党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确要求，加快构建房地产发展新模式，改革房地产开发融资方式和商品房预售制度。商品房预售资金管理对房地产开发企业融资具有重大影响，是监管机构实现科学管理的核心内容，需要重点关注。
我国商品房预售制度发端于20世纪90年代，商品房预售制度的建立有利于解决房地产企业开发资金不足的问题，对房地产开发企业能够起到融资功能，对承购人而言是提前锁定房屋价格，满足其对房价上涨预期判断和促进房屋使用价值顺利确权的目的，对国家而言能加快城镇化进程，促进房地产行业平稳健康发展。近些年，房地产市场供求关系发生重大变化，引发土地、楼市等相关政策发生重大变化，这不仅对房地产行业发展产生实质影响，对金融机构如何服务房地产行业的稳健发展也提出了新要求。
商品房预售制度具有融资功能，是房地产开发融资方式优化的重要内容，也是“保交楼、稳民生”，切实保障购房人权益的重要方式。面对房地产开发企业整体面临的资金融通压力，有效监管商品房预售资金合理使用，维护购房人合法权益，确保房地产开发项目如期交付，帮助房企渡过难关是商品房预售制度改革的重点，也是优化房地产开发融资方式的关键，金融机构应积极发挥差异化机构和制度优势，在加快构建房地产发展新模式方面积极作为。
随着《关于规范信托公司信托业务分类的通知》的实施，信托行业已经进入到回归信托本源，进一步发挥制度优势开展本土化创新的新时代。一方面，传统的房地产融资类信托业务受宏观政策、行业监管和市场环境多重约束，存续规模及占比大幅降低。据信托业协会统计，截至2023年末，全行业投向房地产的资金信托规模占比仅为5.6%，保持近五年来持续迅速下降的态势，正逐步退出历史舞台。另一方面，资产服务信托正成为行业转型的重要方向，服务房地产行业转型发展的信托服务方式也在与时俱进地迭代创新，预付类资金服务信托等行政管理服务信托、资产证券化信托、风险处置服务信托都可以成为服务房地产行业发展新模式的新型服务信托。
结合商品房预售资金监管的具体场景需求，本文尝试结合行政管理服务信托的细分类型，构建商品房预售资金监管服务信托的服务模式，以改革创新促稳健发展，旨在丰富商品房预售制度的服务供给，为助力我国房地产行业健康发展提供信托新赋能。
从“二元监管”模式向“双重监督”变迁
根据我国现行的《城市房地产管理法》和《城市商品房预售管理办法》相关规定，商品房预售所得款项必须用于有关的工程建设。商品房预售款监管的具体办法由房地产管理部门制定，各地建设行政主管部门或房地产行政主管部门可以制定实施细则。各地主管部门对预售资金的监管主体、监管方式、监管比例可以自主决策，但都基本遵循“政府指导、银行监管、多方监督、专款专用”的监管模式，其中，政府主管部门和商业银行发挥着最主要的资金运用审核和资金安全监督管理作用，存在二元监管主体共存模式。其一，政府部门主导型的监管中，例如北京、上海、广州政府主管部门直接负责房地产开发企业支取预售款的审核批准，专用账户开立银行则协助配合政府监管部门进行商品房预售款的监管工作，政府监管部门、监管银行和房地产开发企业以签订三方协议的方式来实施商品房预售款监管工作。其二，专户银行主导型的监管中，例如杭州、宁波等政府主管部门并不直接负责预售款支取的审核批准工作，而是由房地产开发企业与专用账户开立银行签订监管协议，监管银行具体负责预售款的审核批准，政府主管部门则对预售款监管工作进行监督检查。
2022年11月，原银保监会办公厅、住建部办公厅、中国人民银行办公厅联合印发《关于商业银行出具保函置换预售监管资金有关工作的通知》，允许符合相应条件的商业银行接受优质房地产开发企业通过提供保函以置换监管资金的部分额度以增强流动性，能够一定程度缓解优质房企的融资压力，但对于房地产开发企业整体资金撬动和流动性资金盘活发挥的作用有限。
值得关注的是，2023年12月22日，北京住建委会同北京市住房资金中心、人民银行北京分行、国家金融监管总局北京监督局、北京市高院制定并发布《北京市商品房预售资金监督管理办法（2023年修订版公开征求意见稿）》，将监管原则调整为“政府监管、社会监督、专户收存、专款专用、核定支出、违规追责”，引入北京市住房资金管理中心作为具体监管业务承担部门，由区住房城乡建设主管部门配合，发挥其独立性和资金管理专业性优势，且强化对商业银行的执行监管，确保对预售资金监管新的要求落实到位。由此，银行专户监管的权限被收紧，政府行政监管得以加强，实现了对银行专户管理以及房地产开发企业资金使用的双重监督模式，突破了政府与银行的二元平行监管模式。
政府行政管理职权得以全面加强，有利于落实主体监管责任，提高监管效率，且购房人可以及时查看、比对监管账户信息，有利于发挥社会监督作用，更有效保护自身合法权益。北京市修订的预售资金监督管理办法将会产生积极的示范效应，对其他各地的相关政策修订及落实起到趋势性的促进作用。
制度变迁的过程一般是渐进的，需要对现存制度框架的规则、规范和实施的复杂结构持续进行边际调整。在落实上述新制度安排过程中，房地产企业融资的市场化路径将会受到一定程度的制约，政府行政监管部门的审核内容和执行强度也将面临新压力，由此，市场化的服务机构可以在供给侧开展微创新，以提升监管资金的安全运用效果为目标，配合制度完善，优化执行质效。
服务信托提升预售资金监管
及运用效能的新路径
根据《中国银保监会关于规范信托公司信托业务分类的通知》（以下简称“信托业务分类新规”）的要求，在资产服务信托项下特别规定了行政管理服务信托，其信托目的及制度安排与商品房预售资金监管的逻辑十分契合，尤其是其项下的预付类资金服务信托与商品房预售资金监管最为适配融洽。
商品房预售资金监管服务信托的制度功能
考察商品房预售资金监管的成功实践，多采用信托制度安排。例如，美国和加拿大相关法律都是要求房地产开发商将购房人的定金及预付金存放在中介、律师、公证人或其他合规方开立的信托账户。美国各州对房地产预售金管理要求尽管各有不同，但均要求开发商在将购房人的预定保证金（通常为总价的10%）放在第三方监管账户或者银行托管账户直至房屋建成。根据加拿大《房地产开发和营销法》规定，房地产开发商必须将预售金存入由中介、律师、公证人或其他合规方开立的信托账户，该信托账户须在英属哥伦比亚银行机构开立。受托人不得为房屋购买人或开发商的代理人以避免利害冲突，也不可以擅自使用信托财产。我国香港地区地产开发商预售“楼花”时，只有购房者首付订金的5%可以直接进入开发商账户，其余全部款项也须存入开发商的律师信托账户，接受第三方监管。
由是观之，商品房预售资金监管服务信托的功能就是利用信托账户监管预售资金，这主要源自信托账户的独立性和第三方存管的中立性：一方面信托法律关系能够更加关注委托人的权益，彰显购房人主体性，购房人作为自益信托的委托人，可以最大限度保护自身权益。另一方面，信托公司等专业机构作为受托人对房地产开发业务及其资金使用流程更加熟悉，通过履行独立第三方的信义义务，既能够根据房屋建设进程和要求，审慎助力开发商实现预售金的融资功能，又能够避免利害冲突，更加专业有效监督开发商，避免开发商挪用或不当使用预售金，以防造成“烂尾楼”和工程质量问题。
商品房预售资金监管服务信托的业务模式
立足信托法律制度安排，商品房预售资金监管服务信托旨在构建以购房人为委托人、信托公司为受托人、房地产开发企业为受益人、政府行政管理机构为监察人、商业银行为资金托管人的服务信托架构。该架构能够充分彰显信托制度的核心功能：一是被监管资金作为信托财产具有独立性，防范被挪用或不当使用风险；二是购房人作为委托人，资金使用期间享有充分的知情权和参与监督权；三是受托人受信义义务约束，可有效避免与房地产开发企业的利益冲突，且能充分发挥资金管理专业优势，加强预售资金的保值增值和流动性管理；四是政府行政管理部门对重点监管额度内的资金使用享有充分的决策权，以及对受托人的有效监督；五是房地产企业作为受益人，在信托机制监督下，能够享有一般额度资金使用的请求权，有效提升资金使用效率，切实发挥商品房预售资金价值。
若参照《北京市商品房预售资金监督管理办法（2023年修订版公开征求意见稿）》的监管规则，目前可以构建商品房预售资金监管服务信托的服务模式为：以购房人为委托人，其用于购买预售房屋支付的全部房价款，包括定金、首付款、购房贷款、分期购房款以及其他形式的购房款，通过信托法律关系转移至信托专户，实质仍然是开立在商业银行的托管专户。信托公司作为受托人，市住建委作为监察人指示住房资金管理中心作为实际决策主体，对于重点额度内的资金使用享有审核决策权，受托人严格执行监察人指令运用信托财产，保障专款专用；房地产开发企业作为受益人可以向受托人请求支付使用一般额度内的资金，即超出重点额度之外的资金部分，受托人享有自由裁量权，并对闲置资金开展包含但不限于协定存款之外的流动性管理服务，从而提升资金使用效率，优化预售资金的融资功能。
通过信托专户助力监管的独立性价值还表现在，服务信托的信托专户是以受托人名义在托管银行开立，一方面可以独立于委托人的其他财产及或有负债，能够免受委托人的其他或有债权人影响，更有效地保护购房贷款的银行债权；另一方面，也独立于地产开发商的其他财产及或有负债，能够免受地产开发商的其他或有债权人影响，从而保障标的房屋的建设工程顺利开展。信托公司基于对地产信托业务的经验积累，对房地产开发企业的资金运用管理具有专业服务基础，对一般额度资金的流动性管理也具备提供综合金融服务的能力。总之，商品房预售资金监管服务信托可以实现预售资金融资功能更审慎，购房人权益更透明，政府监管职能更聚焦，金融机构服务功能更专业，切实助力商品房预售资金的行政管理。
商品房预售资金监管服务信托与其他信托服务协同发力
“保交楼、保民生、保稳定”，是党中央、国务院做出的重大决策部署，是需要跨部门、多主体参与共建的民生工程，也是需要综合金融服务的系统工程。信托公司在创新开展商品房预售资金监管服务信托基础上，还可以依托在房地产领域积累的展业经验，协同开展风险处置服务信托、纾困资金投融资服务等多种业务类型的信托服务，改变传统房地产融资信托业务的路径依赖，积极开展“轻资产、重服务”的服务信托商业模式创新。
信托公司可以充分发挥信托财产独立性和信托公司专业化受托服务优势，提供可协同降低房地产行业风险的信托服务工具，帮助地产企业盘活存量资产，维护购房人的合法权益，协调地产企业的其他融资主体与地方政府关系，助力金融资源有效配置，防范地产风险向信托及其他金融领域的外溢，助力防范系统性金融风险。
开展商品房预售资金
监管服务信托的政策建议
信托行业在落实加快构建房地产发展新模式的要求过程中，应当结合行业自身发展特点，着重在资产服务信托的供给侧发力，探索助力房地产发展新模式的信托组合服务工具箱，实现信托公司自身向轻资产、重服务的业务转型和服务创新，探索形成房地产信托发展的新模式。
商品房预售资金监管服务信托能够为促进房地产健康发展、维护购房人权益、协助政府管理部门监督房地产开发企业规范使用预售资金提供有效的创新机制和制度基础设施，也是促进信托行业深化转型，实现高质量发展的服务创新。本着与现行相关监管政策有机融合，减少制度重置及变更成本，优化制度安排效用最大化的原则，建议相关部门能够发挥协同监督指导作用，支持有条件的信托公司依托地方政府资源配置及区域特点，积极开展商品房预售资金监管服务信托创新试点。鼓励支持在地产信托领域经验丰富，且自身风险管理及运营状况良好的信托公司，达到信托监管评级和行业评级结果良好的基础上，主动与有需求意愿的地方政府相关主管部门紧密沟通，共同探索商品房预售资金监管服务信托的创新商业模式及可行性验证，定期评估执行效果，及时开展信息披露接受监督，切实发挥服务信托的制度功能，最大限度保护购房人利益，提升房地产开发企业资金使用效能，助力商品房预售资金有效监管。
针对房地产行业消化存量和优化增量相结合的政策导向，信托行业应当以有效防范房地产金融风险为前提，多措并举提供金融支持与受托服务，发挥制度本源优势开展服务创新，为改革房地产开发融资方式和商品房预售制度贡献信托力量，为实现自身高质量发展开拓新路。
作者系华鑫国际信托有限公司首席经济学家、中国信托业协会特约研究员