裁判要旨
1.行政协议的要素：行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。行政协议主要包括以下五个方面的要素：①主体要素。行政协议的主体是行政主体和行政相对人，其中具有优势地位的行政主体是不可缺少的主体。②目的要素。行政协议的目的是为了实现公共利益或者行政管理目标这一行政法上的目的。③职责要素。是指行政机关签订行政协议必须是行使行政职权、履行行政职责的一种方式。④内容要素。是指行政主体与行政相对人之间签订合同的内容是行政法上的权利义务。⑤意思要素。是指行政主体与行政相对人签订行政协议必须经过协商，意思表示一致。
2.行政机关因故无法继续履行协议的，应当尽到相应的附随义务：在行政协议法律关系中，作为行使行政管理职责的行政机关更应当诚实守信地履行其与公民、法人或者其他组织签订的行政协议，若确因重大政策调整或出于维护公共利益需要而无法继续履行协议的，也应当尽到相应的附随义务，即在合理时间内及时通知协议另一方并说明不能继续履约的理由，对因不能继续履约而给协议另一方造成的损失予以补偿或采取补救措施等。
裁判文书
辽宁省高级人民法院
行 政 判 决 书
（2019）辽行终810号
上诉人（原审被告）：葫芦岛市连山区人民政府，住所地葫芦岛市连山区东城中路9号。
法定代表人：张猛，该区政府代区长。
委托诉讼代理人：张洁冰，该区政府工作人员。
委托诉讼代理人：佟月明，辽宁兴连律师事务所律师。
被上诉人（原审原告）：锦州亿达房地产开发有限公司，住所地锦州市经济技术开发区。
法定代表人：陈焕岐，该公司总经理。
委托诉讼代理人：单峰，男，1965年10月24日生，汉族，该公司职员，住址长春市宽城区。
委托诉讼代理人：沈坚，辽宁岱恒律师事务所律师。
锦州亿达房地产开发有限公司（以下简称亿达公司）诉葫芦岛市连山区人民政府（以下简称连山区政府）履行行政协议一案，葫芦岛市中级人民法院作出了（2018）辽14行初156号行政判决，连山区政府不服，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭进行了审理，并于2019年8月7日对双方当事人进行了询问。上诉人连山区政府的委托诉讼代理人张洁冰、佟月明，被上诉人亿达公司的委托诉讼代理人单峰、沈坚到庭参加了询问活动。本案现已审理终结。
原审法院经审理查明：2003年12月20日，葫芦岛市东城经济区管理委员会（甲方）与北宁市政工程公司葫芦岛项目经理部（乙方）签订《投资回报协议书》，约定建设东城经济区5号路工程，乙方同意投资工程的前期费用并垫付工程主体费用，回报率均为年息10%。甲方如不能返还乙方投资工程的前期费用及工程主体费用，则以东城经济区土地折价抵顶；2005年12月20日，葫芦岛市东城经济区建设发展有限公司作为甲方，与锦州亿达房地产开发有限公司作为乙方，根据2003年12月20日签订的投资回报协议的内容，签订了一份《土地转让协议》，约定甲方同意以东城区存量出让土地抵顶所欠乙方道路工程前期费用及工程款，本息合计1858.47万元人民币。土地面积62.1955亩，土地价格每亩25万元人民币，总金额合计1554.8875万元；2006年1月14日，葫芦岛市东城经济区建设发展有限公司作为甲方，与锦州亿达房地产开发有限公司作为乙方，根据2005年12月20日签订的土地转让协议的内容，就转让给乙方土地有关事宜又达成了一份《补充协议》，约定甲方转让给乙方的土地类型为住宅用地，甲方转让给乙方的土地类型不是住宅用地的，由甲方负责变更为住宅用地，发生的费用由甲方承担。乙方已履行完相关手续，并已交完全部62.1955亩土地契税，且甲方转让乙方的上述土地已有52.2265亩的住宅用地已办完转让手续，剩余的9.969亩因为是仓储用地，无法办理相关转让手续，需甲方在2006年5月前负责办理完，成为住宅用地，并承担所发生的费用。2006年8月31日，葫芦岛市东城经济区管理委员会（甲方）与北宁市政工程公司葫芦岛项目经理部（乙方）签订《关于终止修建道路施工合同的协议书》，涉及本案的主要内容是：甲、乙双方于2003年6月15日签订的《2#道路及排水、纵一路、纵二路及排水》，2004年3月15日签订的《5#道路及排水工程》，2004年6月10日签订的《1#道路及排水工程》三个施工合同，按工程计划进行了施工，并对已完成的工程进行了二审决算。根据连山区政府关于把东城区未完成的道路工程移交给连山区交通局施工的意见，甲、乙双方经协商，就终止上述三个施工合同达成如下协议：五、乙方投资及回报，按甲、乙双方2003年12月20日签订的《投资回报协议书》执行，土地价格仍为每亩25万元（土地价格含出让金）以土地抵顶投资工程款。该土地（西至五号路边线，北至二号路，南至一号路，东至纵一路及锦北回迁楼西侧建筑红线）的手续根据双方2005年12月20日签订的《土地转让协议》及2006年1月14日签订的《补充协议》约定，由甲方办理。甲、乙双方的计息（年率10%）的终止日期为2006年8月31日。上述几份协议签订后，2010年3月10日，原告亿达公司向东城区管委会支付《关于终止修建道路施工合同的协议书》第五条约定指向地块的动迁费900000元。2010年8月9日，亿达公司分两笔支付给连山区财政局2273322.4元征地成本。经原告多次催促，葫芦岛市东城经济区管理委员会一直没有按照《关于终止修建道路施工合同的协议书》第五条约定履行。2018年10月26日，原告诉至原审法院，请求由被告履行《关于终止修建道路施工合同的协议书》第五条约定，并承担诉讼费用。另查明，2005年12月20日，亿达公司（甲方）与北宁市政工程公司葫芦岛项目经理部（乙方）签订承诺书，2003年至2004年，北宁市政葫芦岛项目经理部在葫芦岛市××经济区××＃路、××＃路、××＃路等工程，东城区管委会给付部分工程款，剩余工程款乙方北宁市政葫芦岛项目经理部同意由甲方锦州亿达房地产开发有限公司进行结算。当时由于东城区管委会无力偿还此款，用土地抵顶部分工程款给锦州亿达房地产开发有限公司。双方协商同意从2005年12月20日开始，与葫芦岛市东城经济区管理委员会之间的一切债权、债务均由锦州亿达房地产开发有限公司承担，北宁市政工程公司葫芦岛项目经理部不负任何责任。另查明，经辽宁省高级人民法院（2016）辽行终206号行政裁定及葫芦岛市中级人民法院（2016）辽14行初129号行政判决确认的事实：葫芦岛市东城经济区建设发展有限公司成立于2003年，系葫芦岛市东城经济区管理委员会和其他自然人共同出资设立的有限责任公司，葫芦岛市东城经济区管理委员会占股份99.1866%。现葫芦岛市东城经济区管理委员会撤编，人员回归葫芦岛市连山区人民政府各职能部门。
亿达公司提起本诉时起诉状中载明的诉讼请求是：1、请求被告履行其与北宁市市政工程公司葫芦岛项目经理部签订的《关于终止修建道路施工合同的协议书》第五项约定，为原告办理13385平方米（折合20.08亩，位于葫芦岛市××山区东城区，四至为西至五号路边线，北至二号路，南至横一路，东至锦北回迁楼西侧建筑红线）的土地使用权转让手续，同时承担相应费用。2、本案诉讼费用由被告承担。
原审法院认为：根据《最高人民法院关于适用 <中华人民共和国行政诉讼法> 的解释》第二十条第一款“行政机关组建并赋予行政管理职能但不具有独立承担法律责任能力的机构，以自己的名义作出行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以组建该机构的行政机关为被告”的规定，本案中，葫芦岛市东城经济区管理委员会作为被告葫芦岛市连山区人民政府组建的机构，其以自己名义作出的行政行为，葫芦岛市连山区人民政府应承担相应的法律责任。综合各方当事人的意见，本案的争议焦点是：一、原告的起诉是否符合起诉条件，包括是否是行政案件受案范围、原告的起诉是否超过法定起诉期限、是否属于重复起诉；二、被诉的协议是否有效，是否应当继续履行。
一、关于原告的起诉是否符合法定起诉条件问题，分述如下：1、被诉协议是否属于行政案件受案范围。2006年8月31日，葫芦岛市东城经济区管理委员会与北宁市政工程公司葫芦岛项目经理部签订的《关于终止修建道路施工合同的协议书》是对建设东城经济区1#、2#、5#道路工程终止的相关约定。因该工程为市政工程，是行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。属于《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的”规定的行政协议。另，被诉协议约定按照2003年12月20日，葫芦岛市东城经济区管理委员会与北宁市政工程公司葫芦岛项目经理部签订的《投资回报协议书》、2005年12月20日签订的《土地转让协议》及2006年1月14日签订的《补充协议》约定，执行土地价格、土地性质、办理土地相关手续的问题。上述三个协议已经被发生法律效力的辽宁省高级人民法院（2016）辽行终206号行政裁定及葫芦岛市中级人民法院（2016）辽14行初129号行政判决认定为一个整体的行政协议。而2006年8月31日，葫芦岛市东城经济区管理委员会与北宁市政工程公司葫芦岛项目经理部签订的《关于终止修建道路施工合同的协议书》第五条中表述的土地四至的范围包含上述三个协议中约定土地的面积，故《关于终止修建道路施工合同的协议书》应当是上述三个协议的延续，为一个整体行政协议。被告连山区政府主张所诉的协议不属于行政协议，不属于人民法院行政案件受案范围的观点，本院不予支持。2、原告的起诉是否超过法定起诉期限。通过本案有效证据看，2006年8月31日，协议签订后，原告分别于2010年3月10日、8月9日，向被告连山区政府支付900000元动迁费及2273322.4元征地成本。2017年7月28日，被告连山区政府又配合原告办理了《关于终止修建道路施工合同的协议书》第五条约定的部分地块的不动产权证（辽（2017）不动产权第0014377号）。故，在协议签订后，被告一直未履行期间，原告的起诉期限符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十八条第一款“公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内”的规定，被耽误的时间不计算在起诉期限内，原告于2018年10月26日，提起行政诉讼没有超过起诉期限。3、原告的起诉是否属于重复起诉。本案原告在2018年4月3日向本院提起行政诉讼时的诉讼请求是“要求被告连山区政府继续履行《投资回报协议书》、《土地转让协议书》、《补充协议》，办理剩余20亩住宅用地的土地使用权转让手续，承担相应的过户、办证费用”。本院作出的（2018）辽14行初73号行政裁定认为：原告要求被告继续履行的三个协议中无法确定诉求中20亩土地来源，属于诉讼请求不明确，因原告未予变更而驳回了原告的起诉。但亿达公司在本案的诉讼请求已经明确具体且所诉的行政行为是《关于终止修建道路施工合同的协议书》，原告的起诉符合《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定的条件。故，被告连山区政府主张原告的起诉属于重复起诉的观点，本院不予支持。
二、关于被诉的协议是否有效，是否应当继续履行的问题。
2006年8月31日，葫芦岛市东城经济区管理委员会与北宁市政工程公司葫芦岛项目经理部签订的《关于终止修建道路施工合同的协议书》，是双方真实意思表示，其主要条款不违反法律和行政法规的强制性规定，且双方约定的办理土地转让手续事宜在2017年7月28日时还在履行，故被诉系有效协议。
根据《中华人民共和国土地管理法》第五十四条“建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿方式取得”、《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十三条“土地使用权出让可以采取下列方式：（一）协议；（二）招标；（三）拍卖。依照前款规定方式出让土地使用权的具体程序和步骤，由省、自治区、直辖市人民政府规定”的规定，被诉协议第五条约定的内容为有偿出让方式取得本案争议地块的使用权，该约定符合上述法律的规定。从维护政府诚信角度看，被诉协议与《投资回报协议书》、《土地转让协议》、《补充协议》是一个整体协议，连山区政府已经按照《投资回报协议书》履行了《土地转让协议》、《补充协议》的约定义务，也应当履行被诉协议约定的义务。本案争议地块原为集体土地，在2010年，原告亿达公司向被告连山区政府缴纳了被诉协议约定地块的补偿费及动迁费用（其中土地补偿费2273322.40元，大棚动迁费900000元）。且2010年12月28日，被诉协议约定的地块，被辽宁省人民政府批准转为国有建设用地。故，原告亿达公司完成了协议的约定事项，且被诉协议第五条指向的地块已经被征收为国有建设用地。故，被告连山区政府也应当履行被诉协议。综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条第一款之规定，判决：被告葫芦岛市连山区人民政府履行2006年8月31日签订的《关于终止修建道路施工合同的协议书》第五条。（即乙方投资及回报，按甲、乙双方2003年12月20日签订的《投资回报协议书》执行，土地价格仍为每亩25万元（土地价格含出让金）以土地抵顶投资工程款。该土地（西至五号路边线，北至二号路，南至一号路，东至纵一路及锦北回迁楼西侧建筑红线）的手续根据双方2005年12月20日签订的《土地转让协议》及2006年1月14日签订的《补充协议》约定，由甲方办理。）案件受理费50.00元，由被告葫芦岛市连山区人民政府负担。原告预交受理费46800.00元，退还原告。
连山区政府上诉称：1、上诉人与被上诉人之间虽然此前存在行政争议，人民法院生效判决确定有关协议为行政协议，但是被上诉人所述《关于终止修建道路施工合同的协议书》涉及的协议内容就是以物抵债，用土地使用权支付工程款，属于民事协议范畴，依法不应按照行政案件予以受理。2、被上诉人提交的证据辽政地字（2010）1332号《关于葫芦岛市实施市级规划批次用地的批复》征地虽然完成，地块确实位于一审判决所述的位置，但是该地块中心尚有2405平方米土地属于锦北村集体土地，没有得到批准转为建设用地，因此一审判决要求执行协议内容，客观上是无法实现的。3、被上诉人在一审提出的诉讼请求不够明确，导致一审判决的事项不明确，客观上无法履行。土地手续办理究竟包括哪些事项并没有明确，土地手续办理包括很多方面，该地块的规划条件早已经调整，目前新的规划条件尚不具备，不是单纯的土地使用权出让、转让就可以实现目的。4、原协议约定用土地使用权来抵顶工程款不符合有关法律规定，违反了土地出让必须经过招拍挂的法律规定，这种约定是无效的。请求撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。
亿达公司答辩称：一审判决正确，适用法律正确，应依法维持。一、《关于终止修建道路施工合同的协议书》属于行政协议，本案属于行政诉讼受案范围。1、从时间顺序上看，《投资回报协议书》、《土地转让协议》、《承诺书》、《补充协议》与《关于终止修建道路施工合同的协议书》之间具有时间上的先后顺序及承继关系。2、从内容上看，《关于终止修建道路施工合同的协议书》是东城管委会为了履行《投资回报协议书》约定及解决《土地转让协议》中未能偿还的303.5825万元债务问题而签订的协议。其与《投资回报协议书》、《土地转让协议》等系有机统一整体，其核心问题是解决北宁市政转让给亿达公司的债权问题，而该债权来源于东城区管委会的市政工程建设，属于公共行政管理范畴，是行政机关为了实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。而东城管委会作为连山区政府设立的派出机构，其以自己名义作出的行政行为应视为受连山区政府委托实施的行政行为，应由连山区政府承担相应的法律责任。二、案涉地块已于2010年变为国有土地，作为葫芦岛市实施市级规划建设用地。上诉人在一审庭审中并未向法庭提供“在本案争议地块中心尚有2405平方米土地属于葫芦岛市连山区锦郊街道锦北村集体土地”的相关证据予以证明，应承担举证不能的责任。三、被上诉人的诉讼请求是明确的。被上诉人在一审提出的诉讼请求是要求上诉人履行《关于终止修建道路施工合同的协议书》中第五项约定的内容，为被上诉人办理13385平方米、折合20.08亩的土地使用权转让手续。因此，被上诉人的诉讼请求是明确的，跟一审判决的内容也是一致的。上诉人说该地块的规划条件早已经调整，新的规划条件尚不具备，但在一审庭审中并未提供相应证据予以证明，而上诉人以前已经按照《土地转让协议》中的约定履行了为被上诉人办理部分相关土地使用权出让手续，那么现在也应该按照约定继续履行为被上诉人办理剩余部分相关土地使用权出让手续。四、《关于终止修建道路施工合同的协议书》中约定的内容合法有效，符合法律规定，应依法履行。1、从维护行政协议当事人各方合法权益及政府诚信角度看，《关于终止修建道路施工合同的协议书》不违反法律、行政法规的禁止性规定，该协议系有效合同。协议签订后东城区管委会及其后承接东城管委会权利义务的上诉人应诚实履行协议约定义务，而且履行上述协议书的义务与履行先期签订的《土地转让协议》、《补充协议》义务的种类相同，性质一致，属于履行《投资回报协议书》约定这一整体的部分之一，而且上诉人前期已经履行了《土地转让协议》、《补充协议》中约定的义务，现在也应该继续履行《关于终止修建道路施工合同的协议书》中约定的义务。2、从法律规定和行政协议的履行角度看，《土地管理法》第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿方式取得。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》是国务院于1990年5月19日颁布的行政法规，第十三条规定：土地使用权出让可以采取下列方式：1、协议；2、招标；3、拍卖。而《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》是国土资源部制定的于2007年11月1日施行的部门规章，行政法规的效力要高于部门规章。另外，国务院第590号令《国有土地上房屋征收与补偿条例》是于2011年1月19日施行的，在该条例实施之前都是由开发商进行动迁补偿，而被上诉人基于对行政机关的信赖，在没有办理土地使用权出让手续的情况下，在该条例实施之前于2010年3月份就承担了本案争议地块的补偿及动迁费用317.33224万元，代替上诉人履行了该地块的全部征收工作。因此，《关于终止修建道路施工合同的协议书》中约定用土地使用权来抵顶工程款并没有违反国有土地使用权出让转让的法律规定，其约定有效，应依法履行。而且上诉人以前没有经过招拍挂已经按照《土地转让协议》中的约定履行了为被上诉人办理部分相关土地使用权出让手续。因此，现在也应该继续根据《关于终止修建道路施工合同的协议书》中约定的义务为被上诉人办理剩余土地使用权出让手续。3、本案争议地块的土地使用权出让金为502万元（25万×20.8亩），而被上诉人承担317.33224万元补偿动迁费用后，再加上以前上诉人欠被上诉人303.5825万元和山皮石款32.95938万元，被上诉人已经实际支付土地使用权出让金6538741.2万元，超额151.87412万元完成了土地使用权出让金的缴付义务，故上诉人应当在办理审批及动迁、补偿工作之后，及时与被上诉人签订土地转让协议，办理土地使用权出让手续，并承担相应的税费。综上，一审判决正确，适用法律正确，应依法维持。
本院经审理查明的事实与原审一致，本院予以确认。
另查明，亿达公司认为连山区政府、连山区国土资源局未办理仓储用地产权过户手续，于2015年8月14日向葫芦岛市中级人民法院提起行政诉讼。该院认为，原告请求二被告依照《补充协议》、《函》及《承诺书》办理9.969亩仓储土地产权过户手续，并承担相应费用，不属于行政案件受理范围。于2015年12月15日作出（2015）葫行初字第000122号行政裁定，驳回亿达公司的起诉。亿达公司不服，上诉至本院。本院经审理，认为《变更函》和《承诺书》并非只是对发改、规划部门的情况说明，同时也是对继续履行《补充协议》所作的行政承诺，上诉人基于对行政机关的信赖在没有办理土地性质变更、没有取得土地使用证的情况下先行开工建设，其要求被上诉人履行行政承诺属于行政诉讼的受案范围。于2016年6月15日作出（2016）辽行终206号行政裁定，撤销（2015）葫行初字第122号行政裁定，指令原审法院继续审理。葫芦岛市中级人民法院于2016年12月29日作出了（2016）辽14行初129号行政判决，认为原告基于对行政机关的信赖，在没有办理土地性质变更、没有取得土地使用证的情况下先行开工建设，并已经完工，故二被告应当履行《补充协议》所作出的承诺。判决连山区政府、连山区国土资源局于判决生效后60日内履行2009年9月8日《关于办理土地产权证变更的承诺书》的承诺内容。该判决已经发生法律效力。
再查明，2010年12月28日，辽宁省人民政府作出《关于葫芦岛市实施市级规划批次用地的批复》（辽政地字[2010]1332号），同意将连山区锦郊街道锦北村集体未利用地2.3835公顷征为国有，作为葫芦岛市实施市级规划建设用地。案涉地块包含在该批复之内。
又查明，葫芦岛市东城经济区管理委员会与北宁市政工程公司葫芦岛项目经理部签订的《投资回报协议书》涉及的土地与案涉《关于终止修建道路施工合同的协议书》系同一地块。根据该地块相关权利义务的履行情况可将其分为三个部分：第一部分52.2265亩的土地已开发建设完毕（其中42.1431亩连山区政府于2009年9月2日颁发了连山国用[2009]第110351号《国有土地使用权证》；6.5087亩连山区政府于2017年7月28日颁发了辽[2017]葫芦岛市不动产权第0014377号不动产权证书）；第二部分9.969亩亦已开发建设完毕，系生效判决要求连山区政府、连山区国土资源局履行承诺的部分，该部分目前尚未办理相关权利凭证（第一部分和第二部分共62.1955亩土地中，已办理权利凭证的42.1431亩、6.5087亩以及法院生效判决要求连山区政府履行承诺的9.969亩共计58.4777亩，剩余的已开发建设完成的3.7178亩未包含在亿达公司此次诉讼请求当中）；第三部分即亿达公司提起本诉请求履行《关于终止修建道路施工合同的协议书》第五项约定涉及的地块，面积为20.08亩。该部分地块目前由亿达公司占有。经现场勘查，双方对该地块的位置及面积均无异议。
本院认为，本案的争议焦点有三个：一是被诉协议是否属于行政协议，是否属于行政诉讼受案范围；二是被诉协议是否应予履行；三是被诉协议是否能够履行。
关于第一个焦点问题。行政协议是指行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议。《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条规定：“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：（十一）认为行政机关不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议的。”行政协议主要包括以下五个方面的要素：1、主体要素。行政协议的主体是行政主体和行政相对人，其中具有优势地位的行政主体是不可缺少的主体。2、目的要素。行政协议的目的是为了实现公共利益或者行政管理目标这一行政法上的目的。3、职责要素。是指行政机关签订行政协议必须是行使行政职权、履行行政职责的一种方式。4、内容要素。是指行政主体与行政相对人之间签订合同的内容是行政法上的权利义务。5、意思要素。是指行政主体与行政相对人签订行政协议必须经过协商，意思表示一致。本案中，案涉《投资回报协议书》、《土地转让协议》及《补充协议》约定了执行土地价格、土地性质、办理土地相关手续等问题，该三个协议已经被发生法律效力的本院（2016）辽行终206号行政裁定及葫芦岛市中级人民法院（2016）辽14行初129号行政判决认定为一个整体的行政协议。被诉《关于终止修建道路施工合同的协议书》是对建设东城经济区1#、2#、5#道路工程终止的相关约定，该约定表明，根据连山区政府关于把东城区未完成的道路工程移交给连山区交通局施工的意见，经协商，就终止三个施工合同达成本协议，其中第五条约定，乙方投资及回报，按甲、乙双方2003年12月20日签订的《投资回报协议书》执行，土地价格仍为每亩25万元（土地价格含出让金）以土地抵顶投资工程款。该土地（西至五号路边线，北至二号路，南至一号路，东至纵一路及锦北回迁楼西侧建筑红线）的手续根据双方2005年12月20日签订的《土地转让协议》及2006年1月14日签订的《补充协议》约定，由甲方办理。根据以上事实，案涉工程为市政工程项目，是连山区政府为了实现公共利益与亿达公司订立的具有行政法上权利义务内容的协议。该协议第五条中表述的土地与《投资回报协议书》中涉及的土地系同一地块，《土地转让协议》及《补充协议》中涉及的土地包含在该协议中，是上述三个协议的延续，为一个整体协议，具有行政协议的法律特征，符合行政协议的相关要素要求，因此案涉协议属于行政协议，属于行政诉讼的受案范围，原审判决对此认定正确。连山区政府主张被诉协议不属于行政协议，不属于人民法院行政诉讼受案范围的主张不能成立，本院不予支持。
关于第二个焦点问题，从以下三个方面进行论述。
一、关于被诉协议的性质分析。根据《投资回报协议书》的约定，协议双方就东城经济区道路工程建设投资事宜达成该协议，甲方采取投资回报方式面向社会引资，乙方同意投资工程的前期费用400万元人民币。从上述内容可看出，该协议实为招商引资协议，但同时该协议也规定，如果甲方不能返还前期费用及工程主体费用，则以东城经济区土地折价抵顶。《土地转让协议》则进一步明确将东城区存量出让件土地转让给亿达公司抵顶相关款项。但至签订《补充协议》之时，双方则对转让土地如何开发利用进行了明确约定：甲方转让给乙方的土地类型为住宅用地，甲方转让给乙方的土地类型不是住宅用地的，由甲方负责变更为住宅用地，发生的费用由甲方承担。乙方已履行完相关手续，并已交完全部62.1955亩土地契税，且甲方转让乙方的上述土地已有52.2265亩的住宅用地已办完转让手续，剩余的9.969亩因为是仓储用地，无法办理相关转让手续，需甲方在2000年5月前负责办理完，成为住宅用地，并承担所发生的费用。尤其是该协议表明：“使土地尽快得以开发利用，以加快东城区开发建设的步伐，完成区委区政府的总体要求。”而至双方签订《关于终止修建道路施工合同的协议书》时，对相关问题尤其是转让土地问题又进一步进行了明确，该协议是上述三个协议的延续，是为了进一步明确双方的权利义务关系。以上各协议的签订均有其清晰的脉络，也明确表明，在双方对引资进行道路建设的同时，虽然有以转让土地抵顶工程款的约定，但双方同时对转让土地的开发利用作了约定，上述协议实为东城经济区引入民资参与城市建设的招商引资协议，而并非如连山区政府所主张的简单的以物抵债协议。尤其是从后来的实际履行情况来看，更能印证此观点。
二、关于被诉协议的实际履行情况。《关于终止修建道路施工合同的协议书》是《投资回报协议书》、《土地转让协议》及《补充协议》的延续，为一个整体协议。针对地块，《关于终止修建道路施工合同的协议书》约定的转让地块与《投资回报协议书》约定的地块相同，是对《投资回报协议书》涉及土地的进一步明确；针对具体面积及土地价格，双方在《土地转让协议》中对部分地块的面积（62.1955亩）、土地价格（25万元/亩）、总金额（1554.8875万元）进行了进一步的约定；针对转让地块的利用及相关手续的办理，双方在《补充协议》中对各自的权利义务进行了详细的约定；最后，针对整体工程，在进行了二审决算的基础上，双方签订《关于终止修建道路施工合同的协议书》，约定对亿达公司的投资回报按双方签订的《投资回报协议书》执行，土地价格仍为每亩25万元（土地价格含出让金），该土地的手续根据《土地转让协议》及《补充协议》的约定，由甲方办理。从以上事实可看出，双方的权利义务关系通过签订上述协议逐步予以明确，而在协议的具体履行上，也经历了一个渐进的过程。一部分为已履行并已开发建设完成部分，共62.1955亩。根据本院查明事实，在该部分土地中，一是其中的42.1431亩连山区政府于2009年9月2日颁发了连山国用[2009]第110351号《国有土地使用权证》，6.5087亩连山区政府于2017年7月28日颁发了辽[2017]葫芦岛市不动产权第0014377号不动产权证书；二是《补充协议》中涉及的9.969亩仓储用地部分，由于未能办理相关手续，连山区政府作出承诺将给予其办理，但未能履行。亿达公司提起行政诉讼，法院判决连山区政府、连山区国土资源局履行承诺，为该9.969亩土地办理相关手续。另一部分为剩余的尚未开发建设的土地，即本案诉争土地，面积为20.08亩。关于该部分土地，一是从亿达公司提交的相关票据来看，亿达公司于2010年3月10日向东城区管委会交纳了拆迁款90万元，2010年8月9日分两笔向连山区财政局以借款名义支付了225.456万元和1.87624万元，共计317.33224万元，该部分款项均用于该地块的拆迁补偿，与该地块有关的权利人均已得到补偿。二是经本院现场勘查，争议地块上现无房屋等其他构筑物，四周由亿达公司用围档圈住，即该地块已由连山区政府交由亿达公司实际占有。综上，《关于终止修建道路施工合同的协议书》第五条中涉及土地的大部分已开发建设完毕并已办理了相关权利凭证，而从亿达公司的角度来说，争议土地业已交由亿达公司实际占有，相关协议所确定的义务其已全部履行完毕。
三、关于被诉协议的效力。被诉协议是连山区政府与亿达公司经平等协商签订的协议，具有法律效力，协议双方均应按照约定履行。关于此问题，从法律层面和契约层面进行分析：一是法律层面。从法律法规的强制性规定来看，《中华人民共和国土地管理法》第五十四条规定，建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿方式取得。国有土地使用权招标拍卖，是政府供应土地的重要形式。《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》第一条规定：“为规范国有土地使用权出让行为，优化土地资源配置，建立公开、公平、公正的土地使用制度，根据《中华人民共和国城市房地产管理法》、《中华人民共和国土地管理法》和《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律、法规，制定本规定。”该条规定体现的立法目的是“确立公开、公平、公正的市场原则，充分发挥市场优化配置土地资源的作用，规范土地出让行为”。在具体的土地利用活动中，政府依据国家政策、规划条件、土地用途、建设要求等因素选择适合的出让方式。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十三条规定：“土地使用权出让可以采取下列方式：（一）协议；（二）招标；（三）拍卖。依照前款规定方式出让土地使用权的具体程序和步骤，由省、自治区、直辖市人民政府规定。”具体到本案，东城经济区管委会与亿达公司签订的协议实为东城经济区管委会引入民资参与城市建设的招商引资协议。据亿达公司陈述，其为第一家进入东城经济区管委会进行投资建设的企业，对东城经济区的开发建设做出了自己的贡献。《补充协议》要求亿达公司“使土地尽快得以开发利用，以加快东城区开发建设的步伐，完成区委区政府的总体要求”，即相关协议赋予了亿达公司“完成区委区政府的总体要求”的土地开发利用目标，使案涉协议的公共利益属性及行政管理属性更加凸显。案涉土地在《土地转让协议》将其表述为“东城区存量出让件土地”，东城区管委会具有支配权。系列协议的签订是为了进一步加强东城经济区的城市建设，完成连山区委区政府的总体要求。而为了完成这个目标，东城区管委会结合其经济状况、城市建设实际以及土地利用情况等因素，以招商引资的形式，经与亿达公司协商，签订了包括案涉协议在内的多个协议，以协议的方式对土地进行出让并对出让土地的利用提出了要求，并不违反法律的强制性规定，符合协议出让土地公益性的目的要求。从法律规范所保护的利益来看，上述法律法规的立法目的是充分发挥市场优化配置土地资源的作用，规范土地出让行为，维护国家、社会、集体和其他市场主体的合法权益。本案中，亿达公司完成了协议约定的全部内容，相关项目亦已建设完毕。针对案涉土地，亿达公司缴纳了土地出让金，支付了该地块的拆迁补偿款，与该地块有关的权利人均已得到补偿，超出协议约定履行了行政机关设定的义务。该协议并未侵犯国家、社会、集体及个人的合法权益，并不违背上述法律法规的立法目的。二是契约层面，确认被诉协议的效力符合契约的安定性原则。行政机关在作出行为之后，发现行政行为与生效的法律规范不相符合，基于行政合法性的要求，行政机关不仅有直接撤销该行为的权限，而且有撤销该行为的义务，以使其回复至合法的状态。但这种做法显然与基于法的安定性而产生的对行政行为的存续保护相悖，法的安定性与行政合法性之间的矛盾和冲突便在此时彰显出来。在行政相对人基于法的安定性原则而有信赖利益存在并值得保护之时，行政主体不宜轻易否认自己作出的行政行为，否则会影响行政机关的诚信和已经形成的社会关系的稳定，本案即属于此种情况。亿达公司基于对行政机关的信赖，在没有办理土地性质变更、没有取得土地使用证的情况下先行开工建设，协议约定的事项诸如修路、土地开发利用等大部分已履行完毕，甚至协议未约定的、属于行政机关设定新的义务的土地拆迁补偿等事宜亦已履行完毕，协议的目的亦已实现，其已经按照双方协议的约定，履行了全部义务，行政机关亦履行了部分职责，履行完毕的部分已经成为稳定的社会关系，此时，基于协议关系的安定性原则，应认可被诉协议的效力，连山区政府亦应履行协议约定的义务。
综合以上三点，在案涉土地有偿出让且已转为国有建设用地的情况下，应根据法律法规的相关规定，并结合被诉协议签订的历史背景、签订的目的、协议的性质、协议的履行情况以及已经形成的社会关系的稳定性等因素，综合对其进行评价并认可其效力，简单否定被诉协议效力不符合公平原则。该协议应予履行。因此，原审法院判决连山区政府履行并无不当。连山区政府提出的被诉协议约定用土地使用权来抵顶工程款不符合有关法律规定、违反了相关法律规定而无效的主张本院不予支持。尤其需要指出的是，国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中明确将诚实守信作为政府依法行政的基本要求。政府在地方建设开发和招商引资领域的优惠政策、行政承诺及行政协议等应有持续性和连贯性，以便为民营企业营造优良的营商环境，切实保护行政协议相对人的信赖利益及其他合法权益。
关于第三个焦点问题。连山区政府主张，案涉地块中心尚有2405平方米土地属于集体土地，没有得到批准转为建设用地；土地手续办理究竟包括哪些事项并没有明确，该地块的规划条件早已经调整，目前新的规划条件尚不具备，协议客观上无法履行。关于存在集体土地的问题，二审期间，连山区政府向本院提交了编号为JL01005号《勘测定界图》，用以证明案涉地块尚有2405平方米土地是集体土地。但该证据不属于新证据，其在二审期间提交不符合证据规则的规定，本院不予采信。另外，即使该证据具有证明力，但该勘测图制作于2010年9月7日，而省政府作出土地批复的日期为2010年12月28日，且批复的土地面积为2.3835公顷（35.7525亩），其主张的2405平方米（3.6068亩）只占很小的一部分，案涉土地面积为20.08亩，该证据不能证明该部分土地含在案涉土地20.08亩之内而不是包含在另外的15.6725亩之内，连山区政府的该项主张不能成立，本院不予支持。关于相关手续及规划问题，一是案涉整体地块的大部分已经办理了相关手续，双方约定的办理土地转让手续事宜在2017年7月28日时还在履行，因此，连山区政府针对20.08亩土地手续认为未明确包括哪些事项不符合客观事实，且如何办理及办理何手续是行政机关的职责而不是人民法院的职责，连山区政府应当按照协议约定的内容及时组织、督促和协助相关工作部门履行相应的法定职责。连山区政府的该项上诉主张不能成立。二是其提出的规划条件已经调整、新的规划条件尚不具备等主张并没有提交相关证据证明，对该项上诉意见本院不予采纳。
最后，需要强调的是，在行政协议法律关系中，作为行使行政管理职责的行政机关更应当诚实守信地履行其与公民、法人或者其他组织签订的行政协议，若确因重大政策调整或出于维护公共利益需要而无法继续履行协议的，也应当尽到相应的附随义务，即在合理时间内及时通知协议另一方并说明不能继续履约的理由，对因不能继续履约而给协议另一方造成的损失予以补偿或采取补救措施等。本案中，道路建设及相关土地的开发建设早已完成，亿达公司亦于2010年即已支付案涉土地的全部拆迁补偿款共计317.33224万元，加上尚欠亿达公司的303.5825万元和被诉协议约定的山皮石款32.95938万元，亿达公司共为案涉土地支出653.87412万元，而案涉地块的土地使用权出让金为502万元（25万×20.8亩），超额151.87412万元履行了自己的义务。如果连山区政府认为被诉协议不能履行，亦应及时行使行政优益权，单方变更或者解除合同，及时止损，并对给亿达公司造成的损失予以补偿或者采取补救措施。但从2006年被诉协议签订至亿达公司提起本诉已逾13年、从2010年亿达公司支付完全部款项已逾9年，连山区政府针对案涉地块既不履行协议的约定，又不返还亿达公司已经支付的相关款项，致使案涉土地迟迟得不到合理的开发和利用，不是依法行政的表现。
综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，依法应予维持。连山区政府的上诉主张不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元，由上诉人葫芦岛市连山区人民政府负担。
本判决为终审判决。
审判长 李 蕊
审判员 曹丽华
审判员 李 明
二〇一九年九月二十三日
法官助理 刘春晓
书记员 张馨予
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