《人民法院报》2024年11月17日2版整版报道
“行政审判一头连着行政机关，一头连着人民群众，直接关系人民群众对党和政府的信任、对社会主义法治的信心。”11月5日，最高人民法院党组书记、院长张军在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议上作最高人民法院关于人民法院行政审判工作情况的报告（以下简称报告）时指出。
行政诉讼，也被老百姓形象地称为“民告官”案件。多年来，人民法院始终坚持公正、高效审理行政案件，解决行政争议，支持依法行政，保护公民、法人和其他组织的合法权益，监督行政机关依法履职，为一体建设法治国家、法治政府、法治社会作出了积极贡献。
38年前，我国第一个行政审判庭在汨罗江畔的湖南省汨罗县（现为汨罗市）人民法院建立。为更好了解人民法院行政审判工作的发展历程，近日，本报记者盖峰来到汨罗市一探究竟。
从摸着石头过河，到给市长发传票
1986年10月11日，汨罗县人民法院成立了全国第一个基层法院行政审判庭。如今，时任汨罗法院副院长的周自觉已过古稀之年，尽管岁月的风霜已经悄悄爬上了面庞，但提起当时行政审判庭建立的情形，他依旧记忆犹新。
记者：周老院长您好，当时汨罗法院是怎么想到要成立行政审判庭的？有什么契机吗？
周自觉：说到第一个行政审判庭的建立，就要从我们的第一个行政审判案件说起。我记得很清楚，1986年8月，汨罗法院经济审判庭受理了县药材公司不服县卫生局对其销售假劣药的处罚而提起的诉讼，我是本案的审判长。县卫生局应诉时提出了本案“似乎不是经济案件”的疑问。院务会上，时任院长毛凤章指出，这应该是一起“民告官”案件。但实不相瞒，当时我们脑海里根本没有行政审判的概念。此后不久，毛院长参加最高人民法院组织的全国基层法院院长培训。培训期间他专门打电话回来说这是个行政案件，只能维持或撤销，不能直接判决改变行政机关的具体行政行为。后来，这起案件只能先按照民事诉讼程序开庭审理，我们作出判决维持县卫生局的处罚决定。毛院长学习归来后，主持召开党组会提出设立行政庭。当时有反对的声音认为“这是全国都没有的事，不能搞新鲜名堂，相关案件放在经济庭里审一下算了”，但院里更多的人同意先审批试试，毕竟“路都是人走出来的”。会后，我们马上向汨罗县委报告，没想到不到20天时间，批复就下来了。1986年10月11日，汨罗法院成立行政审判庭，全国第一家行政审判庭就此诞生。
人大的任命文件
记者：行政审判庭成立后，我们是如何开展工作的？有什么具体案例吗？
周自觉：行政审判庭成立以后，作为“第一个吃螃蟹的”，我们也只能“摸着石头过河”，通过不断的走访、宣传、提升自身专业素质等为审判积累经验。我至今仍对一个案子记忆犹新，那是20世纪90年代初期我院受理的某村因土地确权及土地补偿款分配不服县政府处理决定一案。收案后，我院行政审判庭干警到市政府发传票给汨罗市时任市长李湘岳。当时，李湘岳市长正在外出差，政府办公室打电话到我们法院了解情况。院长当时很生气，认为我们也太大胆了，怎么能直接给市长发传票呢？没想到，得知传票一事的李湘岳市长出差回来后，立即到法院了解案情，并与行政庭工作人员一起到村里处理此事，乡政府当即把有关土地补偿款全部发还给了村民。这起行政案件未开庭就结了案，群众的反响相当好。
向市长发的传票
记者：30多年前就直接给市长发传票？简直不可思议啊，可以想象这个案子带来的效果和影响有多大。周老，咱们这个行政审判庭成立三年后，也就是1989年，第七届全国人大第二次会议通过行政诉讼法，标志着我国行政诉讼制度的正式创建。您认为该法的通过和实施，给后续法院的行政审判工作带来了哪些影响？
周自觉：作为法官，我们最大的感受是工作上有了指路灯，办案时有了依据，也更有底气。行政诉讼法明确规定了法院对行政行为的合法性进行审查，这一原则的确立为法院开展行政审判工作提供了明确的指导方向。我们在审理行政案件时，将重点关注行政行为是否符合法律规定，改变了过去在处理行政纠纷时可能存在的模糊性和不确定性，使审判工作更加有法可依、有章可循。同时，行政诉讼法对行政案件的受理范围、起诉条件、受理程序等作出了明确规定，解决了以往行政案件受理标准不统一、程序不规范的问题，法官能够更加准确地判断案件是否符合受理条件，提高了案件受理的效率和质量。
司法与行政：监督就是支持、支持就是监督
从建立行政审判庭至今，历经38年的发展，如今汨罗法院的行政审判工作已经发生了翻天覆地的变化。听了老院长的介绍，现任汨罗市人民法院院长李芬也感触颇多。
记者：李院长，您之前了解周老院长介绍的这些珍贵院史吗？
李芬：大概情形我是清楚的，但肯定不如老院长讲述得这么详细、深刻。今天听了老院长的介绍，我对老一辈汨罗法院人筚路蓝缕、艰苦创业的精神有了更深的体会，我们会将这种精神一直传承下去。
记者：李院长，那您能介绍下如今汨罗法院行政审判工作的进步吗？
李芬：我觉得现在汨罗法院的行政审判工作较成立之初主要有三方面的变化：一是队伍不断壮大和专业化，从量小质弱逐渐发展为专业的审判队伍。随着行政审判工作的重要性日益凸显，我们也在不断加强对行政审判人员的专业培训和业务能力提升，使得审判队伍的整体素质不断提高，专业化程度不断增强。二是受案范围不断扩大。最初行政诉讼的受案范围相对较窄，经过不断的探索和实践，受案范围逐步扩大，涉及行政管理的各个领域，如土地房屋征收、环境保护、社会保障等，更好地保障了公民、法人和其他组织的合法权益。三是在审判实践与工作机制方面，目前，汨罗法院是岳阳市一审行政诉讼集中管辖法院，可以有效避免地方行政机关的干预，提高行政审判的公正性和独立性。
记者：集中管辖以来，汨罗法院是如何结合辖区特点加强行政审判工作的？
李芬：一是紧紧抓住“府院联动”这个“牛鼻子”，坚持常态化府院联动工作机制。例如，今年8月28日，汨罗法院召开行政争议实质性化解工作联席会议，邀请了北京大学法学院、湖南省高级人民院行政审判庭、岳阳市中级人民法院、汨罗市委政法委等单位代表出席会议。汨罗法院与辖区各政府签订《关于协同推进行政争议实质性化解工作实施意见》。二是坚持和发展新时代“枫桥经验”，推动更多法治力量向疏导端用力，将行政审判融入法院“大调解”格局。在立案阶段，针对被诉行政行为有瑕疵或行政机关能主动自我纠错的，交由行政机关在立案审查期限内组织协调或自我纠错，避免当事人诉累。同时，建立辖区行政审判工作群，各辖区行政司法机关对案件受理情况相互交流，在后续工作中做到有的放矢，从源头避免产生矛盾纠纷。三是立足审判职能，进一步筑牢实质解纷的最后一道防线。行政审判是解决行政争议的最后渠道，解决争议是行政审判的最终目的。近年来，汨罗法院全体干警切实转变司法理念，避免因诉讼请求不明确、不具体而简单裁驳或造成“程序空转”。同时，引导干警牢固树立“如我在诉”的意识，关注当事人的实质诉求，在法律的裁量空间内寻求最佳的处理质效。
记者：张军院长在报告中提到，严格落实“监督行政机关依法行使职权”的法定职责，坚持监督就是支持、支持就是监督，把监督、纠正违法行政行为和促进行政机关依法行政有机统一起来。对此，我们是如何做的？
李芬：个案的办结并不是终点。我们针对个案、类案发生的原因，主动向有关部门提出司法建议，从根本上减少案件发生，促进行政机关依法行政，形成法治建设合力。2023年以来，汨罗法院共向各县区政府及相关单位发出司法建议书20份，回复采纳率达100%。
记者：能举例详细说一下吗？
李芬：比如说，针对行政机关负责人出庭率不高的问题，我院向岳阳县人民政府提出了加强行政机关负责人出庭应诉的司法建议并得到有效回复，岳阳县人民政府研究并出台《岳阳县人民政府办公室关于加强行政机关负责人出庭应诉工作的实施意见》，该建议获评省高院2023年优秀司法建议。另外，我院还编写《岳阳市南部地区行政案件司法审查报告及典型案例》呈报给相关政府部门，及时对行政执法中的普遍性、倾向性问题提出预警及治理建议，助推本地法治政府建设、全面提高依法行政水平。
不敢动“官威”，就可能惹“民怒”
近年来，岳阳法院聚焦高质量发展首要任务，切实找准把握行政审判工作的结合点和发力点，更好服务和融入新发展格局。要说谁对全市行政审判工作的整体情况了解的最多？处于审判一线的岳阳市中级人民法院行政审判庭庭长李朝阳有一定的发言权。
记者：李庭长，请您简单介绍下岳阳法院行政审判工作的基本情况。
李朝阳：岳阳作为我国第一个行政审判庭的诞生地，30多年来我们一代代行政审判人继承和发扬求索精神，不断探索追求，不竭奋斗前行。2022年以来，全市法院共审结行政案件3082件，其中一审行政案件2206件，二审行政案件876件，主要涉及征地拆迁、行政协议、政府信息公开、工伤认定、行政许可、行政处罚等多个传统领域，并出现了行政允诺、税务管理等方面的新型案件。
记者：针对这些案件类型，岳阳法院是如何有效处理、积极化解的？
李朝阳：我们始终树牢“抓前端、治未病”理念，坚持双赢多赢共赢的方法，围绕诉前、诉中、诉后全流程，实质性化解行政纠纷。一是端口前移，诉前化解纠纷。岳阳中院以及君山、汨罗两个集中管辖法院均设立了行政争议诉前调解中心，充分依托我市“群英断是非”工作平台，将矛盾化解在前端。2022年以来，全市法院诉前调解了行政争议273件。二是多方协作，解纠纷于诉中。充分发挥调解的作用，坚持行政案件每案必调。深入推进行政机关负责人出庭应诉制度，对于具有实质化解争议基础的案件均发出行政机关负责人应诉通知书，把监督就是支持、支持就是监督贯穿始终。三是息诉止争，预防化解纠纷。一方面，诉后及时组织判后答疑，及时化解当事人“法结”“心结”，引导当事人合法、合理维权；另一方面，通过思考类案的成因以及明显升降的原因，针对性提出司法建议。
记者：张军院长在报告中提到，促进法治化营商环境建设。岳阳中院在这方面进行了哪些有益实践？
李朝阳：我想给你讲一个现实案例。某集团岳阳地区100万吨/年乙烯炼化一体化及炼油配套改造项目，是湖南省迄今单体投资最大的产业项目，共涉及居民728户，需征收土地8155亩，拆迁房屋1129栋，迁移坟墓15841冢。该项目征拆工作现已经基本完成，至今未发生一起行政诉讼和信访事件。
记者：为保证项目顺利准时投产，我们法院应该做了不少工作吧？
李朝阳：是的，我们成立了岳阳法院服务乙烯项目建设工作专班，“一把手”亲自部署、亲自协调、亲自督导。而且，我们实现了宣传引导释法析理全覆盖。拆迁刚开始的时候，群众都不敢做第一个签订拆迁协议的人，都在观望。我们主动派出项目建设普法服务队，联合政府先后100余次上门为重点拆迁对象讲明政策、普及法律知识，表示只要群众发现政府的征拆标准不统一，法院将依法监督到位，保护被征拆群众的合法权益。就这样，被征拆群众的顾虑消除后，后面许多征拆问题就好解决了。
记者：可以说，前置工作准备的相当充分啊！
李朝阳：是的，在征拆工作开始前，我们还对拟定的征收安置补偿方案进行全面“预检”，确保补偿方案符合法律规定；在补偿方案发布后，及时调配两级法院法官“面对面”向有疑问的群众讲解拆迁补偿安置方案细则；在征收实施过程中，及时跟进了解补偿款发放情况和安置房施工情况，保证补偿到位、安置到位。
记者：这么大体量的项目顺利推进，单靠法院一家力量肯定是不够的。
李朝阳：的确，我们深知营造法治化营商环境，必须坚持府院联动形成治理合力。为此，我们建立了全市法院乙烯项目上下联动机制，整合了全市行政机关和行业协会等七个部门职能和优势资源，形成全域化解行政争议“一盘棋”格局，诉前化解行政争议53件，最终实现了该项目“无诉无访”拆迁。
记者：能取得这个结果确实很厉害！司法实践中有一种声音认为，行政审判工作不好干，案子不论判哪方赢，法院都“难办”。李庭长您怎么看待这一说法？换句话说，如何在案件办理中妥善处理行政机关与相对人的关系，让双方对法院裁判心服口服？
李朝阳：老百姓在行政执法中处于相对弱势地位，作为行政审判法官，我们应该将“把屁股端端地坐在老百姓的这一面”理念贯彻好、落实好。当然，行政审判确有其特殊性，它既是人民群众对公权力侵犯自身权益的有效救济途径，也是依法监督政府依法行政的制度设计。如果不敢动“官威”，就可能惹“民怒”。因此，我们要将实质化解争议贯穿行政审判全过程，始终把促进社会公平正义、增进人民福祉作为行政审判的出发点和落脚点，以公正司法保障民生福祉，这样“难事”也就不“难办”了。
记者：您认为，目前行政审判工作主要存在哪些问题和不足？
李朝阳：主要表现为“两高一低”，即上诉率高、申诉率高、服判息诉率低，“程序空转”现象较为严重。就岳阳而言，主要矛盾是：行政审判集中管辖法院“人、财、物”均未增加，致使集中管辖法院人案矛盾更加突出；由于法院管辖区域与行政区域分离，实质化解行政争议困难加大，集中管辖办案经济成本和社会成本明显增加，政府部门与审判机关化解机制还要提升。
记者：针对这些困难，我们下一步将如何改进？
李朝阳：一是做实能力素质提升。持续转变行政审判法官司法理念，加大行政审判队伍的教育培训力度。最近我们举办了全市行政审判技能竞赛，就是为了提升全市行政审判法官的业务水平、专业素养。二是加强行政案件立审衔接。一方面，落实对法定起诉条件的审查，防止出现“群众一件事、法院多件案”现象，降低“案－件比”。另一方面，建立制度化的行政机关自行协调化解或者移交行政争议化解中心等化解机制，增加诉前化解案件数量。三是不断提升工作质效。以类案检索为抓手，促进裁判尺度统一；以发改案件讲评为抓手，提升案件质量；以“门诊式开庭”为抓手，助推审判效率提升；以组建速裁团队为抓手，实行案件繁简分流。
专家点评
以公正司法推进依法行政
北京大学法学院教授、博士生导师，中国法学会行政法学研究会副会长 湛中乐
1986年10月，位于汨罗江畔的湖南省汨罗县人民法院，秉持着屈原的求索精神，勇于探索、敢为人先，成立了第一个基层法院行政审判庭，开创了全国基层法院行政审判事业的先河。
30多年来，一代又一代的岳阳法院人赓续着岳阳行政审判奋勇争先的优秀传统，从第一个审判庭到集中管辖，变化的是案件管辖方式，不变的是深耕细作司法为民、勇于担当服务大局、绘就法治中国的美好愿景。一直以来，岳阳法院行政审判工作坚持双赢多赢共赢理念，把“监督就是支持、支持就是监督”贯穿行政审判工作始终，做实依法监督、协同治理，进一步促进案结事了政通人和，不断厚植党的执政根基。
行政审判对推进法治中国建设具有重要作用，不仅可以监督和促进行政机关依法行政，同时也能促进公民法治观念、权利意识的生长和增强。依法行政和公正司法是相辅相成的关系，法院在行政审判当中要始终坚持以人民为中心，把保护公民、法人和其他组织合法权益摆在重要位置，提升人民群众对党和政府的信任、对法治的信心。化解行政争议需多种方式并用，要汇集多方力量形成合力，落实“抓前端、治未病”理念，加强行政争议源头预防和化解工作，主动融入国家治理和社会治理，充分运用政治智慧、法治智慧和审判智慧，强化府院协调联动，把服判息诉功课落实到行政案件办理全过程，切实推动行政争议实质性化解。
同时需要注意的是，《中华人民共和国行政诉讼法》修改后，法院要进一步做好复议与诉讼的衔接、妥善审理涉行政复议案件、监督支持复议机关发挥主渠道作用、构建实质化解行政争议工作合力。要加强沟通会商，助力规范执法行为。通过联席会议，定期梳理分析行政执法、行政复议、行政审判中典型性、普遍性问题，共同会商研究，统一执法司法理念和标准，规范执法行为，源头预防行政争议。共同完善行政机关自我纠错机制，通过用好败诉风险提示函、诉前行政争议化解建议书等制度，从源头上助推行政机关自我纠错。共同树立将调解贯穿行政复议、行政诉讼全过程的理念，实现案件联调、纠纷共解。共同梳理典型案例，推动以案促改，实现“纠错”与“防错”相统一，达到“办理一件，规范一片”的效果。
来源：人民法院报
记者：盖峰 编辑：李元