近期，欧盟东扩打出一系列“组合拳”。
10月14日，西巴尔干“柏林进程”峰会举行，与会各方通过了进一步深化西巴尔干经济一体化和与欧盟单一市场趋同的《西巴尔干共同地区市场2024-2028年行动计划》。10月23～26日，欧盟委员会（简称欧委会）主席冯德莱恩接连访问渴望加入欧盟的西巴尔干五国（阿尔巴尼亚、波黑、北马其顿、黑山和塞尔维亚）及科索沃地区，集中谈论欧盟“西巴尔干增长计划”和“西巴尔干经济和投资计划”，释放和传递欧盟拉拢、吸纳西巴尔干新成员的信号。10月30日，欧委会发布涵盖西巴尔干和乌克兰、摩尔多瓦、格鲁吉亚的2024年扩大评估文件。
冯德莱恩10月25日在波黑首都萨拉热窝表示，欧盟扩大是她连任期间的“绝对优先事项”。法新社报道指出，欧盟在这个拥有近1800万人口的地区扩员的讨论可以追溯到20年前。但在此期间，布鲁塞尔一直摇摆不定。如今，俄罗斯与乌克兰的冲突促使欧盟加紧谋划东扩，试图对抗俄罗斯在该地区的影响力。
1 “欧洲火药桶”矛盾复杂
西巴尔干地处欧盟、俄罗斯、土耳其等多重势力交汇处，向来是“兵家必争之地”。历经风云变幻特别是奥斯曼土耳其帝国数百年影响下，该地域形成了犬牙交错的民族分布和宗教格局。19～20世纪的民族解放运动和奥斯曼、奥匈两大帝国的衰败，令地区民族意识抬头，交错复杂的民族关系使该地区成为点燃第一次世界大战的“欧洲火药桶”。
两次世界大战期间，第一南斯拉夫（“塞尔维亚人-克罗地亚人-斯洛文尼亚人王国”）在列强干预下成立，二战结束后铁托领导的南斯拉夫社会主义联邦共和国一度成为地区强国，并在世界不结盟运动中发挥举足轻重的作用。
上世纪90年代，巴尔干地区局势动荡，地区内旧有民族、宗教矛盾再次爆发，南斯拉夫经历血腥战争裂解为塞尔维亚、克罗地亚、斯洛文尼亚、波黑、黑山以及（北）马其顿几个国家。
进入21世纪特别是2003年以后，加入欧盟成为该地区不少国家的优先选项。在经济方面，欧盟作为地区国家最大的投资来源地和贸易伙伴，同西巴尔干有着密切的贸易联系。在利益和历史双重驱动下，以德国为首的欧盟国家开始加强同西巴尔干成员的联系，并认为“繁荣的欧洲需要稳定的西巴尔干”，而最有效方式就是推动它们加入欧盟。
2 欧盟政策工具在增多
欧盟对西巴尔干成员的入盟承诺始于2003年6月的萨洛尼卡峰会。在会议通过的宣言中，欧盟首次明确“巴尔干的未来属于欧盟”。随后，克罗地亚、黑山、塞尔维亚、阿尔巴尼亚先后在2005～2014年成为欧盟候选国，克罗地亚更是在2013年加入了欧盟。
然而，欧债危机、难民危机和乌克兰危机等交织叠加使得欧盟无暇扩员，入盟前景“遥遥无期”也冲淡了西巴尔干成员的入盟改革意愿。一时间，欧盟“扩大疲劳症”充分显现，时任欧委会主席容克2014年上任伊始抛出的“未来五年不会有任何国家入盟”预言成为现实。
之后随着地缘环境的变化，欧盟重新将西巴尔干成员的入盟列为优先事项。冯德莱恩2019年底首次就任欧委会主席后表态，称将致力于打造“地缘政治委员会”，西巴尔干是欧盟的“必争之地”。
2020年2月，欧委会发布《加快入盟进程——西巴尔干可信的入盟前景》政策文件，通过改革入盟机制、引入“分阶段、渐进式、可逆性”的激励与惩戒措施强化西巴尔干成员的改革意愿。同年10月，欧委会发布“西巴尔干经济和投资计划”，旨在为重点项目融资，以促进地区发展、引导改革进程并推广欧盟标准。
2020年11月，西巴尔干“柏林进程”峰会通过关于建立“西巴尔干共同地区市场”的决定，旨在以欧盟“四大自由”（贸易、服务、资本、人员自由流动）为基础推动西巴尔干地区一体化，从而促进地区国家的和解与合作，并为融入欧盟单一市场做准备。“在政治方面以改革入盟机制为主导，在经济方面以‘经济和投资计划’与‘西巴尔干共同地区市场’为抓手”，成为新形势下欧盟加快西巴尔干成员入盟的主要政策工具。
3 俄乌冲突下入盟进程显著加快
2022年爆发的俄乌冲突，对西巴尔干成员入盟进程起到不小的“助力”作用。从欧盟的角度看，一方面，其担忧俄罗斯利用科索沃问题、波黑内部矛盾等扰乱西巴尔干地区局势；另一方面，在欧俄能源供应中断的背景下，西巴尔干作为能源管道途经地和关键原材料生产地凸显更大战略价值。
于是，欧盟在2022年7月开启与阿尔巴尼亚、北马其顿入盟谈判，同年12月授予波黑候选国地位。今年3月，欧盟开启与波黑的入盟谈判。
2023年10月欧盟在“柏林进程”地拉那峰会上正式推出的“西巴尔干增长计划”，力图以西巴尔干与欧盟单一市场的一体化、西巴尔干地区经济一体化、基础性改革和西巴尔干改革与增长机制为“四大支柱”，打破现有各机制间的壁垒，通过引入更强的条件机制将欧盟资金与地区国家改革表现挂钩，从而增强欧盟的引领力。欧盟最终决定以“改革与增长机制”的60亿欧元资金（拨款20亿欧元、低息贷款40亿欧元）为地区国家改革提供激励。
根据该机制，各国需向欧委会提交“改革议程”作为获得资金的前提条件，该议程将设定各国具体的改革目标和方式。今年5月，“西巴尔干增长计划”正式生效。10月23日，欧委会批准除波黑外的西巴尔干成员“改革议程”。冯德莱恩正是在上述背景下开始连访。
从欧盟来看，“西巴尔干增长计划”下的“改革议程”将加强欧盟对地区国家领导力。欧盟决策者认为，此前之所以形成“扩大疲劳症”，是因为在欧盟难以推进西巴尔干成员正式入盟的背景下，地区国家缺乏入盟改革的激励。通过“改革议程”的设置，欧盟将改革表现与所获资金、入盟进程、获得欧盟市场准入的程度相互捆绑，将在同西巴尔干成员博弈时获得更多筹码，要求地区成员加速入盟改革。
值得注意的是，欧盟还要求西巴尔干成员“同欧盟的共同外交与安全政策保持一致”，这意味着欧盟也将把地区成员与俄、中等“外部力量”的关系纳入评价。
相较而言，西巴尔干成员对欧盟的各项改革措施发言权相对有限。无论是入盟机制的改革、欧盟的各项经济刺激的倡议和计划，还是欧盟对科索沃问题谈判文件的起草，均是由法、德等大国主导，而地区成员更多是政策接受方。
4 依然面临多重阻碍
虽然欧盟有意拉紧同西巴尔干成员的利益纽带、增强对地区成员的改革引领，但西巴尔干成员的入盟进程仍然面临多重障碍和挑战。
一是欧盟机制本身难以适应扩员后的成员国规模。2019年10月，法国总统马克龙否决对阿尔巴尼亚、北马其顿开启入盟谈判，他认为首先需要对欧盟扩员机制和欧盟内部决策机制进行改革。一方面，扩员机制的“单次不可逆性”令匈牙利、波兰等国在入盟后出现所谓“民主倒退”等问题；另一方面，欧盟“全体一致”的决策机制在当前27个成员国的背景下已窒碍难行，倘若将西巴尔干成员全部吸纳，30多个成员国的欧盟将陷入“决策停摆”状态。
虽然此后欧盟对扩员机制进行改革，形成“分阶段、渐进式、可逆性”的新机制，并通过“西巴尔干增长计划”予以巩固，但欧盟国家针对内部决策权的改革仍无一致意见。
2023年9月，法、德两国政府曾邀请专家撰写欧盟机制改革报告，提出将“全体一致”表决改为“有效多数”，并在欧盟内部建立更为核心的决策国家“内圈”。此方案旋即遭到中东欧国家抵制，认为这是法、德继续主导欧盟，稀释中小国家主权的方案。鉴于欧盟机制改革事关各国核心利益且需各国一致通过，在短期内欧盟难以摆脱决策机制的“改革困境”。
二是欧盟通过拆分入盟进程，实质上令西巴尔干成员“永远处于入盟进程而不得的状态”。欧盟意识到难以就内部改革和扩员问题达成一致，于是通过“分阶段、渐进式、可逆性”的入盟新机制，将入盟进程拉长，同时根据待入盟国家表现给予其部分成员国的权利，并在某些领域开放欧盟市场，使其在“利诱”引领下始终跟随欧盟内外政策。
随着各国与欧盟趋同程度的上升，最终可能达到“没有入盟的入盟”，即在融入欧盟单一市场的同时并不获得欧盟成员国身份及表决权。然而，西巴尔干成员并不希望止步于“遥遥无期的入盟进程”，欧盟若无法兑现其“实质性入盟”承诺，将打击地区成员的改革积极性，甚至不排除“脱钩”的可能。
三是乌克兰、摩尔多瓦在入盟进程上的火线进展引发西巴尔干成员不满。2022年俄乌冲突爆发后，欧盟迅速推动乌克兰、摩尔多瓦和格鲁吉亚的入盟进程。2022年2月、3月，乌克兰、摩尔多瓦相继申请入盟。同年6月，欧盟授予两国候选国地位。2023年12月，欧洲理事会决定开启同两国的入盟谈判。今年6月谈判正式开始。乌克兰、摩尔多瓦在短短两年时间内完成了西巴尔干成员十余年的入盟进程，并超越波黑、北马其顿，令西巴尔干成员心生不满。
此外，地区成员认为欧盟言必称入盟进程是“基于各国表现的进程”，且在2020年以来对西巴尔干成员施加了更强的条件机制。相反，乌克兰和摩尔多瓦的“快速进步”显然不是基于改革的表现，而是出于地缘政治的需要。持反对意见的人士认为，欧盟火速拉拢乌克兰、摩尔多瓦，并在“未达标”的情况下开启同波黑的入盟谈判，将挫伤入盟机制的公正性与客观性。
四是地区内部冲突难解。欧盟试图加速解决科索沃争端，但成效有限。2023年2月，欧盟施压塞尔维亚和科索沃当局“口头接受”法、德两国拟定的“关系正常化协议”，3月又施压双方再次“口头接受”具体的实施协议（后被称为“奥赫里德协议”）。根据该协议，塞尔维亚将不再阻碍科索沃参与国际组织、双方将互派代表，科索沃则将落实2013年《布鲁塞尔协议》，在北部塞族聚居区建立“塞族市政联盟”。
但双方对此协议均不满意，塞尔维亚总统武契奇认为这是对塞尔维亚主权和领土完整的侵犯，塞尔维亚“永远都不会承认科独立”；科索沃则不愿成立塞族市政联盟，而希望加强对北部的管理。可以说，欧盟“外部解决方案”不仅没有调处争端，反而挑动了双方“敏感神经”。
科索沃当局先是要求北部塞族人全部更换科车牌，随后在当地人抵制情况下，科索沃当局在2023年5月强行令阿族市长在北部塞族城市就任，引发大规模冲突。今年2月，科索沃当局又要求塞族城市停用塞尔维亚第纳尔，只允许使用欧元，并始终不愿履行协议建立“塞族市政联盟”。
此外，波黑内部复杂的民族与权力结构令中央政府效率低下，波什尼亚克族、塞尔维亚族和克罗地亚族三个主体民族间矛盾不断；塞尔维亚与阿尔巴尼亚之间因科索沃问题产生龃龉，塞尔维亚与克罗地亚间因历史和边界问题时有不和；北马其顿与保加利亚就民族与文化问题难以达成一致。这些冲突虽总体在可控范围内，但鉴于入盟进程需欧盟成员国“全体一致”通过，且入盟要求候选国没有双边和地区冲突，纠缠难解的地区冲突无疑将阻滞各国的入盟进程。
如冯德莱恩在此访中多次提到的，“欧盟扩大”是新一届欧委会的“首要优先”，但“首要优先”能否实现目前仍充满诸多变数。一定程度上讲，在欧洲乃至国际格局没有发生颠覆性变动的背景下，西巴尔干入盟依旧“道阻且长”。（杨博文系中国国际问题研究院欧洲研究所助理研究员；徐刚系中国社会科学院新时代党建研究中心研究员）
来源：《环球》杂志第23期
栏目主编：秦红 文字编辑：宋彦霖 题图来源：新华社 图片编辑：曹立媛
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