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1921年4月25日，第二次天津会议开始，当时被称为巡阅使会议或北方四巨头会议。
四巨头会议最终作出如下决定：
(1)关于国会问题，曹、张、王三人联名通电北方各省提前办理国会议员选举，并且疏通卢永祥，请他们不要反对。
(2)关于“援库”问题，奉系担任前方，直军担任策应。
(3)关于“裁兵”问题，暂时搁下不提。
(4)关于欠饷问题，也暂时搁置。
(5)关于和平统一问题，由王占元负主要责任，曹锟从旁协助。
5月5日，四位巨头在徐世昌一再电邀下，分别乘专车到了北京。
5月14日，根据天津会议决定，徐世昌发表了新阁局部改组令，组成第三届靳内阁：
“特任靳云鹏为国务总理，颜惠庆为外交总长，齐耀珊为内务总长，李士伟为财政总长，王乃斌为农商总长，张志潭为交通总长，蔡成勋为陆军总长，李鼎新为海军总长。”
在新阁员中，齐耀珊、王乃斌接近奉系，蔡成勋是曹锟的把兄弟。旧交通系分子周自齐、叶恭绰被排斥出内阁，靳云鹏召开天津会议的目的达到了。
1、联省自治兴起的背景
1920年至1924年，中国社会上普遍兴起了声势浩大的“联省自治”运动，这是“五四”运动后北洋政府统治时期影响颇大的政治、宪政和思想运动，参加运动的阶级、阶层、集团或个人十分广泛。
民国以来，一直存在着的一个根本政治问题就是传统的中国大一统问题。由此而引起武力统一或和平统一各派系军人、官僚、政客之间长年之内战与政争，欲置他派于死地而后快。
章太炎、李剑农、王正廷一大批名流原来均是一统派，反对地方割据、地方分权的联邦制。
此时成为联治派，他们从反面提出论证，认为国家要建设，必须统一，“非采联邦制不能恢复中央政府的实力”。“先制省宪，后制国宪，为当然步骤。”
“联省自治”来源于联邦制理论，它有两个含义：
先由各省制定省宪法，组织本省政府，实行省自治；然后在各省自治的基础上，选派代表，制订联省宪法，成立联邦国家。
联邦思想早在鸦片战争后不久就从西方传到中国，1853年魏源在《海国图志》一书中第一次介绍了美国的联邦制度，并对此表示赞美。此后，随着民族危机的日益深重，这种联邦制思想越来越多地受到了一些中国知识分子的重视。1894年孙中山创建兴中会，其誓词中有“建立合众政府”，明确主张把美国联邦制作为未来中国新国家的蓝图。1900年，梁启超曾向康有为表示，中国太大，不若分成十八国治理。
次年，梁又在《新民丛报》上发表《卢梭学案》一文，主张：
“我中国…民间自治之风最盛，诚能博采文明各国地方之制，省省府府，州州县县…各为团体，因其地宜以立法律，从其民欲以施政令…果尔，则吾中国之政体行将为万国师表矣”。
1905年同盟会机关报《民报》第4号发表《民生主义与中国革命之前途》一文，指出：
“共和政治也，联邦政体也，非吾党日以为建设新中国无上之宗旨乎？使吾党之目的而达，则中国之政体，将变为法国之共和，美国之联邦。”
可见，当时无论资产阶级革命派还是资产阶级改良派，都不反对在中国实行联邦制。
1911年10月武昌起义爆发后，各省相继宣布独立。黎元洪在担任中华民国武昌都督府都督后，曾通电指出“建立联邦国家，作为对外交涉”的主张，以争取各省的支持。
1912年4月，袁世凯上台后，联邦制思想成为抵制袁世凯专制独裁统治的工具。1913年初，国会大选揭晓，江西都督李烈钧致电众议员徐秀钧：“总统如属之项城，则鄙见以为颂行联邦制。”
到了1920年以后，联邦制论发展成为联省自治运动。
联省自治运动兴起的背景，一是军人混战，一是五四运动。
(1)皖系在日本帝国主义支持下，大力推行“武力统一”政策，直接导致了同直系的矛盾冲突。
1920年7月，双方爆发了直皖战争。同年8月，南方爆发了粤桂战争。这两次战争不仅使南北双方均失去了统一中国的军事政治力量，而且也给人民带来了无穷的灾难。因此，不少人提出用联邦制来停止军人割据、混战，达到和平统一。
(2)五四运动是一次要求政治、文化再生的运动。
这场运动使中国人民对政治增加了兴趣，同时也增加了爱国热忱。然而，这次运动并未使外国在华势力和各省军人在政治上的支配力量受到多大威胁。于是一些激进分子开始考虑到，既然推动全国性的改革计划不易顿时成功，如退至省自治，或许成功的希望较大，从而实行“战略性撤退”。
《新山东》杂志在创刊号发表的宣言中，即明白地表示了这种“战略性的撤退”：
“大家不要说我们只顾到山东一隅，眼光过于狭小，要知登高必自卑，行远必自迩，我们一方面建设新山东，一方面联合国内的同志，建设新中国。”
联治派主张实行“省自治”，各省制定宪法，选举省长，由本省人管理本省事务，然后各省联合组成中央政府。他们视联邦制为医世良方，认为只有它才能“解时局之纠纷”，“去国家之宿弊”。
从而达到“可以助长人民参政之智能”，“阻遏野心家之专擅”的目的，“为今日实行民主和统一的和平方法”。由此掀起了提倡“省自治”，进而“联省自治”的浪潮。
2、为何首先从湖南兴起？
湖南是全国省自治的发祥地，谭延闿是全国首揭自治旗帜者。
湖南率先揭起联省自治的原因有以下三个方面：
第一，湖南地处南北交通要冲，是南北军人必争之地，多次成为南北交战之区，迭遭战火，湘人“无日不受炮火或戒严的支配”。
第二，湖南长期处于汤芗铭、傅良佐、张敬尧的残暴统治下，湘人饱受蹂躏之苦。湖南绅民担心北洋政府再度派员祸湘，因此谋求自治的愿望特别强烈。
第三，谭延闿、赵恒惕为了稳固自己在湖南的统治，也想借着湘人要求“自治”的呼声，争取湘人的同情。所以，湖南首先搞起了“省自治”运动。
1920年6月，湖南驱张斗争取得胜利后，湘人关于“废督裁兵”、“民选省长”、“湘人治湘”、“湘人湘事自决”、“联省自治”的呼声响彻云霄。
谭氏慑于各方面压力、社会舆论，只好借此“沽名钓誉”，以假乱真，顺应潮流。这样既可讨好湘人，又可抵制孙中山的北伐和吴佩孚的“武力统一”，使湖南避免再卷入南北战争的漩涡，因此何乐而不为？
1920年7月22日，谭延闿向全国发表了著名的“祃电”，提出：
民国之实际，纯在民治之实行：民治之实行，尤在各省人民组织地方政府，施行地方自治，而后分权事举，和平进步，治安乃有可期。…湘人此次用兵，纯本湘人救湘，湘人治湘，一致决心…皆因三千万人民饱经痛苦，历受教训，有此觉悟。…认为非以湘政公之湘省全体人民，不足迅起疮浃，速复元气。…湘人治湘的精神，拟即采行民选省长制，以维持湘局。
这封通电被称为联省自治运动的宣言，也就是后来湖南制定省宪法的“经典文件”。
“祃电”发出后，在津、京的湘绅熊希龄、范源濂等立即复电表示大力支持：
“祃电为根本之言，洞中肯要，非此不足以救湘救国救各省，并救吴子玉之国民大会。”
熊希龄还委托梁启超代草《湖南省自治法大纲》和《湖南自治根本大法》，建议湖南在南北未统一之前，先宣布自治。
旅沪湘人还组织了湖南改造促进会，宣称：
“以后南北武人一律退出湖南境地以外，永毋再入湖南境地与湖南人为敌。”
谭延闿在得到湘人支持后，遂于9月13日在总司令部内召集由省内官绅30余人参加的自治会议，决定由省议会和省政府21名代表组成“自治研究会”，起草制订湖南《自治法》，指派省议会制订《宪法会议组织法》，湖南自治大有势在必行的趋向。
然而，11月初，湖南发生了孙中山、程潜倒谭事件，谭延闿被迫于11月23日宣布下野，并推赵恒惕为湘军总司令。
赵恒惕上台后，仍继承谭氏“自治”之路，他先后设立省自治根本法筹备处和省宪起草委员会，进行制宪活动。省宪起草委员会由省政府特聘13名学士组成，其成员“首重学识经验，无偏无党，超出政潮之外”。
这个由教授、博士组成的制宪班子，速成了《湖南省宪法草案》，并公布于1922年1月1日起施行。同年12月下旬，湖南依据省宪选举产生新的省政府，赵恒惕经过激烈竞选，当选为第一任“民选省长”。
3、“联省自治”的蔚然成风
湖南省治运动的开展在全国引起了强烈的反响。四川是继湖南之后第二个宣布自治的省份。
1920年12月10日，四川的各派各系军人联合驱逐滇黔军时，曾在重庆召开的军事会议上作了四川自治的决定。这个决定由全体川军将领署名公布。1921年1月，刘湘、熊克武二人为了“顺应潮流，尊崇民意”，宣言四川自治，确立川省中立于南北之间，对内巩固地方基础，对外抵抗外省的军事侵略，并宣称尽速起草省宪。
刘、熊被驱逐后，刘成勋、邓锡侯等于1922年8月组成“四川省宪法会议筹备处”。秋季，宪法草案制订并获省议会通过。11月初，军事首长于成都召开“四川军事善后会议”，重申四川的自治立场，并推举刘成勋为省长，省议会则以101票对15票通过。
在西南，继湖南、四川之后，贵州、云南、广西等省也都开展了联省自治运动。当然，自治运动并不局限于西南，而是迅速波及南北数省。直皖战后，直奉两系进行政治分赃，首先更动了属于皖系的陕西督军陈树藩，使另一皖系的浙江督军卢永祥大受刺激。
为了自保，1921年6月4日，卢发表豪电，宣布浙江自治，并主张由各省区军民长官选派代表，择定适当地点举行联席会议，俟取得一致意见后，提交国民公决。浙江自治运动在王正廷的指导下，成立了委员会制定省宪。省宪经士绅组成的审查委员会通过后，于9月公布。这部宪法一如湖南、广东及四川的宪法。宪法中对省政院和省议院的组织均有界定，所不同者只是一些细节。
卢永祥是安福俱乐部主要残存者，他并非一定赞成自治，而是把自治作为对抗直系控制下之北洋政府的一个衬托。他宣扬省宪，但又绝口不谈“浙人治浙”，因他是鲁人，无资格任浙省省长。
所以卢氏对省宪“再三延宕”，不肯将它交付公民表决施行，“臻成流产”。依据省宪，省议会选出宪法执行委员会。选举结果，督军卢永祥获得107票，几乎和蔡元培(111票)、虞洽卿(104票)相当，王正廷则获得94票。
卢永祥乘势提出各省会议，通过各省自治，组织联省自治政府的建议，这和西南“联治派”所提在南北两政府以外另组第三政府的主张是一致的，因此大受“联治派”的欣赏，得到了赵恒惕、卢焘、陈炯明、刘湘、顾品珍的响应。
此外，被北洋政府罢免的陈树藩除发表号电(22日)响应外，并授意陕西省议会组织“省宪会议”，成立“筹制省宪自治处”，打算打出“自治”的旗帜对抗北洋政府的夺督。
自治运动兴起后，不但西南各省军人结成了以联省自治为目标的第三政府路线，而且北方也有不少省区的民众团体热烈响应“自治”，现在又经卢永祥出面促进，所以自治运动由南而北，自西至东，侵入到北洋政府的统治区，形成了难以阻挡的一种政治趋势。
湖北省议会议长屈佩兰发出通电(22日)，山东省议会发出感电(27日)，均主张各省先行制订省宪。江西省议会也召开了省宪会议。河南省议会并通过了制定省宪案。“联省自治”的舆论响彻全国。
自1920年冬天起，各省都在争取自治，各省的团体争取自治的通电和各省代表到北京请愿实施自治的新闻，占满了报纸的篇幅。
在北京，自治运动的联合组织就有两个：
一个是江苏、安徽、江西、山东、河南、甘肃、广东、四川、福建、湖北、广西、山西12省和北京市代表组成的各省区自治联合会；一个是由直隶、山东、河南、山西、四川、湖北、湖南、江苏、江西、安徽、浙江、福建、广东、广西14省代表组成的自治运动同志会。
在北京以外，天津成立了直隶、山东、河南、山西、陕西、热河五省一区自治运动联合办事处；上海成立了旅沪各省区自治联合会。
此外，北方的顺直（今北京市和河北省）省议会还电请各省议会选派代表赴沪举行联省会议，共同制订省自治法纲要。
4、北洋政府的“鸵鸟政策”
1922年10月在上海召开的中华民国八团体国是会议上，主张由各省自制省宪，再由各省联合制订中华民国的国宪。会议还组织了一个“八团体国是会议国宪起草委员会”，企图通过制宪把北洋派系把持的中央政府权力分配给地方团体，以谋取全国的和平统一。
一时之间，“自治”成为时髦的名词，军人们为了割据一方，要自治，而反对军人希望保境安民的人们也以自治为号召。
与“联省自治”运动相反，北洋政府一直强调“统一”。段祺瑞极力主张“武力统一”，穷兵黩武，但在吴佩孚的“罢战主和”、“撤防北归”的行动下遭受了挫折。
桂系退出广东，宣布撤销军政府和取消两广自治后，北洋政府为了在国际上造成中国已经统一的假象，自说自话地大做“统一”文章，在国务院下面成立“统一善后委员会”，并定于每个星期四接待外国记者，宣布和解答关于“统一善后”的各项问题。
然而，北洋政府既无力量“统一”，更无力量制止联省自治运动。面对这个大规模“离心”运动，北洋政府表现得手足无措。
例如，已经决定派王克敏为江苏省长，又由于江苏团体的反对，改派了江苏籍的王瑚；已经任命孙振家为湖北省长，由于湖北团体的反对，又派了湖北籍的夏寿康。
北洋政府的困难是不敢得罪握有兵权的各省督军，不能随便调动他们，所以只敢做到任命本省人为本省省长，以缓和各省自治浪潮。即使这样，也遭到手握兵权的督军反对，北洋政府任命的省长，常因未能征得督军的同意而被挡驾。
1920年11月17日，北洋政府被迫宣布筹办地方自治，这与满清在宣统年间允许筹办立宪一样，只是想拖时间，当然不能满足各方面的要求。因此，各省对此置之不理。
5、“联省自治”与吴佩孚
由于北洋政府的无权威，抵制“联省自治”的“重任”就落在了吴佩孚的身上。
早在直皖战前，吴佩孚结好西南，反对段祺瑞的“武力统一”而支持湖南等省的自治，甚至主张抛弃南北两政府，另组第三政府。
但在战后，尤其是在第一次直奉战后，吴亦步段氏后尘，推行“武力统一”。他认为，统一全国的最大障碍，不是孙中山的护法政府，而是西南“联省自治派”。因此他充当了反对“联省自治”、推行“武力统一”的最有实力者。
对于湖南的“联省自治运动”，吴佩孚赞成于先，又摧残于后。
吴佩孚驻湘期间，因“南军入湘，北军势不能让步；北军入湘，南军亦不能让步…故今日欲解决湘事，舍任其实行自治，别无他法”。所以支持湖南自治。
然而到了“援鄂”战争时，赵恒惕曾通电全国，建议召开国民大会于武汉，自由讨论“省自治”和“联省自治”问题，并特邀吴佩孚光临指导，共同组织全国性“联省自治政府”。
吴佩孚不但严词拒绝，而且指责赵以自治之名，行侵略之实：
“湘为自治之滥觞，筹备期年，治绩何著？以言裁兵，军队林立；以言理财，库空如洗；环顾三湘七泽，百姓流离；遍览衡阳洞庭，河山破碎，乃犹不知忏悔，假援鄂自治之名，甘为戎首，轻启兵端。”
并警告赵恒惕勿就省长：
“老弟正式就职之日，即中央下令讨伐之时。”
在湖北，1921年夏，驱王运动极大地推动着“省自治”潮流的迅猛发展。吴佩孚致电鄂省自治领导人物蒋作宾、孔庚，宣称：
“诸君主张自治，鄙人亦酷爱和平，两湖本是一家，孰非国家领土，苟以大局为念，无事不可曲商，若借自治之名，行割据之实，某虽不敏，窃为不取。”
并不惜舆论的指责，亲自领兵指挥直军主力镇压了鄂省的自治运动，从而使“联省自治”运动开始消沉。
第一次直奉战争后，吴佩孚不可一世，俨然以中央的口气说话：
“自治为救国要诀，佩孚素所主张，但各订省宪，不顾中央，决非余所赞同。中央自治条例公布，然后推行全国”，顺理成章，天经地义，并攻击联治派“准据约法，立法之权，属诸国会…岂可另寻途径，僭越职权，阴谋团结，号召会议（即联省自治会议），以遂割据之私”。
而且扬言：“有我吴佩孚在，决不允许联省自治政府成立。”
直系或倾向于直系的军人、官僚、政客也纷纷通电，大造舆论，指责“先省后国”的联省自治派为“割据”，而赞扬主张“先国后省”的统一派为“爱国”。一般舆论也转而主张维护传统的中国统一局面，进而称吴佩孚“有资格”作为中国的“救星”。
吴佩孚一方面打击“联省自治”运动，极力推行“武力统一”政策，一方面又打起“恢复法统”的旗号，企图用召集旧国会、制订宪法的办法，在“法统重光”的幌子下，把“自治”的潮流纳入直系的“法统”之下，以实现直系统一全国的目的。
6、联省自治的流产
1922年5月，黎元洪接任总统，旧国会重新恢复。在直系强大声势下，援鄂战争失败后已经四分五裂的西南联治派纷纷北归。
赵恒惕虽然仍继续主张“联省自治”，鼓吹要“建设联邦化的单一国家”，但表示完全拥戴黎元洪，愿意“纳省宪大纲于国宪之中”。8月，赵又宣布“取消自治”，“实行北附”。
浙江卢永祥也“近与洛吴携手”，拥戴吴佩孚的傀儡黎元洪。
北洋政府对联治派的转变态度表示欢迎。7月1日，黎元洪下令表示尊重地方自治，接受划定中央与地方的权限，声称：
“国会将来制定宪法，所有中央与各省权限，必能审中外之情形，救偏畸之弊害。”
8月，国会宪法起草委员会审议通过了“省之事权，应取概括主义；中央之权，应取列举主义”，“各省于不抵触国宪范围内，得自制省宪”以及“地方制度一章内，应规定关于省宪各原则”。
这样一来，“统一”和“分治”合流，“国宪”与“省宪”孰先之争解决，统一派压倒了联治派。
1923年10月，直系驱逐黎元洪出京，曹锟通过贿选当上总统。
贿选丑闻激起了全国人民的愤怒，国会议员为了遮丑，赶忙在7天内制订并公布了中华民国联邦制宪法。至此，联省自治运动彻底破产。
7、联省自治运动何以流产？
联省自治运动是五四运动后规模最大的一项运动。它之所以如此高涨激烈，是与各省军人的积极参预分不开的。地方军人热衷和倡导联省自治，当然不是真的赞成和推行资产阶级民主政治。
“军阀不称天命而假民意，政客不称从龙而冒充民愿”，不过是假借“民意”，利用“民愿”，实现自己的政治目的。
他们的目的大致可以归纳为以下几个方面：
(1)皖系、直系鼓吹“武力统一”，直接对地方军人割据构成了巨大的威胁，迫使他们不得不谋求对策。如果实行“省自治”、“联省自治”，既可顺从奥情，博得为民造福的名声，又可借此巩固自己的地盘，保存自己的实力，不受中央牵制。
(2)把“省自治”、“联省自治”作为防止外省军人侵犯本省而行割据的手段。如贵州总司令卢焘即是迫于直系和邻省的威胁，于1921年4月响应“联省自治”，组织“省宪议会”的。
(3)借口“联省自治”，驱逐境内的外来势力，以巩固自己的地位。四川的“自治”，就属于这一情况。
(4)响应“联省自治”的目的是为了阻挠孙中山的北伐。
1920年孙中山恢复军政府后，计划出兵北伐，打倒北洋政府。
但陈炯明本想做“广东王”，而不愿出兵北伐，更不愿在广东省政府之上有一个军政府，但又不敢露骨地反对孙中山，于是一面下令筹备广东“自治”，一面派人与赵恒惕、唐继尧联络，进行“联省自治”的活动，以抵制孙中山的北伐。
总之，联治派的目的，不是联省“自治”，而是“联督割据”，把“省自治”、“联省自治”作为他们“争权夺利的保障”。
陈独秀曾一针见血地指出：
“所谓联治，不过联省自治其名，联督割据其实，不啻明目张胆提倡武人割据，替武人割据的现状加上一层宪法保障”，“徒增长乱源”。“百害而无一利”。
（正文完）
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