关键词：园区运营、土地集约利用
土地是工业园区的重要生产要素，随着新型工业化进程的加快，用地难已成为园区发展过程中不可避免的制约瓶颈和阻力：部分工业园区土地开发强度已接近极限，一些有潜力的企业因缺少空间而发展受阻，一些优质项目则因没有增量空间而无法落地；部分工业园区由于早期规划建设标准低，呈现出“三低三化”的现象，即产出效益低、利用效率低、建设档次低，产业分散化、功能单一化、设施老旧化，不利于产业转型升级及新旧动能转换；部分工业园区存在投资规模小、用地效率低、投入产出不达标等问题；部分工业园区大量土地长期闲置，存在极为严重的撂荒现象。如何破除土地要素低效供给，提升土地集约节约利用水平，确保“好项目不缺土地，好企业不缺空间”，是摆在工业园区面前的一道现实难题。
01.问题导入
当前，工业园区主要存在建设用地粗放利用、用地结构不合理、重规模轻效益等问题，究其原因，主要有以下几个方面：
一、园区统筹规划不足
部分园区缺乏统筹规划，造成用地布局松散不连片，难于引进大的项目；部分园区空间规划执行不到位，供地应该是一次规划、多次实施，但实际情况基本是按需征地，导致项目落实难以跟着规划走；部分园区规划大、占地多，存在超规模、超标准用地问题，一旦项目跟不上就容易出现土地闲置，我国工业园区整体空置率高达43.2%，即使在工业经济发达的上海，部分园区空置率也超过20%。
二、土地供应能力不强
部分园区随着开发进程加快，用地指标紧缺问题越来越突出，经常出现有项目无土地的尴尬局面；部分园区由于历史原因，不少地块被个人承包或层层转包，导致企业用地成本增高；部分园区工业用地“三通一平”和基础设施配套达不到要求，导致单位地块价值率不高；部分园区因建设资金缺口较大，工业用地已批未供体量大，土地供需矛盾难以缓解。
三、项目准入把关不严
国家规定工业用地出让时，出让合同中须对单位用地投资、产出强度、容积率等衡量工业用地效率的硬指标做出明确规定。部分园区为了扩大招商引资覆盖面，对节地指标约束措施重视不够，一些企业为了拿到土地仅在合同里标注投资额、投资规模等，未对投资强度、产出强度等作为跟踪约定，再加上有的项目本身存在不确定性，部分项目引进后不能正常投产运行，还有一些企业纯粹出于“圈地”目的入园，造成部分工业用地闲置，土地利用率和产出率不高。
四、土地供后监管不易
部分园区在土地利用方面，没有具体的考核奖惩、制约处置和退出机制，导致监管流于形式，或由于没有实施工业用地专项验收制度，未能及时掌握企业是否按合同要求及时开竣工、投资规模、厂房建设等是否满足要求等情况，甚至出现在使用过程中擅自转让、改变土地用途、改变容积率等违反土地出让合同的现象。加之土地呈多头监管，工业项目立项情况由发改委、经信委负责，用地容积率由规划局负责，单位面积投入产出强度由工业园区、统计局掌握，导致真正的有效监管难以落实。
五、闲置土地处置困难
国土资源部出台的《闲置土地处置办法》规定工业用地“未动工开发满两年的，可无偿收回建设用地使用权”，但由于土地闲置有的是因为政府规划变动，有的是因企业自身经营不善，导致缺乏行之有效闲置土地处置的措施和方法，闲置土地认定难、回收难、进度慢的问题突出。部分园区出现了长期停产、半停产，且资不抵债的“僵尸企业”，且大多涉及法律诉讼、债务关系复杂，处置难度非常大，如通过企业间兼并重组、招商引资新项目等方式，“僵尸企业”产生的欠税、欠费、欠薪等历史问题，往往使接盘企业望而却步。
02.改造提升原则
一、坚持规划引领原则
加强规划引导，统筹用好各类产业空间。高起点开展园区国土空间规划编制工作，把园区工业用地规划和产业发展规划一并纳入。在园区产业定位的指导下，科学制定产业分区发展规划，优化园区空间布局。加强规划执行的刚性和持续性意识，减少因项目定地块、调规划等情况的发生。
二、坚持因地制宜原则
根据园区所在地区的自然条件、现状特点和建设条件，统筹确定园区规模和布局，合理利用产业空间，制定合理的产业发展时序及空间布局指引、存量产业土地利用及增量土地结构、重大产业项目和平台引进、新型产业基础设施建设等，打造高质量的产业空间。
三、坚持集约高效原则
深化“亩均论英雄”理念，以存量拓空间，向存量要效益，推进存量工业用地空间优化、用地提容、产业集聚、企业提质。强化新增产业用地的投入产出、节能环保、安全等指标约束，鼓励复合利用，提高土地利用效率。
四、坚持科学管理原则
全面加强工业用地全过程管理，强化产业准入、土地供应和产业监管全过程管控，加强工业用地的信息管理，建立动态考核和达产验收机制。实施工业用地项目产出分类监管，开展工业用地产出效益评估，推动低效工业用地改造升级、老旧工业集聚区提质增效。
五、坚持市场导向原则
用发展眼光规划布局工业园区，依据园区发展战略和国土空间规划，以产业需要和市场需求为导向，确定规划性质、用地指标和配套设施比例，按照新产业、新业态发展需求确定产业用地开发强度，充分保障园区产业发展需要，强化土地要素精准供给。
03.改造提升模式
按照“政府主导，企业主体，社会参与”的原则，综合运用政府统一改造、企业自行改造、第三方改造运营等多种模式，依法有序推进工业园区改造提升。
一、政府统一改造模式
由属地政府通过货币补偿、功能置换等方式，遵循重构区块布局、做优二次开发和合理实施安置的要求，打好“规划管控+执法倒逼”组合拳，依法关停“低散乱”企业，对产业低端、效益低下、整改无望企业进行收购拆除，取得连片土地使用权，进行统一规划设计和改造，用于招引重大项目或新建园区。
二、企业自主改造模式
由工业用地所有人自行对地块进行改造提升，引导优质企业通过拆除重建、改扩建、加层改造等措施，在占地面积不变的情况下，建设标准厂房，充分利用地下空间，放宽容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度等控制性指标，扩大企业生产及配套空间。
三、企业联合改造模式
由相邻的土地使用权主体或者联合其他工业用地所有人实施联合改造，充分利用边角地、夹心地、插花地等零星用地，通过局部收储再供地或产权集中后再定量不定位分割（按原产权比例分割到原产权人名下）等方式，实现土地高效利用和空间布局优化。
四、第三方改造模式
引导国有企业、龙头企业、园区运营商等多元化主体，通过统收统租、产权收购、兼并重组、合作开发等方式，对高能耗低效率区域进行统一规划、连片改造，提高产业策划、规划设计、招商运营水平，通过实施专业招商、整体运营的模式，推动上下游关联企业入驻。
04.改造提升流程
一、前期筹备阶段
组织开展园区工业用地普查，摸清工业园区土地利用与企业生产、经营、投资、产出、环保、安全等信息，构建园区土地利用信息数据库，建立包括投资协议履行、投入产出水平、土地权属等在内的土地综合评价台账，掌握园区低效用地、闲置用地、落后产能等具体情况，为改造提升工作打好基础。
二、方案制定阶段
在园区底数排摸基础上，编制园区改造提升专项规划，梳理园区现状用地情况、企业意向、亩均效益、容积率等情况，结合产业发展趋势和产业实际需求，对园区的产业定位、产业布局、改造提升的总体思路及配套措施等进行合理规划，为园区的改造提升提供前瞻性、可操作、可落地的实施方案。
三、组织实施阶段
依据园区改造提升实施方案，按照拆除式改造一批、梳理式改造一批、管理提升式改造一批等方式，制定改造提升任务清单，排定年度推进实施计划，确保园区改造提升行动高效、平稳、周密推进。强化实施组织保障，成立园区改造提升领导小组及工作专班，园区主要领导对方案实施工作以及重要改造项目主抓直管、全程跟踪。
四、总结提升阶段
根据改造提升实际成效，及时总结工作做法和经验，形成专题报告，巩固改造提升成果，及时发现和解决存在问题。园区会同有关部门对改造提升设施进行验收，并对实施方案的综合完成情况进行考核评估，适时公布考评结果。
05.改造提升对策
一、强化空间挖潜
进一步引导和促进工业园区集约利用土地，鼓励积极盘活用好现有土地存量，减少和杜绝土地闲置，提高单位面积的投资强度、建筑容积率和产出效益，不断提高工业园区的集约化水平。
01.低效用地——转产升级
针对用地低效、厂房闲置、产能过剩、能耗超限的项目，一是实施“腾笼换鸟”，采用协议收购、合同到期回购、回购后反租、招商替换等方式，腾退空间用于引进符合园区发展方向的重点产业项目或建设园区公共配套设施；二是引导企业通过科技创新、智能化改造等方式提升工艺水平、生产效益及产品质量；三是积极帮助企业寻求外力支持，充分利用现有的土地、厂房、设备，开展精准招商、项目嫁接，引进一批高科技、创新型企业；四是鼓励企业在符合国土空间规划要求下，通过翻建、加层、扩建等途径提高工业用地容积率，提升土地利用水平，实现增产不增地。
02.闲置土地——回购盘活
制定工业闲置用地认定标准、认定范围和操作流程，对长期闲置用地予以收回，对未达到法定收回条件的，建立土地收储资金制度，采取有偿收回、权益保留等多种途径处置利用，引导用地单位退还土地；对新引、新建项目迟迟不开工的，采取收取土地闲置费等手段给予惩戒，超过2年仍闲置不用的，收回土地使用权；引导产业项目充分利用闲置的土地、厂房资源，实现“增资、增效、不增地”的目标。
03.潜力土地——科学利用
对于园区现有可供开发利用土地，要有前瞻性的发展思路和理念，加强对现有集中连片土地合理科学、高质量的开发设计，聚焦主导产业，保持战略定力，提高准入门槛，科学策划产业发展布局和项目，持之以恒抓精准招商，把与产业发展契合度高、资金实力和技术实力强的企业引进来，提高项目的落地率和土地利用率。
04.零散土地——连片改造
结合国土空间规划，围绕产业集群培育，鼓励现状零散的土地合理整合，以“工改工”连片改造提升为重点，通过连片区块内企业整治腾退、建设园中园等形式对园区进行内涵式挖潜、集约化利用，对确需局部调整城乡规划的，及时按法定程序开展规划调整。
05.僵尸企业——稳妥处置
对园区“僵尸企业”开展摸底排查，按照兼并重组盘活一批、技术改造转型一批、关闭破产退出一批，分类、有序推动“僵尸企业”出清。对现有资产和资源仍具有一定价值的企业，采取兼并重组、债务重组、破产重整的方式，整合盘活资产资源；对当前经营困难，但资产质量较好、市场前景明朗的企业，采取技术改造等扶持发展的方式，帮助企业实现自我脱困；对严重资不抵债、扭亏无望的企业，引导企业依法通过破产重组和破产清算司法程序退出市场。
二、优化土地管理
01.完善准入标准
立足节约高效利用土地，为园区工业用地设置企业进驻准入门槛，明确产业方向、投资强度、亩均税收、全员劳动生产率及环境保护、安全生产等准入标准，严把入园产业关、质量关，严格限制负面清单企业入园，将园区土地效益提起来。
02.严格项目审批
实行准入有底线、评审有标准、区域有特色的工业项目综合评审机制，严把项目准入关，通过对工业用地规划技术指标、建筑密度、容积率的控制，防止低、小、散企业进入，从源头上推动园区土地利用方式从粗放型向集约型转变，节约和集约利用土地。
03.强化履约监管
签订土地出让合同时，要求企业同时签订工业用地投资协议书，对项目容积率、投资强度、动工和竣工期限等作出明确规定，促其尽快建设。探索工业用地开发利用履约保证金制度，按期竣工并通过验收的返还，不能按时开工竣工投产的项目则没收履约保证金。对未能按协议约定进行履约或履约不到位的企业严格按协议约定承担违约责任，纳入企业诚信管理体系管理。
04.健全评价机制
开展以“亩产效益”的综合评价，建立以质量和效益为核心，以工业企业及规模以上服务业企业的亩均税收、单位工业增加值能耗降低率、主要污染物排放削减率等为主要指标的亩均效益评价体系，严格执行环境影响评价一票否决制，促进产业结构优化升级。
05.规范项目退出
综合运用“亩产效益”评价结果，健全动态管理和倒逼退出机制，与入驻企业签订履约监管协议，对总投资额、固定资产投资强度、土地产出、产值和税收等指标进行约定，并对企业投资强度、税收、产值、投入产出比等进行年度考核，连续3年考核不达标的，按照约定解除土地合同，收回土地使用权。
06.加强用途管控
严控工业用地用途，园区范围内的工业用地应严格按照工业用途规划实施建设，除公共利益需要外，禁止调整为其他用途，尤其不得调整为居住、商业等经营性用途，稳定市场各方对存量工业用地的开发预期。
三、探索模式创新
01.创新建设供给模式
（1）鼓励工业上楼
“工业上楼”作为园区空间拓展和集约利用的新兴方式，已成为产业空间升级的趋势，将重量较轻、工作产生震动较小的生产设备和生产过程迁移到高层，鼓励发展在高层大厦中进行企业的生产、办公、研发、设计的新型工业楼宇模式（泛指高度超过24米，或楼层数量在六层及以上的高层厂房），有效提升土地容积率和使用效率。
（2）建设标准厂房
针对传统工业园区土地供应分散、容积率和土地利用率低的现象，以标准厂房建设为抓手，创新实施“单层小户型与多层大厂房并举、厂房面积自由组合拆分”的标准厂房设计模式，根据入驻企业个性化需求，量身设计标准厂房，通过精准匹配实现空间高效利用。提倡有条件的园区建设多层标准厂房，鼓励中小型项目进标准厂房。
（3）推行定制空间
充分结合园区空间布局、建筑设计等因素，根据企业工艺、流程的需求，对工业生产用房和配套用房的层高、宽度、承重等进行个性化定制建设，实现工艺设计与建筑设计同步、建筑施工与设备安装同步、工程竣工与投产达效同步，缩短企业入园进驻时间，为产业项目量身定制空间。
（4）探索产业保障房
鼓励建设产业保障房，探索只租不售的标准厂房，减小中小企业购买土地和建造厂房的负担，解决企业“用地难”、“用地贵”的难题，把更多的资金用于研发和经营管理。
02.推行新型供地模式
（1）落实“标准地”供应
推进工业用地供应方式改革，落实新增工业用地“标准地”供应，合理确定工业用地弹性出让年期，推动土地节约集约利用。提高土地利用效率和经济密度，新改造工业园区、新供工业用地的容积率一般不低于2.0、不大于4.0。
（2）尝试“先租后让”模式
鼓励将工业用地先以租赁方式向土地使用者供应土地，达到投入产出条件后，再以出让方式提供给土地使用者，提高土地资源要素配置效率和产出效益。探索实行“控地价、竞贡献”模式，实现工业用地优化配置。
（3）提高“批而未征”供应效率
对于批而未征用地面积较多的，探索由项目实施主体预交征地款，待征地问题解决，地块出让结束后，将企业预交的部分从出让金中提取出来，用于退还企业前期缴纳的征地款，逐步将所有已批未征项目征收到位，进而提高工业用地供给效率。
（4）调动“空间换地”积极性
在符合规划、安全要求和不改变土地用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款，并依法减免相关税费，鼓励其通过厂房加层、利用地下空间、翻建等途径实施零增地技改。鼓励建设高层大楼兴办科技研发、信息服务、创意设计、仓储物流等新兴产业，大力发展楼宇经济。放宽市场主体参与条件，允许改造后的工业厂房分割转让。
（5）探索“飞地经济”模式
加强与其他地区的深度合作，共享土地资源供给，实行税收分成，实现收益共享。通过“飞地经济”等模式，共建工业园区，推进区域间产业梯度转移，实现优势互补、资源共享、协同发展。
（6）支持物业“分割转让”
园区企业已确权登记的存量工业厂房，在不改变用途的前提下，可按幢、层固定界限为基本单位分割为可以独立使用且权属界限封闭的空间，经批准可进行分割、登记和转让，用于发展创新创业创造的产业项目。
03.创新园区发展模式
（1）推进标准化建设
制定园区标准化建设体系，从园区规划、基础设施、土地利用、投入产出、园区配套、管理服务、标准执行等方面，建立规划引领、土地集约、产出高效的园区标准化体系，引导园区改造提升为宜居宜业的新型产业园区。
（2）推进产城融合发展
在符合国土空间规划的前提下，通过统筹园区配套设施，加快园区基础设施互联互通，适当安排建设用地用于商品零售、旅馆、餐饮、商务金融、城镇住宅等建设，推动传统工业园区向产城融合转型。
（3）加快智慧园区建设
坚持“政府主导、企业主体”的原则，积极创建智慧园区。完善智慧基础设施，实施骨干通信管道扩容，加快 5G 网络全覆盖，推动网络到园区、楼宇和桌面的光纤化改造，以及视频监控、传感设备等硬件设施智能化升级，推进工业互联网基础设施建设部署。
本文收录于《招商引资要情参考》2024年1月号