最近有一股风引起关注，叫做撤镇设市。
今年7月，《中共中央关于进一步全面深化改革，推进中国式现代化的决定》和《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》两份顶层文件不约而同地提出，“深化赋予特大镇同人口和经济规模相适应的经济社会管理权改革”。
近期《中国社会报》刊发了一篇由民政部区划地名司有关负责人文章，提出“研究特大镇设市的新路径、新模式，打造县域经济增长点”。
这似乎都在暗示着，部分强镇将实现扩权，甚至还有可能实现“撤镇设市”的蜕变。
背后到底发生了什么？
根据第七次人口普查数据，中国一共有333个地级市，2844个区县，38739个乡镇。
你别看都是叫乡镇，但它们的实力可谓是天差地别。
比如说，在我生活的广东有两个镇叫长安和大布，前者位于东莞市，2023年GDP为965亿元，距离千亿俱乐部仅一步之遥，常住人口超过了80万人；后者位于韶关市，2022年GDP为2亿左右，相当于长安经济体量的0.21%，常住人口7000人左右，相当于长安镇的0.88%。
其实，类似于长安这样的特大镇并不罕见。
在2023年镇域经济中，排在首位的是贵州仁怀的“中国第一酒镇”茅台镇，2023年GDP达到了1500亿元，比省内的地级行政区——黔东南州、安顺市还要高。
第二名是江苏昆山的玉山镇，经济体量高达1445亿元，力压隔壁安徽省的几个地级市淮北、铜陵、池州。
第三、第四名则分别是广东佛山北滘镇和狮山镇，GDP总量为1370亿元和1214亿元，高于省内的汕尾、梅州、河源、云浮这几个地级市。
放眼全国，有100多个镇GDP总量超过百亿，有5个镇的GDP更是迈入了千亿级别。这些经济强镇，已经构成中国县域经济不可或缺的中流砥柱。
反观县级区划，全国范围内只有不到60个县的经济体量突破千亿级别，超过了500亿的，更是不及100个。
不少镇的常住人口，也已经超过了县。
根据第七次全国人口普查数据，广东有21个超级镇人口超过30万人，其中有9个镇超过50万人。这中间，狮山镇超过90万人，虎门和长安超过80万人，大沥和小榄超过70万人。而同省韶关、梅州、清远、汕头等地一些县的常住人口，甚至都不够20万。
这也就意味着，有相当一部分的镇，其经济实力和人口规模早已经远远超过了县区，然而在行政体系里，它仍旧不过是县区下面的“小弟”。
斯坦福大学社会学系教授周雪光指出，中国的行政体系包含三个层级：
第一层级是“委托方”中央政府，它拥有政策制定和组织设计的最终权威，包括激励设置、绩效评估等；
第二层级是“管理方”中间政府，包括省政府、市政府、县政府、上级职能部门，它发挥的是监管职责，督促管理下属的基层政府有效执行中央政策；
第三层级是“代理方”基层政府，包括乡镇政府、街道、职能部门，负责执行和落实自上而下的指令和政策。
因此，在这种行政发包制的关系中，经济强镇的实力虽然超过了母县，但却方方面面都受制于县级政府的管理。在中国政治结构中，县的地位很有意思，一方面它是上级政府的政策推动者，是乡镇的督导、检查、考核方；另一方面它又是政策的执行者，与乡镇存在共同利益，是被检查方、被考核方。
然而，随着近年部门角色督查化加剧，县级的政策执行者角色越来越弱，其推动者、督查者的角色加强，这就意味着它与上级政府的利益趋于一致，而与乡村的利益对立性加剧。
简单来说，就是县级政府更亲近上级政府，却将更多的事责下放到乡镇一级，而且上级政府往往会凭借自己手中的行政权力，不断汲取下级政府的资源，导致乡镇政府的施展空间大大受限，这对于经济强镇来说，并不是什么好的信号。
而且，由于激励机制的存在，上级政府的官员也会优先考虑如何完成自己的发展目标，将经济发展的压力给到下级政府，使得经济强镇承担了更多县域经济发展的重担，最终造成权责不平衡的局面。
一位长期在温州某强镇担任一把手的干部曾这样对媒体说，“镇级的体制、县级的工作量、市级的工作要求，就像是‘大人穿小孩的衣服’，已经穿不下了。”这句话，其实就折射出了经济强镇在行政体制上的局限性。
首先是财权。当前，我国的镇级政府财政体制为“乡财县管”，也就是说乡镇收入上交到县里，由县政府按照地方预算下拨资金。所以，你别看经济强镇光鲜亮丽，但级别低也意味着他们每年要上缴不少财政。
而县级政府拿到镇级财税后，并不会完全把这些钱投入到这个镇去使用，反而是在市县级统筹安排，这对于强镇而言并不是什么好消息，它在无形中就肩负起帮扶穷镇的责任。
但经济发展需要强大的财力支撑，去进行基础设施建设和发展社会事业，资金有限就难以推动可持续性的发展。
如果“撤镇设市”，当地就可以建立县级市财政体制，设立一级金库，自由支配财权。
拿苏州来说，它实际上50%的财政都是来自于下辖的镇，但这些镇90%的财政都上交给了县级市政府和地级市政府，大量的公共服务的开支投入到高等级城市去了，最终镇只能捡漏。
其次是人事权。一个镇的公务员编制实际上只有几十个行政编制名额，但强镇聚集了大量的人口，要负责相当于一个地级市人口的公共服务，在治安、交通等方面的公共管理人员严重不足。这就需要大量外聘人员来填补缺口，而这些费用开支都落在镇本级财政身上。如果行政级别提升之后，人员编制可以比镇一级的行政编制增加一倍之多，各职能部门也可以随着建制得到升级。
另外还有土地资源。土地指标由国土资源部向各省分配，到了各省之后约30%会先留在省会城市，剩下的70%在全省十几个地级市分配，然后再到上百个县级市，镇几乎是排不上队。巧妇难为无米之炊，各项事业都会受到掣肘。
镇也缺乏独立的规划审批权、房产事务管理权等。一个镇要想设立一个新的开发区，或者想增加一点商业用地，必须走完上级政府的流程审批，这个过程耗时不说，好不容易争取过来的企业和项目还有可能随时变卦。
就拿福建的石狮镇来说，在还没有“撤镇设市”之前，镇工商行政管理部门连处理一个100元以上的案件，都需要报县工商局审批，耗时之多，常常导致结案不及时引发次生问题。
对于经济强镇来讲，动辄几百亿上千亿的经济体量，数十万甚至近百万的人口体量，早已经不能视作简单的乡镇体系。这种“小马拉大车”的局面，无法适应发展的需要，区划改革箭在弦上。
实际上，中国一直在进行行政区划改革的探索。
1978年至1996年，是县级市的高速发展期，从92个增长到巅峰期的445个，年均设立20个。
但到了1997年，“撤县设市”被中央紧急叫停。此后县级市数量不升反降，一度萎缩到387个。直到2019年，浙江“中国农民第一城”龙港镇“撤镇设市”，才打破了近20年的空白期。
在设市之前，龙港镇位列全国百强镇第17名，GDP超过300亿，常住人口近40万人，相当于一个中等城市的体量。2019年，龙港获批直接升格为县级市，而且是全国唯一一个不设乡镇、街道的县级行政区域。2024年，龙港的GDP涨到410亿元，经济增速领跑于浙江各大县域，常住人口增长21.3%，常住人口城镇化率达到了98.2%。
然而，在龙港之后，“特大镇改市”已经多年没有扩容了。但这不意味着特大镇的改革就此停滞，实际上它早已形成了三个路径，分别是强镇扩权、设立镇级市、撤镇设市，改革程度由浅及深。
第一种手段是现在采取最多的，叫做“强镇扩权”，也就是在不触及行政区划层级改革的前提下，县级政府将部分经济社会管理的权限下放到镇政府，从而破解权责不对称的问题，给予“明星镇”发展所需的体制空间。
但是，随着改革的深入，还是出现了很多实际操作上的弊端。比如没有考虑实际情况，一下子下放的权力过多，镇政府难以承接，反而变成了一种甜蜜的“负担”。有些权力则是“明放暗不放”，实际上还是按着原来的老路子在走，镇政府处在一种尴尬的地位，本质上还是难以拥有真正的发展自主权。而且下放的权力，在缺乏有效监督的情况下，也很容易被滥用和私用，滋生腐败。
第二种手段是设立镇级市。2023年，河南省南阳市选定了13个县市中的11个镇，作为“镇级小城市”试点的探索场所。
其实，在中国的行政体制设计中，并没有“镇级市”的设定。这些镇级市并不涉及行政级别的提升，仍然是县辖的镇级单位。所以这里有一个尴尬的地方，细究起来，到底算是镇还是算是市呢？
虽然名不正言不顺，但镇级小城市还是能够按照城市进行对待，不仅获得大量的县级管理权限，而且还有可能按照城市规模来调整人口及土地规划，进而获得更大的发展空间。
这种实验缺乏必要的法律依据，终究是一种过渡的手段，并非长久之计。但目前我国的现实情况很复杂，设立“镇级市”，之后再慢慢拓展到更深层的“撤镇设市”，似乎也未尝不可。
10多年前，就有专家曾说，镇级市将会成为第五种市级行政级别，但这么多年过去了，却没有落入现实。其难点在于，中国城市的行政级别本来就已经很繁琐了，再多加一个层级，无异于会提高行政管理的成本，降低管理效率，与当下减少行政层级、实现政府组织结构的扁平化管理的趋势并不相符。
从以上种种分析可得，“撤镇设市”似乎才是较为彻底的改革方式。然而，近十几年，强镇一个个高手林立，但真正提升段位的却仅仅只有一个龙港镇。而且，这一步也非常不易。
在最终实现“撤镇设市”之前长达三十多年的时间里，龙港镇前前后后共进行了四轮扩权，但始终没能捅破“设市”的窗户纸。如果不是顶层在2014年启动新型城镇化试点工程，龙港镇想要凭自身的力量完成“撤镇设市”，实际上也是非常困难的。
为什么“扩权”易，而“撤镇设市”难呢？
第一个障碍，是原有的既得利益模式。如果说“扩权”只是削弱了县级政府的权力，那“撤镇设市”就相当于直接剥夺了县级政府的部分权力，势必会造成利益博弈。
原有的既得利益集团面临损失风险的情况下，博弈的结果很有可能是重走老路，选择原有的“强镇扩权”。这样一来，行政区划的稳定性得到强化，同时却增加了“撤镇设市”的难度。
协调镇与县之间的关系，成为减少改革阻力的一大关键点。毕竟，经济强镇一直都是母县的重要财税来源，如果该县属于单中心结构，经济发达镇一旦单独设市，将会对其经济形成重创。
相较之下，选择双中心或者多中心结构的非县政府驻地的经济强镇先进行改革，阻力可能会小一些。
第二个障碍，是巨大的制度转换成本。“撤镇设市”不仅涉及镇级人事、组织机构部门的设置和调整，同时还有县级、市级乃至省级政府的调整。
“强镇扩权”已经投入了大量的成本，重新再进行新一轮的改革，而且是更大范围的改革，其成本将会更高。
以上种种原因成为了特大镇一跃龙门的拦路虎。
但很明显的是，今时今日，强镇的发展已经远远超出了预期，未来要如何让这些强者更强，需要真枪实刀的改革了。
过去十年，广东、江苏等地就一直在探索强镇扩权，如不设任何区县、以“直筒子市”著称的东莞，20多个镇域基本都享有县级管理权限，相关领导也多是县处级。
城市行政区划从来都没有一个固定的范式，是随着区域经济的发展不断调整的。过去我们将很多精力放在城市端，让更多的人有机会入城，在大城市里找到一份工作，谋求收入增长。而随着城镇经济的兴起，过去被视为落后地区的“小地方”也已相当繁荣，过去的行政区划如果不能适应这种转向，就应该及时做出调整，以免最终反拖了经济后腿。
如今，超大特大城市正在加速打破户籍坚冰，消融城乡二元化结构。特大镇身上的坚硬枷锁何时解除？
诺大的中国，每天都有不同的故事在上演。
No.6063 原创首发文章｜作者 巫珩
作者简介：香港科技大学硕士，区域经济观察者。
参考文献：
《国家定了，特大镇在扩权，小县城在砸铁饭碗，大洗牌开始了》，曾灿奎，智谷趋势，2024年9月
；《“撤镇设市”改革的发生逻辑与现实困境》，刘春芳，政治与公共管理，2020年
；《撤镇设市，又要来了》，正和岛，2024年9月；
《县乡中国 县域治理现代化》，杨华，中国人民大学出版社，2022年4月。
开白名单 duanyu_H｜投稿 tougao99999｜图片 视觉中国/豆包