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【正文】
【裁判要旨】
政府会议纪要虽然记载了当事人的民事权利义务内容，但如果政府会议纪要不能体现当事人之间意思表示达成一致，不应轻易认定合同关系成立。在这种情形下，应当结合当事人在会议召开之后的履行行为等事实综合判断。
【关联法条】
《中华人民共和国民法典》第469条（本案适用的是1999年10月１日施行的《中华人民共和国合同法》第10条）
【原告诉请】
原告某资产管理公司诉称：（1）人民法院民事裁定书在内蒙古某厂破产财产分配方案中确认了内蒙古某厂固定资产优先清偿某银行内蒙分行的抵押贷款。该资产又依法转让给原告某资产管理公司，成为该抵债资产的合法所有人。（2）某市政府办公厅已经发文将上述资产由内蒙古某公司接收，政府在非征收、征用的情况下无权处分一个民事主体的合法财产。
请求：（1）判令内蒙古某公司、内蒙古某房地产公司返还原内蒙古某厂向某银行内蒙分行贷款抵债的价值36968004.98元资产，并赔偿损失28602145.45元；（2）判令内蒙古某公司、某市政府、内蒙古某房地产公司承担连带责任；（3）判令内蒙古某公司、某市政府、内蒙古某房地产公司共同承担本案的诉讼费用。
【被告辩称】
被告内蒙古某公司辩称：经某市政府批准，内蒙古某公司用企业的全部国有净资产(含该涉案资产)安置了内蒙古某厂的职工，因此，内蒙古某公司当时占用该涉案资产是合法、有偿的。
被告某市政府辩称：虽然破产裁定确认某银行内蒙分行对抵押资产具有优先受偿权，但优先受偿并不代表抵押权人可直接享有抵押资产所有权，除非抵押权人与抵押人协商另行订立合同将抵押资产评估后折价取得该资产所有权。除了[1997]64号《通知》，某市委、市政府就内蒙古某厂的贷款作了详细安排。某市政府决定内蒙古某公司接收资产且办理了划转手续，债权银行原先享有的物权实质也已经消灭。
【法院查明】
法院经审理查明：原内蒙古某厂于1996年进入破产程序，在该破产程序终结时，呼和浩特市中级人民法院于1996年9月18日以（1996）呼法经裁字第58号民事裁定批准了破产财产分配方案，对于案涉争议的抵押财产，该裁定表述为“内蒙古某厂以厂房、设备向某银行内蒙分行所申请的5,189万元固定资产抵押贷款有效。故将内蒙古某厂固定资产（包括生产用房屋、生产用设备）36968004.98元优先清偿某银行内蒙分行的抵押贷款。”
1997年5月24日，某市政府办公厅向原市纺织局下发［1997］64号《通知》，主要内容为：……从今年6月1日起，内蒙古某公司接收原内蒙古某厂。（1）接收方式。①资产整体接收。原内蒙古某厂国有资产采取行政划转方式，授权由内蒙古某公司经营管理，并对其保值、增值负责，有关划转手续，由市国资局负责办理。②职工全员安置。原内蒙古某厂在职职工，经市企业职工再就业中心转由内蒙古某公司再就业中心分流安置，离退休职工由内蒙古某公司及设立的新企业按社会养老保险统筹有关规定负责管理。③加快交接进程。④做好稳定工作。
（2）划转范围。①原内蒙古某厂破产清算分配后的生产性固定资产、流动资产、无形资产，以及债权、债务，全部由内蒙古某公司接收。②原内蒙古某厂向某银行内蒙分行抵押有效贷款36968004.98元，由市政府承担。该资产作为国家资本金，亦划转给内蒙古某公司。该《通知》还就接收后的管理体制、有关政策等方面作出了安排。
1997年7月24日，某市财政局以［1997］【】号文件对内蒙古某公司接收原内蒙古某厂破产财产有关财务问题的请示报告予以批复，其中在对固定资产、在建工程的账务处理一项中表述为“鉴于原内蒙古某厂固定资产包括生产用房屋、生产用设备已优先清偿某银行内蒙分行抵押”故其账务处理如下：“借：固定资产——生产用房屋23882186.68、生产用设备13185818.30；贷：短期借款——市某银行内蒙分行36968004.98”。在该《批复》中的短期借款一项中表述为“短期借款：根据市政府文件转增资本金，则借：短期借款——某银行内蒙分行36968004.98；贷：实收资本——国家资本金36968004.98”。自此原内蒙古某厂各项资产正式划归内蒙古某公司。
1998年6月11日，某市市委、政府与某银行内蒙分行联合召开了办公会议，专题研究某市有关工业企业改革发展中的具体问题，形成了《关于研究解决某市有关工业企业改革发展中具体问题的会议纪要》[以下简称《纪要（一）》]。在该《纪要（一）》第三项中记载为“原内蒙古某厂破产裁决应偿付某市某银行的3696.8万元，经征得债权人和内蒙古某公司同意，划转为内蒙古某公司对银行的贷款。
从划转之日起按银行的有关规定计付利息”。1998年8月28日，某市政府又召开市长办公会，形成了《关于研究解决部分企业与市某银行内蒙分行受偿财产问题的市长办公会议纪要》[以下简称《纪要（二）》]，在该《纪要（二）》第四项中记载为“原内蒙古某厂破产后市某银行内蒙分行抵押贷款受偿的3698万元转贷给内蒙古某公司，会后，内蒙古某公司要尽快与银行办理转贷手续”。上述两次市长办公会议纪要均抄送某银行内蒙分行。此后，内蒙古某公司并未与银行办理过任何转贷手续。
2003年，在内蒙古某公司转制期间，经国资部门批准，将内蒙古某公司占有的原内蒙古某厂相关土地为内蒙古某公司办理了土地出让手续，颁发了《国有土地使用权证》。2007年10月18日，内蒙古某公司将前述土地交由收储中心收购，以挂牌出让价款支付收购补偿金157621975元。该土地于2007年12月21日经拍卖由案外人竞得，拍卖价款199146180元。2008年4月14日，案外人与某市政府正式签订了《国有土地使用权出让合同》。取得该土地后，案外人已用于房地产开发。
另查明，2005年5月31日，某银行内蒙分行与转让资产管理公司签订转让协议，将若干已受偿的实物资产，以“非信贷风险资产”的名义转让于某1资产管理公司，其中包括原内蒙古某厂的抵债资产。2008年1月22日，某1资产管理公司与某2资产管理公司签订了资产包转让合同，将部分政策性债权资产、信贷类资产和非信贷类风险资产转让于某2资产管理公司，在其中的非信贷类风险资产中包括原内蒙古某厂的抵债资产。2009年1月，某2资产管理公司又将上述资产转让于某资产管理公司，在资产明细中原内蒙古某厂的抵债资产仍然包括在非信贷类风险资产中。
【法院认为】
法院生效裁判认为：（1）人民法院的破产裁定确认了原内蒙古某厂与债权银行之间的抵押贷款合同的效力。虽然在确认企业财产分配方案的裁定中一并将涉案抵押资产的处理方案予以了说明，但涉案抵押资产不属于破产财产的范围，应当从破产企业财产中予以别除。人民法院所作出的终结破产的裁定可以认定破产企业的破产财产已经分配完毕，但不能由此认定已经别除在外的破产企业的抵押资产的所有权发生转移。别除在外的抵押资产应当由抵押权人即某银行内蒙分行按照抵押权实现的法定形式享有优先受偿的权利。
根据《中华人民共和国担保法》的规定，抵押权优先受偿的方式包括折价、变卖和拍卖。其中折价的方式转移的是抵押物的所有权，但选择折价方式以及确定折价具体条件应当以抵押人和抵押权人协商为前提。某资产管理公司没有证据证明某银行内蒙分行与原内蒙古某厂曾经协商以抵押资产折价受偿的事实，其认为人民法院终结破产裁定能够确认涉案抵押资产的所有权归属某银行内蒙分行，没有事实依据和法律依据。
（2）根据原审查明的案涉资产的流转情况，在涉案固定资产贷款抵押权存续期间，按照某市政府的行政划转命令，内蒙古某公司接收了抵押人原内蒙古某厂的抵押资产。同时，某市政府发布的［1997］【】号《通知》可以说明某市政府代替原内蒙古某厂作为债务人向某银行内蒙分行承担贷款债务36968004.98元，该《通知》也抄送给某银行内蒙分行，某市政府的这一行为可视作债务承担行为。某银行内蒙分行对于某市政府承担原内蒙古某厂贷款债务，某政府协调内蒙古某公司与某银行内蒙分行办理转贷手续事宜均是知情的，且也未提出异议。某资产管理公司关于二审判决认定《纪要（二）》消灭某银行内蒙分行对涉案资产的所有权，并确立新的债权债务关系，系基本事实认定错误，适用法律确有错误的理由不能成立。
（3）自1998年至2005年，某银行内蒙分行从未向某市政府、内蒙古某公司主张过债权，亦没有证据证明其积极要求内蒙古某公司办理相关的转贷手续。2009年1月，某2资产管理公司将涉案资产转让给某资产管理公司。在某银行内蒙分行与原内蒙古某厂借贷合同履行期限早已届满的情况下，某市政府下发［1997］【】号《通知》，承诺向某银行内蒙分行承担贷款债务3696,8,004.98元，该债务应当视为已到期债务。某银行内蒙分行自收到该份通知时即应当计算诉讼时效。因此，无论是从某银行内蒙分行收到［1997］【】号《通知》的时间还是二审判决认定的从《纪要（二）》确认债权的时间，均足以认定某银行内蒙分行的债权已经超过了两年的诉讼时效期间。某资产管理公司关于诉讼时效的申请再审理由不能成立。
【裁判过程】
内蒙古自治区高级人民法院于2012年4月6日作出(2011)内民二初字第【】号民事判决：
一、内蒙古某公司向某资产管理公司赔偿36968004.98元；
二、某市政府对上述赔偿责任之不能履行部分承担补充赔偿责任；
三、驳回某资产管理公司其他诉讼请求。
内蒙古某公司不服一审判决，向最高人民法院提起上诉。
最高人民法院于2012年12月12日作出（2012）民二终字【】号民事判决：
一、撤销一审判决；
二、驳回某资产管理公司的诉讼请求。
某资产管理公司不服，向最高人民法院申请再审。
最高人民法院于2013年11月29日作出（2013）民申【】号民事裁定：驳回某资产管理公司的再审申请。