杨瑞龙
中国人民大学国家一级教授
今年以来，随着“民资入核”等一批具有标杆意义的项目推出，中央和国家一直希望通过鼓励民营资本进入基础设施竞争性领域、国家重大项目等方式表达对于民营经济发展的支持。社会一直关注营商环境对于民营企业的影响，民营经济下一步应该如何拓展发展空间？
《中国新闻周刊》：今年以来，鼓励民间投资的政策不断，并推出了一批颇具标杆意义的项目，你如何看待当下鼓励民间投资的重要性？
杨瑞龙：二十届三中全会提出2035年中国全面建成高水平社会主义市场经济体制的目标，实现这一目标需要处理好政府和市场的关系，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。这条改革的基本原则要求微观层面坚持和落实“两个毫不动摇”，既不能“民进国退”——必须“毫不动摇巩固和发展公有制经济”，也不能“国进民退”——必须“毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展”，而是应该构建一个“国民共进”的微观基础。
但目前民营经济发展过程中面临“玻璃门”“旋转门”“弹簧门”“天花板”等障碍。
当前宏观经济形势面临投资和消费不足，进一步凸显了坚持和落实“两个毫不动摇”的重要性。当前投资主要面临两个短板：房地产投资和民间投资。在民间投资重要性毋庸置疑的情况下，为何持续低迷？一方面，民营经济的发展环境还有改进余地，另一方面，需要向民营资本开放更多领域，拓展民营经济发展空间。尽管决策层一直强调破除市场准入门槛，但是从实践来看，民营资本投资一些领域时还是受到某些限制。
《中国新闻周刊》：你为什么认为深化国资国企改革对于进一步拓展民营经济发展空间至关重要？
杨瑞龙：民营经济发展不仅需要环境，而且需要空间。通过国企分类改革有助于推动国有经济布局优化，为民营经济发展创造必要的空间。国有经济布局优化意味着国有经济不能布局过窄，过窄不利于巩固发展公有制经济，但也不能布局过宽，过宽有可能挤压非公有制经济的发展空间。
二十届三中全会进一步确立了国有经济布局优化的原则，即强调了国有资本“三集中”原则。“三集中”领域之外就是一般的竞争性领域，对于那些无关国计民生或战略性不强且效益差、竞争力弱的竞争性国有企业，原则上应有所不为、逐步退出。我认为，竞争性领域国企改革可以遵循竞争中性原则，即国家在竞争性领域贯彻平等对待、透明度管理和政府补贴控制原则，取消所有制限制，国有经济和民营经济平等竞争、优胜劣汰。
《中国新闻周刊》：十八大以来，作为国资国企改革的重要途径，混合所有制改革还存在哪些挑战和问题？
杨瑞龙：2015年中央提出国企分类改革。党的十九大报告、二十大报告和国企改革三年行动方案都强调了混合所有制改革是国有企业改革的重要方向。混合所有制改革的形式主要有国企入股民企、民企入股国企以及国企员工持股等形式。这三种形式中最为关键的是国有资本和民营资本混合，国有企业通常具有市场支配力优势和融资优势，民营企业具有经营机制灵活的优势，通过混改两者可以优势互补。
但是从实际案例来看，相当一部分混改是国有资本之间相互混合，而民营资本入股国企并拥有控制权的案例比较少，而且更多是民营资本“投靠”国有资本，从而引发“混而不改”的担忧。从民营资本的角度来看，其希望更多参与垄断行业的国企混改，即使没有控股权，民营资本也可以获得财务收益，同时民营资本入股可以改善国有企业的企业经营效率。同时，对于一些竞争性领域，民营资本希望通过混改进入公司董事会甚至拥有控股权，获得更多话语权。实际情况是，垄断行业国企的主业对于民营资本开放程度不高，民营资本又难以得到竞争性行业国企的控股权，导致民营资本参与混改的积极性不高。加之国企领导担心被扣上“国有资产流失”的帽子，很多国企主动找民企混改积极性不高。
《中国新闻周刊》：你认为拓展发展空间对于民营经济而言至关重要，民营经济应该向哪里拓展发展空间？
杨瑞龙：改革开放40余年以来，民营资本已经进入诸多领域，民营经济在国民经济中“56789”的地位也充分证明了这一点，但是民营资本投资和经营的领域仍然受限。如今，我们不仅要倡导在竞争性领域国有资本和民营资本的平等竞争，二十届三中全会“决定”具体指明了民营资本可以拓展的领域，比如在基础设施、自然垄断行业，以及重大的国家科技攻关项目等领域，同样需要发挥民营资本的作用。
首先，在基础设施领域，无论是拓宽资本来源，还是提高基础设施的运营效率，都需要民营资本参与其中发挥作用。其次，即使在传统意义上的自然垄断行业，一方面垄断国企需要适当吸引民营资本混改并改善经营机制，提高竞争力；另一方面，在垄断行业的产业链条中，同样有竞争性环节，应该让民营资本参与其中，鼓励其发挥更重要作用。
《中国新闻周刊》：二十届三中全会“决定”特别提到，推进基础设施竞争性领域向经营主体公平开放，垄断行业的竞争性环节同样应该向民营企业开放，你认为困难主要是什么？
杨瑞龙：要防止两件事。一是垄断行业一些国企利用垄断带来的融资优势与市场支配力优势，投资建立全资或控股子公司进入竞争性领域，与民营企业展开不平等竞争，甚至产生新的市场垄断，打破这种在竞争性领域的市场垄断对于为民营资本创造平等竞争的市场环境非常重要。二是目前中央正在推进垄断行业中的垄断环节独立经营与竞争性环节的市场化改革。如油气行业的管道、电力行业的电网等继续由国有资本主导，而竞争环节进行市场化改革。但是如今出现垄断环节的国有资本控股竞争环节企业的现象，如果不能控制其利用上游的垄断优势对中下游的子公司特殊照顾，民营企业就依然难以在竞争环节进行平等竞争。核心是在竞争环节实现竞争中性原则，让民营资本与国有资本在同一水平上竞争。
《中国新闻周刊》：对于电力、油气等垄断行业，决策层早已提出“管住中间、放开两头”的改革思路，但是一些垄断行业的竞争性环节市场化改革的进程仍然比较慢，你认为原因是什么？
杨瑞龙：目前垄断行业的部分竞争性环节还是被垄断行业内的国企控制，一些垄断企业相当一部分利润来自竞争性环节，因此同时需要完善垄断行业竞争性环节的市场准入政策，取消所有制限制，一方面允许民营资本自由平等进入，另一方面限制上游国企凭借垄断地位控制竞争性环节的经营行为。改革的本质就是打破既得利益格局。如果利益格局不被打破，再好的文件也难以落地，有关利益方仍会基于自身利益维持现状，导致民营经济发展环境出现问题、发展空间受限。
《中国新闻周刊》：十年前，曾希望通过PPP机制推动民营资本更多投向基础设施等领域，但是逐渐发生了一些偏离预期的问题，你认为该如何避免重蹈覆辙？
杨瑞龙：这其实进一步证实了仅仅有良好的愿望还不够，2014年引入PPP机制的初衷无疑是好的。当时基础设施供给不足，地方政府财政资金有限，所以鼓励社会资本进入地方基础设施的建设。
但是PPP机制在实践中出现三方面问题：一是在地方政府财政资金短缺的背景下，PPP机制异化为地方政府新的融资平台；二是即使民营资本投资基础设施，同样需要一定收益作为回报，但是最终因为定价、分成等因素，有些民营资本未能获得相应回报，也就是回报机制不合理影响民营资本积极性；三是PPP机制希望构建新的控制结构，包括民营资本在内的社会资本在投资项目的控制权分配过程中应该有一席之地。但是事实上，民营资本的声量很小，甚至没有声音发出。
这三方面因素导致民营资本对PPP项目热情降低。但是PPP机制对于民营资本进入基础设施领域依然是可选择的一种模式，只要以上三个方面问题有所改善，PPP机制依然是增加地方基础设施供给比较好的方式。基础设施可以被分为两类，一类是公益性质，或是准公益性质的基础设施，还有一类是竞争性质基础设施，比如地方高速公路、铁路支线等，可以吸引民营资本进入该领域，竞争性领域可以让民营资本控股甚至独立经营。
文章来源：《中国新闻周刊》
微信编辑：张菁菁
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