刘尚希：财政体制改革应转向“分责制”
经济发展
当前财政体制运行态势及存在的结构性矛盾集中表现为“三个不等式”，即地方财政支出大于全国财政收入、中央转移支付大于中央一般公共预算收入、地方利息支出规模和增速均大于中央。“三个不等式”反映出现行财政体制与高质量发展的不适应性变得日益明显。
随着“放权”(行政性分权)逐步转向“分权”(经济性分权)，央地财政关系的改革原则经历了“财权与事权相匹配”“财力与事权相匹配”“事权和支出责任相适应”三个阶段，并逐步形成了基于“事权、财权和财力”三要素的财政体制认知框架。其中，事权指国家权力在央地间的配置，可分为中央事权、地方事权和央地共同事权;财权是各级政府为履行公共职能而拥有的财政资金的筹集权与支配权，包括税权(费权)、产权和债权;财力是一级政府在一定时期为履行公共职能拥有的全部可支配财政资金，是财政资源分配的最终结果。对三要素进行不同组合，可形成财政体制改革的不同原则和方案，但均未能完全解决“中央决策，地方执行”过程中事权层层下移的问题。在新发展阶段，各种风险和不确定因素急剧上升，发展的多目标性、整体性特征日渐显著，全局性、系统性事权明显增多，事权间的协同性要求越来越高。这类事权既要统一决策，又需统一组织实施。如果仍延续事权“中央决策、地方执行”的模式，只关注财力与事权匹配性，很可能陷入认知误区，导致“财力过度下沉”以至于难以持续，“地方支出责任无限扩大”导致地方政府“不堪重负”，从而带来效率下降、风险集聚以及“事权层层分解下移、原子化执行而导致的合成谬误”。为从根本上破解这些问题，亟待构建四要素财政体制分析框架，在“分税制”基础上推动“分责制”财政体制改革。相比于分税制，分责制的显著特征在于从支出侧划分各级政府间关系，并引入能力维度，强调各级政府必须在其实际能力范围内行使事权、财权和支出责任，避免地方政府的“能力小马”拉“办事大车”。近年来，我国中央财政本级支出占全部财政支出的比重处于全球最低行列，意味着中央事权相对较小。如何科学划分政府间财政责任，建立起权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，关键在于综合运用受益范围原则、信息复杂程度原则和激励相容原则，促进中央与地方利益的有效均衡。党的十八大后，我国积极推动中央和地方财政事权和支出责任划分改革。但从本质来看，已经出台的12个领域的中央与地方财政事权与支出责任划分方案，更多的是对之前做法的制度性固化，并没有根据经济社会发展需要和财政职能转变进行重大创新。为更好地激发地方政府积极性，凡适合地方因地制宜的事权，宜应放尽放，由地方政府承担相应的财政责任，尽量减少中央财政“一竿子插到底”的做法。在地方政府面临多领域、多目标的财政责任时，应进一步明确保障责任的优先顺序，确保各级政府都能在其能力范围内行使职责。分析中央和地方的财政关系，关键在于明确“事由哪级政府干，钱由哪级政府出”的问题。只有落实好“谁的财政事权，谁承担支出责任”的原则，各级政府在财政支出过程中才有追求效益的内在驱动力，才能真正实现“事”与“钱”的有效匹配。反之，如果“事”与“钱”相脱节，会加剧债务风险、降低支出绩效，甚至扰乱中央与地方、财政与非财政部门之间的关系。
第一，资金分配应由静态的地理空间转向动态的社会空间。随着人口、资金等资源要素跨区域流动规模的增大，如果只追求行政空间、地理空间的局部公平，不仅无助于效率的提升，还会衍生公共风险。需要更多基于动态的社会空间视角，关注资源要素的自由流动，特别要根据人的流动、人的发展和人的需求，积极调整和优化资金分配结构，不断追求公平与效率的有机统一，实现预算安排和转移支付“跟人走”。
第二，进一步加大财政的宏观集权和微观分权。一方面，应按照统一预算的思路来调整财政与非财政部门之间的关系。将财政部门真正建成一个核心预算机构，从整体上统筹安排好战略性、全局性重大项目，确保财政资源和国有经济资源更好地服务于国家整体战略和长远发展。另一方面，应按照强化财政部门的预算管理主导权的思路来调整预算管理办法。将政府所有收支活动纳入财政部门的管理和监督范畴，确保各类政府收支都在全口径预算体系内进行，形成统一、规范、完整的政府预算管理体系。在强化财政部门宏观集权的同时，在资金使用的微观层面则应进一步明确职能部门的执行主体地位，促使职能部门和地方政府视野向内，不断增强自身的统筹谋划和挖潜增效能力，提升其预算执行能力和预算治理能力，并主动承担应有的财政责任，避免财政部门因开展预算管理而陷入琐碎的审批事务之中。事实上，针对一些微观具体项目，财政部门既没有能力和精力管理到位，也难以精准划分相关责任。如果过度参与项目执行，又会在形式上为财政责任提供背书，导致职能部门和地方政府只热衷“要钱”“花钱”，却不需对预算执行结果负全责。
第三，扩大地方政府统筹自主权。近年来财力持续下移、实行资金直达机制，以及中央“一竿子插到底”的做法，打破了分级财政管理体制，削弱了地方政府统筹发展和安全的能力。鉴于地方发展的差异性以及地方政府债务的规模分化，应适当增加地方政府自主财力，本着“谁的权力，就由谁自主决策并对决策后果负责”原则，进一步完善各主体自我约束、自我负责的工作机制，鼓励地方政府依托自身资源禀赋和产业基础，因地制宜发展新质生产力，积极拓展地方税源。因此，进一步优化中央与地方财政关系。第一，根据地方能力的“天花板”来上移事权、支出责任，同步缩小中央转移支付规模。凡涉及跨区域整体安全和人口流动的事权划归中央，省级政府应将信息复杂程度低、受益范围覆盖全省、存在公共风险辖区间外溢性的事权上移，同时，增强防范风险的能力，凡省内辖区间存在公共风险外溢的，应当划归省级事权，由省级履行。把投资、建设和发展的“空间单元”上移到城市，凡是称为“县”的地区，不再确定为独立的发展单元，而纳入中心城市、都市圈和城市群的体系当中，实行名副其实的“市带县”“市管县”。二是适度扩大中央和省级政府支出责任。可探索将中央本级支出占比(一般公共预算和基金预算整合计算)从目前的10%提高到40%;缩小地方政府，将地方财政支出占比从目前的90%降低到60%。从地方来看，应进一步提高省本级的财政支出占比，增强省域统筹能力，适当上收部分公共服务供给事权，而不只是财力兜底。三是推动央地共同事权改革，缩小转移支付规模。明确共同财政事权范围，对确实需要地方参与执行的事项，中央和省级政府应通过完善委托性事权和委托性转移支付相关制度，明确权责边界，确保地方在执行中既有动力又有能力，避免出现决策与执行脱节的状况。同时，适当减少并规范中央和地方共同财政事权，建立财政事权划分动态调整机制，赋予地方更多自主权。第二，明晰财政责任主体和优先序，建立辖区财政责任制，不搞中央“一竿子插到底”。一是明确地方财政的辖区财政责任。减少中央财政“一竿子插到底”的做法。在市县财政出现困难时，可按照乡、县、市、省、中央的顺序界定责任先后，以及上一级政府救援的触发条件。二是探索明确保障责任优先顺序。稳定各级地方政府的预期和支出项目执行优先序，避免层层“等靠要”，应急事项应按照触发条件各负其责，避免大小事情都等着中央出手，促使地方政府主动作为。三是清理引致收支、债务等对财政体制带来潜在冲击的政策和文件。通过规范、清理，减少“上”对“下”政策、文件安排带来的不确定性、不可预期性和隐性支出责任。第三，强化转移支付“跟人走”，让基本公共服务均等化落到人身上。一是消除由户籍制度带来的基本公共服务群体性差异，确保财政资金的配置与人口分布的空间变动趋势保持动态一致性，让常住人口与户籍人口享受同等的基本公共服务水平。二是加大常住人口在转移支付分配中的影响权重，做到“钱随人走”。三是突出“以人为本”的改革思路。将转移支付原则由“物本逻辑”转向“人本逻辑”，加快破除社会身份制度，促进国民基本权利的平等化。
第四，增强财政体制的制度化、法治化，强化预算约束，防止政府间支出责任、收入划分漂移不定。尽可能减少和避免各部门、各地竞相出台政策对财政体制的稳定性、可预期性带来冲击，形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。强化预算约束机制，做到“无预算不支出”。各级政府的支出责任要落到预算上加以明确，该上级政府承担的支出责任，列入上级预算;上级委托下级实施的事权，由上级政府预算保障到位，通过“委托性转移支付”，或“国库贷款”给下级政府，做到委托“事”与转移“钱”协同匹配。三是加快建立三年滚动预算，健全中长期预算约束机制。避免因“上级点菜，下级买单”或各个部门多头下达任务形成的隐性支出责任及税收优惠政策等软化预算约束的行为。
第五，以事权属性为标准，科学甄别地方政府债务的偿还责任，持续优化央地债务结构。一是分事权属性甄别地方政府性债务并合理确定债务归属。凡属履行中央事权相关的债务，责任应该上移，由中央承担;凡属履行上级委托事权形成的债务，其还本付息责任应由上级承担。对甄别和分类后的债务，相应纳入各层级一般债务和专项债务，并分类纳入预算管理，保持原有债权债务关系不变，偿还资金按照预算级次规范管理。二是调整政府债务结构，不再增发地方专项债。地方只保留一些在建项目的专项债和一般债券，逐渐缩小地方自我发行的债券规模，地方财政回归收支平衡。上移中央宏观调控的举债责任。根据宏观调控的需要，增发的债券可以通过增发国债解决，逐步增加中央事权和支出责任;由中央直接实施尚不具备条件的，可以“预算贷款”或“国库贷款”方式委托地方实施，不给地方增加额外负担。此外，可根据实际情况需要，将中央政府举借的国债部分通过转移支付方式安排给地方使用，列入中央赤字，还本付息由中央承担。宏观调控回归中央，地方发挥辅助作用。三是建立资本预算，强化对政府投融资与公共资产的预算管理。强化人大对公共资产形成全过程的监督。
【刘尚希：长安街读书会成员、中国财政科学研究院院长】
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