惩治违法索赔的关系、统一规则与依法裁量的关系以及民事审判与行政监管和刑事打击的关系。
三、《解释》的主要条款及内容
（一）《解释》第一条——对普通消费者原则上应以实际支付价款作为计算惩罚性赔偿金的基数
《解释》对所有购买者均在生活消费需要范围内支持惩罚性赔偿请求。如果购买者系因个人或者家庭生活消费需要购买食品，没有证据证明其明知所购买食品不符合食品安全标准仍然购买的，应当以实际支付价款为基数计算价款十倍的惩罚性赔偿金。
《解释》坚持以生活消费需要范围作为适用食品药品惩罚性赔偿制度的条件，与食品安全法第一百四十八条第二款和药品管理法第一百四十四条第三款保护消费行为的立法目的保持一致。普通消费者因个人或者家庭生活消费需要购买食品药品，数量通常不大，原则上应以实际支付价款为计算惩罚性赔偿金的基数。需要注意的是，同一主体在不同情境下的行为性质可能不同，应对普通消费者购买食品的行为属于消费行为还是经营行为加以识别和区分处理。
（二）《解释》第二条——确立退款和返还食品药品规则
依照民法典第一百五十七条关于合同无效情况下应当返还财产或者折价补偿之规定，《解释》第二条第一款规定，购买者明知所购买食品不符合食品安全标准或者所购买药品是假药、劣药，购买后请求经营者返还价款的，人民法院应予支持。在食品药品“退一赔十”赔偿责任中，“退一”和“赔十”是不同性质的责任。上述条款规定的“退一”赔偿责任系补偿性赔偿责任，主要以填补损失为目的。
为消除人民群众对不合格食品药品再次流入市场的担心，《解释》第二条第二款专门对该问题作出了回应：对于食品标签、标志或者说明书不符合食品安全标准，食品生产者在采取补救措施且能保证食品安全的情况下依法可以继续销售的，经营者有权请求购买者返还食品、药品；对于依法应当对食品、药品采取无害化处理、销毁等措施的，则应当依照食品安全法、药品管理法的相关规定处理。
（三）《解释》第三条——规定职业代购人应当依法承担惩罚性赔偿责任
考虑到代购已经成为消费者重要的购物方式，《解释》对不同性质的代购行为规定了不同责任。针对人民群众之间偶发、互助性质的代购，因该行为不属于经营行为，故代购人不应承担本应由经营者承担的惩罚性赔偿责任。而针对以代购为业的代购人，因其属于经营者，故其明知消费者委托购买的是不符合食品安全标准的食品或者假药、劣药仍然代购的，应当依法承担惩罚性赔偿责任。
《解释》第三条第二款对代购人的追偿权作出了规定。由于以代购为业的代购人系对自身过错行为承担惩罚性赔偿责任，若允许其向生产者追偿，不利于实现打击和遏制违法代购行为的目的，因此规定代购人承担惩罚性赔偿责任后无权向生产者追偿。但若代购人不知道是不符合食品安全标准的食品或者假药、劣药而代购的，向购买者承担赔偿责任后，有权依法向生产者追偿。
（四）《解释》第四条——规定小作坊、食品摊贩等承担惩罚性赔偿责任的条件
鉴于食品生产加工小作坊和食品摊贩等数量众多，与人民群众身体健康关系密切，《解释》第四条第一款规定，食品生产加工小作坊和食品摊贩等生产经营的食品不符合食品安全标准，购买者有权请求生产者或者经营者依法承担惩罚性赔偿责任。针对实践中存在直接以食品是否符合省、自治区、直辖市制定的具体管理办法等规定作为认定上述主体是否承担惩罚性赔偿责任依据的情况，《解释》第四条第二款规定，食品生产加工小作坊和食品摊贩等主体承担惩罚性赔偿责任应当以食品是否符合食品安全标准为依据，避免不当加重食品生产加工小作坊和食品摊贩等主体的责任。
人民法院在处理涉及食品生产加工小作坊和食品摊贩等主体的惩罚性赔偿纠纷案件时，应当坚持体系解释的原则，聚焦于其生产经营的食品是否符合食品安全法第三十六条第一款中规定的“卫生、无毒、无害”这一实质性食品安全要求。既要严格贯彻落实“四个最严”要求、依法保护食品安全，又要充分考虑食品生产加工小作坊和食品摊贩等主体的实际情况；既要依法保护广大合法诚信的食品生产加工小作坊和食品摊贩等主体的权益和正常生产经营秩序，又要严厉打击制售假冒伪劣食品的“黑作坊”。
（五）《解释》第五条——进一步明确食品安全标准与惩罚性赔偿责任的关系
《解释》第五条对生产经营不符合哪些食品安全标准的食品应当依法承担惩罚性赔偿责任作出规定。实践中有观点认为，有的食品虽然不符合食品安全标准，但其本身是安全的，故不宜追究生产者或经营者的惩罚性赔偿责任。但由于不安全食品对消费者身体健康的损害具有长期性、潜伏性，消费者证明不符合食品安全标准的食品会对身体健康造成实质危害的难度非常大，为加强对食品安全和消费者权益的保护，《解释》未采纳上述观点。因此，适用惩罚性赔偿制度不以消费者证明食品对身体健康有实质危害为要件。
需要注意的是，《解释》第五条未列举“食品生产经营过程的卫生要求”，但在其他各项后加了一个“等”字。根据该规定，人民法院不能排除过程性食品安全标准的适用，应当对食品不符合过程性食品安全标准是否影响食品安全作出认定。实践中，有的生产者生产环境恶劣、生熟食不分、有害物质与食品混放；有的经营者在包装、运输、储存食品过程中违规操作导致食品污染，违反过程性食品安全标准，危害食品安全，应当依法承担惩罚性赔偿责任。
（六）《解释》第六至八条——规定标签、说明书瑕疵认定规则
食品标签、说明书不符合食品安全标准，生产者或经营者是否应承担惩罚性赔偿责任是社会广泛关注的问题。《解释》第七条规定，购买者以食品的标签、说明书不符合食品安全标准为由请求生产者或经营者支付惩罚性赔偿金，生产者或经营者以食品的标签、说明书虽不符合食品安全标准但不影响食品安全为由进行抗辩的，人民法院对其抗辩不予支持。根据食品安全法相关规定，标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵，生产者或经营者不承担惩罚性赔偿责任。《解释》第六至八条分别对不属于上述瑕疵的情形以及瑕疵的认定标准和表现形式作出规定，详见下图：
1.规定应标未标、故意错标和重大错标均不属于食品标签、说明书瑕疵
应标未标，是指未标明食品安全标准要求必须标示的事项，但属于《解释》第八条规定可以不标示的情形除外。
故意错标，是指对于食品安全标准要求必须标示的事项，故意错误标示相关信息，主要针对的是生产经营假冒伪劣食品的行为。 重大错标，是指未正确标示食品安全标准要求必须标示的事项，足以导致消费者对食品安全产生误解的情形。 2.规定标签、说明书瑕疵应当同时具备两个要件
一是不影响食品安全。应当依照食品安全法第一百五十条关于食品安全的规定作实质性判断。
二是不会对消费者造成误导。如果购买者在购买食品时明知存在瑕疵，则不构成误导；如果购买者不明知，则以瑕疵是否会导致普通消费者对食品安全产生误解作为判断标准。 3.规定食品标签、说明书瑕疵的五种表现形式
《解释》第八条在借鉴国家市场监管总局《食品生产经营监督检查管理办法》第三十七条规定的基础上，明确了“文字、符号、数字的字号、字体、字高不规范，或者外文字号、字高大于中文”等情形属于标签、说明书瑕疵。
需要注意的是，以标注“未添加”“零添加”误导消费者的，应当依法承担惩罚性赔偿责任。例如，盐的含量对我国消费者身体健康尤其是特定人群身体健康有重要影响。如果食品标签、说明书虽然标注“未添加”盐（钠）等成分，但食材本身含有这些成分，又不按照食品安全标准要求标示该成分的具体含量，会让消费者误认为食品不含有盐（钠）等成分。该情形一般不宜认定为标签、说明书瑕疵。
（七）《解释》第九条——规定不同惩罚性赔偿责任的适用规则
为加强消费者权益保护，《解释》第九条规定购买者有权选择“退一赔三”或者“退一赔十”。购买者如果错误起诉“退一赔十”，诉讼中有权依法变更为要求“退一赔三”。因变更后的主张未超出原诉讼请求范围，人民法院可依法作出裁判，不要求购买者必须以变更诉讼请求的方式变更主张，避免增加维权成本、造成程序空转。
其中，“退一赔三”是指消费者受到欺诈后，除请求返还价款外，还有权依据消费者权益保护法第五十五条第一款规定，请求经营者按照消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的三倍支付惩罚性赔偿金。“退一赔十”是指消费者购买到不符合食品安全标准的食品或者假药、劣药后，除请求返还价款外，还有权依照食品安全法第一百四十八条第二款或者药品管理法第一百四十四条第三款规定请求生产者或者经营者支付价款十倍的惩罚性赔偿金。消费者也有权依照上述规定请求生产者或者经营者支付损失三倍的惩罚性赔偿金，但实践中，消费者多主张“退一赔十”。
（八）《解释》第十至十一条——细化和完善药品惩罚性赔偿规则
《解释》第十条规定购买者因个人或者家庭生活消费需要购买的药品是假药、劣药，依照药品管理法第一百四十四条第三款规定请求生产者或者经营者支付惩罚性赔偿金的，人民法院依法予以支持。全国人大常委会于2019年修订药品管理法时，删除了2015年药品管理法第四十八条关于“按假药论处”和第四十九条关于“按劣药论处”的规定。对于生产、销售国务院药品监督管理部门规定禁止使用的药品、依照药品管理法必须批准而未经批准生产、进口药品或者依照药品管理法必须检验而未经检验即销售的药品等行为是否应当承担惩罚性赔偿责任，在实践中存在不同认识。
《解释》起草过程中，充分考虑了2019年修订的药品管理法精神、人民群众需求的多样性以及我国中医药发展传统和习惯，其中第十一条规定以下三类行为不应当承担惩罚性赔偿责任：一是不以营利为目的实施带有自救、互助性质的生产、销售少量药品且未造成他人伤害后果的行为；二是不以营利为目的实施带有自救、互助性质的进口少量境外合法上市药品的行为；三是根据民间传统配方制售药品，数量不大，且未造成他人伤害后果的行为。但如果已有行政机关出具的处罚决定或者行政机关、药品检验机构提供的检验结论、认定意见等证据证明诉争行为系生产、销售或者使用假药、劣药，人民法院应当依据已有证据对诉争行为是否属于生产、销售或者使用假药、劣药的行为作出认定。
（九）《解释》第十二至十四条——规制恶意索赔
“知假买假”并非法律概念，在食品药品领域是指购买者明知食品不符合食品安全标准或者药品是假药、劣药仍然购买并维权索赔的行为。支持“知假买假”者提出的惩罚性赔偿要求，有利于将更多违法行为纳入惩罚性赔偿制度的适用范围。但若不对此加以规范，赔偿金额的多少完全取决于“知假买假”者的购买行为，有违“过罚相当”原则。针对实践中有的“知假买假”者超出合理生活消费需要大额购买、高额索赔带来的生产经营者“小过担大责”等问题，《解释》从四方面细化和完善了规制“知假买假”者恶意索赔的规则，详见下图：
1.规定对所有购买者均在生活消费需要范围内支持惩罚性赔偿请求
对于普通消费者，应以实际支付价款为基数计算价款十倍的惩罚性赔偿金。对于“知假买假”者，应当综合考虑保质期、普通消费者通常消费习惯、购买频次等因素，在合理生活消费需要范围内支持其惩罚性赔偿请求。
2.规定生产经营者对购买者“知假买假”承担举证责任
根据谁主张谁举证原则，《解释》第十二条第三款规定，生产者或者经营者主张购买者明知所购买食品不符合食品安全标准仍然购买索赔的，应当提供证据证明其主张，否则仍应以购买者支付价款金额为基数计算价款十倍的惩罚性赔偿金。
3.规定连续购买、一次起诉索赔的惩罚性赔偿金计算规则
《解释》第十三条规定，在购买者对同一经营者的同一不符合食品安全标准的食品连续购买后索赔，按多次购买相同食品的总数，在合理生活消费需要范围内支持“知假买假”者惩罚性赔偿请求。
4.规定连续购买、分次反复起诉索赔的惩罚性赔偿金计算规则
《解释》第十四条规定，购买者对同一经营者的同一问题食品连续购买并反复索赔，对“知假买假”者只在合理生活消费需要范围内支持惩罚性赔偿请求。人民法院应一并考虑保质期、普通消费者通常消费习惯、购买频次等因素，对购买者每次起诉的问题食品是否超出合理生活消费需要进行审查。“知假买假”者依据本条规定所能获得的惩罚性赔偿金原则上应与第十三条相同。
需要注意的是，如果人民法院已经支持“知假买假”者提出的惩罚性赔偿要求，生产经营者仍未吸取教训，继续生产经营相同不符合食品安全标准的食品，“知假买假”者有权再次购买不符合食品安全标准的食品并索赔，直到违法生产经营行为得到有效遏制。
（十）《解释》第十五至十七条——惩治违法索赔
实践中，极个别购买者在生产经营者合法经营的情况下，为牟取非法利益，恶意制造生产经营者违法生产经营食品、药品的假象，以投诉、起诉等方式相要挟，向生产经营者索取赔偿金。例如，有的夹带过期食品进商店，购买后向经营者索赔；有的相互串通，一人私藏过期食品，另一人购买后向经营者索赔；有的篡改食品药品生产日期，向生产者或经营者索赔。该类索赔行为属于违法行为，有的涉嫌敲诈勒索、虚假诉讼等犯罪，是依法惩治的对象。根据《解释》第十五条至十七条规定，人民法院对该类行为应采取以下措施：一是驳回诉讼请求；二是依法对虚假诉讼行为人予以罚款、拘留；三是依法支持生产者或经营者请求购买者承担损害赔偿责任的主张；四是及时将有关违法犯罪线索、材料移送公安机关。
责任编辑 | 翟珺
版面编辑 | 周彦雨