云南是西南的门户，云南的稳定对西南边疆地区有着重要意义，因而历代统治者对云南的治理都很重视。由于历代的治边政策及采取的措施不同，因而效果也不尽相同。我们认为，清前期对云南的管理与控制是最有成效的。本文即试图对这一问题进行探讨，以提供可资借鉴的历史经验。

清政府对边疆地区的管理和控制比历代都要严格，其治边的总原则是“因地制宜”、“因俗而治”，即根据不同地区的不同情况，采取不同的治理办法。对云南则主要是通过解决土司问题而达到控制边疆地区的目的。康雍年间云南永北府人刘彬在他的《论全滇形势》[1]一文中谈到了制滇策略：“从来有一定之形，无一定之制，时有不同则制变；有一定之制，无一定之功，人各异则功殊。”这里主要反映了作者的两个观点：一、治边政策要随时代变化而变化。二、同样的政策由于不同的人来执行也会有不同的效果，因而强调人（即地方长官）的作用。这段话恰恰反映出清政府治理云南的基本思路。

一

清初沿明制，继续在云南保留了土司制度，这是当时形势的需要。满族贵族定都北京之后，即挥戈南下，以图一扫南明政权、农民军余部，以及所有抗清势力，迅速稳固在全国范围的统治。在向西南地区用兵的过程中，清政府遇到了一个重要问题：对盘踞在各地的土司究竟采取什么政策?要么以武力征服，进而改土归流；要么保留明代的状况，使土司继续存在下去。清政府选择了后者，因为在当时的各种势力中，土司还没有形成对新生政权的威胁。事实上，在清兵南下的过程中，“各土府州县奉印纳款”，因此，“朝廷嘉其向化，仍予世袭，制因前代”[2]。据乾隆《云南通志》卷24《土司》载，云南共有土司169家。除“久裁”、“世绝”者，即清初已不复存在的69家，及老挝、木邦、八百等十家外，尚有90家是清初正式承认的。这里除新平县土县丞、永善县阿兴土千户乃康熙时新授职外，其余88家属于承明旧制者。可以说，清朝建立之后，云南原有的土司基本上予以保留，其他省份也大体如此。

从土司制度的发展历史看，明朝中后期，土司制度的弊病已充分暴露出来，特别是它的割据性，已经不适应统一的多民族国家发展的需要。嘉靖四十三年，贵州巡按御史杨鹤指出：“将来尾大不掉，实可寒心。”[3]因此，控制土司势力的发展，已作为一个重要任务提了出来。只是由于明朝的腐败，无力控制土司，特别是明末农民战争爆发后，明统治者已自顾不暇，控制土司事更是无从谈起。后人曾尖锐地指出：土司制度的继续存在，“乃有明当国运式微之会，……是亦土司之大幸也”[4]。在这样一种形势下，清初几乎完全保留了明代的土司，不仅没有控制其发展，似乎还给了土司以喘息之机，为它的发展创造了条件，使土司制度出现一度的兴旺。那么，如何解释这一现象呢?我们认为，必须把土司制度的这一暂时发展放在当时国内整个形势中来考察，这样才能找出原因，看出清政府对巩固边疆所采取的步骤。而这一步骤恰恰体现了“时有不同则制变”的原则。清初所以对土司采取宽容政策，主要有以下三个方面的原因。

首先，它是客观形势的需要。清初，满族贵族刚刚入主中原，急待解决的问题是稳住局面。面对各地蜂起的抗清势力，清政府的全部精力要投入到对它们的武装镇压上，因而对土司问题无暇远顾，只能一依明旧，凡表示投诚的土司一律予以承认，并准世袭。如《云南通志》载，清军“底定西南，土司奉命者世袭”，于是，各土司“靡不服教畏神，洗心涤滤”[5]。云南所保留的土司绝大多数是在清军平定云南过程中予以承认的。清政府的目的是以此求得边疆地区的暂时稳定。这也是清初的治边政策和手段。对此，顺治十年五月的一道上谕谈论得很清楚：“滇黔阻远，尚未归诚。朕将以文德绥怀，不欲勤兵黩武。而远人未喻朕心，时复蠢动。若全恃兵威，恐玉石俱焚，非朕承天爱民本念。……各处土司已归顺者加意绥辑，未附者布信招怀，务使近悦远来，称朕诞敷文德至意。”[6]同年六月，户部右侍郎王宏祚在《滇南十议疏》中谈到，对云南等地的土司，应“暂令各从旧俗，俟地方大定，然后晓以大义，徐令恪遵王制”[7]。很明显，出于形势的需要，清政府对土司不得不采取这种权宜之计。应该说，这是清初统治者在边疆政策上的成功一招，是取得了明显效果的。大批土司归顺清政府，保证了边疆地区的暂时安定，也使抗清势力孤立无援。求得稳定的局面，这一指导思想直到康熙时仍然坚持。康熙二十五年，在平定三藩之乱后不久，云贵督抚及广西巡抚俱疏请征剿土司，圣祖不准，并说：“朕思从来控制苗蛮，惟在绥以恩德，不宜生事骚扰。……朕惟以逆贼剿除，四方底定，期于无事。”[8]可见，在清初一段时间，清政府对云南及整个西南边疆的政策是力争安定，期于无事。

其次，对于一个新的政权来说，它需要在全国范围内得到承认。因此，当清军大举南下时，有众多土司主动归降，表示对新政权的承认和支持，这对清政府来说是求之不得的。特别是云南一些地广势众的土司，如丽江、镇沅、乌蒙等土府能主动缴前朝印，接受清政府的敕印、号纸，自然会得到如同前朝的待遇。

另外，在对南明政权的作战中，在镇压农民军余部的过程中，以及在平定三藩之乱中，一些土司曾协助清政府，并立有战功。为了更好地利用土司的力量，清政府对这些土司不得不另眼相看。

总之，清初在云南地区保留土司，是当时特定环境决定的。但这些丝毫不意味着清政府可以允许土司势力的恶性膨胀。相反，针对明代土司之患，清政府还采取了一些措施。如规定土司承袭必须年满15岁，应袭土司年13岁以上者入学习礼，由儒学起送承袭。另外，在云南各地驻以重兵，以稳定该地区的统治，并迫使土司不致像前朝那样恣意妄为。一旦发现土司有反叛者，立即镇压，并改土为流。康熙四年，临安府教化、王弄、安南三长官司及一批小土司叛乱，清政府迅速平叛，先后废掉了14家土司，并于三长官司地新置开化府。

清初采取的保留土司的政策，在云南地区取得了好的效果，在相当一段时间内保持了边疆地区的稳定。但是，到了雍正年间，形势发生了变化，清政府的治边政策也随之发生了变化。这一变化主要表现在：一方面，清统治者对边疆地区统治的要求更为强烈；另一方面，土司制度的弊病更加突出。这就形成了尖锐的矛盾。

清统治者对边疆地区统治的迫切要求远远胜过明代，“大一统”思想根深蒂固。清世宗即言：“普天率土之众，莫不知大一统之在我朝，悉子悉臣，罔敢越志者也。”[9]而入清之后，土司制度所暴露出来的最大弊端恰恰在于与“大一统”思想不相容。土司作为地方政权的代表，与中央政权体制不一，政府的号令在云南一些地方不得实施，封建国家的职能不能在这里充分发挥应有的作用，这就严重削弱了封建国家整体性。特别是由于土司所踞之地大多是边防重镇、军事要地，这对于清政府来说，更是造成了对边疆地区的失控局面。一些土司稍不遂意就拥兵反叛，不仅造成边疆地区的动乱，而且给邻国以可乘之机。因此，在康熙中期全国局势基本稳定之后，清政府中有识之士为巩固西南边陲，不断发表谈论，指出土司制度的弊端，建议改土归流。刘彬针对边疆政策明确指出：“筹边之道，在乎防微；保民之方，贵于经久。若仅泥于目前，非不晏安无事，而不知其有事之机自在也。”[10]雍正四年，云南巡抚兼云贵总督鄂尔泰建议实施大规模的改土归流，并指出：“滇黔必以此为第一要务。”[11]清世宗在认真考虑了鄂尔泰的建议后，接受了他的意见，并委其主持西南各省的改流事宜。这是清政府“时有不同则制变”原则的再次体现。后来的《宣威州志》对这次改土归流的目的谈得十分明确：“宋太祖之言曰：‘卧榻之侧不可使他人鼾睡也。’夫鼾睡不可，而况飞扬跋扈于其间乎?此日之改土归流，洵绥靖边疆之至意。”[12]

从雍正四年至九年，清政府以武力征服，在云南、贵州、广西、四川等地进行了大规模的改土归流。其间，废除土司之多，新设流官之众，涉及地区和民族之广，都是以往任何时期无法相比的。这次改土归流给土司制度以沉重的打击。云南的情况充分说明了这一点。

云贵是改土归流的重点，而云南尤为突出。清统治者认为：“云南土官多半豪强，所属苗众悉听其指挥，残暴横肆，无所不为。”[13]因此，对土司用兵最多的就是云南。在改流过程中，云南土司的反抗最为强烈。雍正朝改流期间出现过两次大的土司反叛，都发生在云南。一次是雍正五年正月，镇沅土府改流后，土目聚众焚烧流官衙门，杀死署府事、威远同知刘洪度。一次是雍正八年八月，乌蒙土司禄鼎坤之子禄万福纠集禄氏大小土目，并串通邻近土司举兵反叛。雍正朝在云南废除土司共计18家，其中除者乐甸长官司外，其他均属以罪革除者，而者乐甸长官司也是在大兵压境的情况下，因畏罪才主动呈请改流的。通过改土归流，像丽江、镇沅、乌蒙、镇雄等一些地广势大的土司均被废除，而代之以流官的统治。改流之后，云南的最大变化是，土司所控制的地区大大缩减，土司势力膨胀的趋势已从根本上得到了限制，从而使清政府控制了整个云南，实现了对西南边疆地区直接的、有效的统治。如果说明代对土司明显地表现出“以夷治夷”的愿望，那么清代对土司却突出了“以汉化夷”的指导思想。这正是清政府对西南边疆地区“因俗而治”的结果。这一结果保证了对云南及整个西南边疆地区的统治，以及“大一统”局面的形成。光绪《普洱府志》对改土归流的作用做了充分肯定：“置郡县，易封建，则九州之大归于一统，此长治久安之道。”[14]

二

清政府对云南边疆地区实行直接的、有效的统治，从严格意义上说，应该是在雍正朝的改土归流完成之后。这主要表现在以下三个方面措施的实施。

1.控制边防要地。

清人王履阶在分析改土归流的必要性时首先指出：改土归流可以“扼险要，建城池。距其险，彼失所恃；驻以兵，使有所惮。以地形言，宜改者一”[15]。这个分析是很有见地的。清政府通过改土归流，首先消除了由于土司制度造成的争袭、仇杀等战乱，安定了边疆地区。同时，为了巩固国防，清政府还把注意力放在临边的一些地方，注重控制边防重镇、战略要地。不仅在沿边地区设置府州县，派流官管辖，还在这里修建城池，设营驻兵。据乾隆《云南通志》卷6《城池》条载，当时云南共有府州县城87座，其中入清以后重修、增修的有47座，新建、重建的有27座。这里，仅雍正朝改土归流以后的重修、增修的即有34座，新建、重建的有19座，占了绝大多数。其《城池》卷《统序》中有这样一段记述：“我世宗宪皇帝令各直省守土诸臣修浚城隍。滇处边徼，控制百蛮，迩年疆圉式廓，桑土绸缪，益仅于藩篱捍卫之防。或创建，或增修，金汤称孔固焉。又相其道里，冲繁扼塞之区置邮传，以宣达政令，限雄关以严稽出入，通津度以利济往来。”从这里可以看出改土归流以后清政府在云南边疆地区所下的功夫。清政府建城的目的很明确，那就是“定民志，壮国威”。又据《云南通志》卷17统计，清朝复滇后，在云南所驻标兵、镇兵、协营兵共约59000人。不论是修城池还是派兵驻扎，都要花费大量国帑，而清政府不惜力量经营边疆地方，显然是为了国防的需要。由于清政府派兵、筑城，有效地控制了战略要地，国防力量大大加强。乾隆三十一年，西双版纳地区遭到大规模的外来入侵，各族人民奋勇反抗，清军守边部队更是积极抵御，当时驻扎打洛的绿营军把总韩荣率兵二百名固守，与入侵者四千余人鏖战二十日，最后战死。但是，我国军民终于以鲜血和生命捍卫了祖国的边疆。至道光初年，广南府知府何愚尚称：邻国“不敢私入内地，边境十分静谥”[16]。清朝末年，西南大片领土被帝国主义掠夺，边防岌岌可危，当时仍有人主张“试仿改土归流之法，择要控扼”[17]，可以想见，当年改土归流采取的这一措施对巩固国防所起到的作用。

2.选择良吏。

任何一个政策都要靠人去执行，因此地方长官的素质如何是个关键问题。刘彬在《论全滇形势》中列举了历史上在云南发生的众多事例说明，贪官污吏横行纵肆，“则流毒苍生，几开边衅”；而贤良之吏爱民抚恤，“则民受其福，国赖以安”，进而强调地方长官的作用。在改土归流的众多地区，选择什么样的流官来管理，这在当时已成为一个突出的问题，摆在了清统治者的面前。清政府中的有识之士，以及清世宗本人对此是十分重视的。他们看到，对于土司长期统治的地区，“剿固已难，既剿而绥抚之，使长治而久安尤难。然治安之要，在于得人。得其人而治之则安之”[18]。世宗更是清楚各级官吏对于安定地方起着十分重要的作用。他从登基之日起就注重整顿吏治，而他对于改土归流时机的选择，以及对鄂尔泰的委任，都表明了他对选择良吏是十分慎重的。其实在鄂尔泰提出改土归流之前，已有多人提出相同的建议，然而均遭到世宗的反对。如雍正二年，广西提督韩良辅请旨，广西土司是否改土为流，世宗批言：“粤西土府承袭已久，若无故夺其职守，改土为流，未免群起惊疑，殊非安边之道。”[19]雍正三年，署贵州巡抚石礼哈奏请进取古州，世宗批言：“将八万古州生苗俱令归诚之说，断乎不可。……虽云从报效起见，岂宜锐意轻举妄动。”[20]其他如云贵总督高其倬、贵州巡抚毛文铨等人的改流建议也均遭其驳斥。而当鄂尔泰同样提出改土归流的建议后，清世宗却一反常态的接受了，这在当时的朝廷中还引起了不小的波动。为什么世宗的态度前后不一呢？几年后，他才说明了原因，那就是他认为石礼哈等人“非能办理此事之人，故未允其请”[21]，而鄂尔泰却足以担当此任。事实证明，世宗的选择是正确的。但是，选择一个人毕竟容易些，而改土归流地区的流官却是一批人，这不能不引起他的格外重视。因此，在改土归流刚刚实行的时候，他便颁发谕旨：“凡属番夷苗倮杂处省分，若能使文武弁员清正自恃，丝毫不取小利于彼，可保无一事也。是乃探本寻源上策，当竭力勉此。”[22]他和鄂尔泰都很注意对新设流官的选任，目的是求得边疆地区的长治久安。然而事实并非如其愿。雍正五年正月，镇沅土府改流后出现的土司族属骚动一事，首先给他们敲了警钟。鄂尔泰当即指出，土司族属冀图报复乃事发的主要原因，而新任流官刘洪度立法过严也给人以可乘之机。世宗则希望“经此一事，乃转祸为祥，使地方微员亦自知检束”[23]。不久，他又颁发谕旨，指出，改流地区，“地方辽阔，文武官弁需员甚多。其间未必尽属贤良之辈，且恐官弁等之意，以为土民昔在水火，今既内附，以脱从前之暴虐，即略有需索，亦属无伤。此等意见则万万不可”。并要求地方长官“严切晓谕，不妨至再至三，且须时时留心访察，稍觉其人不宜苗疆之任，即时调换”[24]。他们深知，要使所属各员一尘不染是办不到的。鄂尔泰曾感慨道，对改流地方之人民，“欲令其相安感戴，实不在法而在人，得人之难，难于任事”[25]。因此，他们一方面对流官的选任更加慎重，一方面又加强对官吏的监督和考察，一旦发现有不利于地方安定的马上撤换或治罪。由于清统治者能够注意在边疆地区慎选良吏，因此，在改土归流以后的几十年时间内，云南地区还是比较安定的，特别是第一任流官多数是比较勤政、廉洁的。如曲靖府沾益土州改流后分设宣威州，其首任知州张汉于”创造之始，立学校，营衙署，葺城池，区里甲，清丈田亩，酌税粮，规模宏大，简校精核”，时称“循良之首”[26]。继任知州漆扶助“劝农桑，勤劝课，决狱讼平允神速，民为建德政坊”。乌蒙府改流之后，“人心未靖”，新任知府陆世宣“招徕安集，推诚布公，汉夷相安无事，咸戴其德”[27]。大理府邓川土州改流后，新任知州李元“廉明公正，留心河工，尤能重教养”[28]，受到百姓爱戴。许多资料说明，地方长官勤政、廉洁与否，是地方安定的重要因素之一。

3.控制土人，使其“知国法”。

清政府之所以采取这一措施，主要基于以下两个方面的原因。一是出于对边远少数民族的偏见和歧视，认为他们落后、野蛮，易生事端。因此，改流之后，首先将原来在土司统治下的各族人民按户稽查，登记编册，转到政府的直接控制之下。同时采取各种办法严加控制和防范，如推行保甲制，收缴民间的武器，严禁带刀出入，而且还设营驻兵，以便随时进行稽查和镇压。这是历代统治者的一贯做法，是不利于民族团结、地方安定的。事实上，这样做只能保证一时，而不能持久。二是由于土司愚弄土民，不许他们“读书向化”。如威远土州，“向来土官不容夷人应考，恐其入学，与之抗衡”[29]。丽江土司木氏家族历代重学问，但长期以来，“虑民用智而难治，因如秦人之愚黔首，一切聪颖子弟俱抑之奴隶中，不许事诗书”[30]。这样就造成了“土人知有土官而不知有国法久矣”[31]的状况，这对于贯彻清政府的各项政策显然是不利的。因此，清政府除了要求地方长官进行教化外，更主要的是通过办学校、设义学，增加少数民族入学名额，让土司子弟入学习礼等方式，达到让少数民族人民也懂礼仪，知国法。改流以后，云南地区的文化教育事业有了较大的发展。仅据《清世宗实录》所记资料统计，雍正朝在云南改流地区新增府州县学入学文武童生名额共122名。其中，雍正三年四月，增威元州二名；五年七月，增东川府文武童生各十名；七年闰七月，增普洱府八名；八年十月，增宣威州文武童生各八名；十年十月，增镇沅府八名，恩乐县八名。又据乾隆《云南通志》卷7，“义学”条统计，云南全省时有义学562处，康熙时建99处，雍正时建463处，仅改土归流所涉及的府州县即建148处。其中，曲靖府沾益州六处，宣威州八处，临安府阿迷州六处，广西府邱北八处，广南府八处，元江府五处，新平县五处，开化府文山县十处，镇沅府十处，恩乐县六处，威远厅十处，东川府二处，会泽县六处，昭通府四处，恩安县二处，镇雄州五处，永善县四处，大官厅三处，鲁旬五处，普洱府六处，攸乐三处，思茅三处，大理府邓川州五处，鹤庆府剑川州五处，维西厅五处，中甸四处，丽江府四处。通过办学校、设义学，对于在“素不识字”之乡传播文化，以及使百姓“知国法”，都起到了积极的作用。如维西厅自办学以来，“识文字者多有之”，至乾隆时，已有“补弟子员（即指儒学生员）者四人，中式武学者一人”[32]。丽江土府改流后，改变了过去由土司垄断学问的现象，“礼教渐兴”[33]，入学读书者越来越多，后来丽江地区的一些文人的诗文作品都有较深的造诣。广南府“自设官建学以来，夷人子弟读书习礼”，至道光时，“列庠序者不少”[34]。文化教育事业的发展，对于促进边疆地区的稳定也起了一定的作用。如沾益土州改流之后，“彝人亦多习知汉礼”，且“俱极奉公守法，各安生业”[35]。显然，兴文教，使人民知国法，这是积极有效的措施，对今天也仍有借鉴作用。

《中国边疆史地研究》2000年第4期。注释从略。