文/中国社会科学院大学国际政治经济学院讲师巩冰
据新华社报道，美国共和党总统候选人特朗普6日凌晨宣布在2024年总统选举中获胜。另据央视新闻报道，当地时间6日凌晨，特朗普在佛罗里达州棕榈滩会议中心发表讲话。在此之前，前瞻性推出了《特朗普可能当选情景下的对华经贸政策分析》一文，系统梳理分析特朗普在2017—2021年任期内的对华经贸政策，预判中美经贸关系的发展方向和特朗普若再度当选后对华经贸政策的框架及主要内容，并基于相关分析，提出应对策略，今日再发此文，以飨读者。
美国前总统特朗普于2024年7月被正式提名为2024年美国总统选举共和党总统候选人。特朗普在2017—2021年的总统任期内，对中国实施了以“贸易战”为核心的多方位、敌对性、打压性的经贸政策，对我国出口、生产和科技发展均造成了负面影响。2023年以来，特朗普已在多个不同场合表明了他若再度当选后的施政方针，以及对中国的经贸政策，显示其仍将延续在“美国优先”战略框架下“单边主义”和“重商主义”的政策风格，并将全方位大幅升级对中国经贸的打压措施。
系统性梳理分析特朗普在2017—2021年任期内的对华经贸政策以及美国现任总统拜登执政期间中美及全球政经关系的变化，能够预判中美经贸关系的发展方向和特朗普若再度当选后对华经贸政策的框架及主要内容。基于相关分析，我国须在特定经贸领域进一步收集数据、开展情景分析、量化建模，通过更准确评估美国在相关领域的政策影响，制定应对策略，保障经济安全。
特朗普政府在2017—2021年的对华经贸政策
特朗普在2017—2021年的总统任期内，对华采取了以高强度关税为核心、以技术出口和投资限制为辅助、以扩大经济制裁为威胁的多层级、激进式的经贸打压政策。其政策制定具有强烈的“单边主义”和“重商主义”倾向，政策制定和执行具有极端化倾向和快速化特征，并擅长通过对外不断增加威胁、对内持续夸大成果的方式，一方面胁迫对手让步，另一方面增加其国内政治资本。
贸易关税政策
特朗普在2017—2021年的对华关税政策主要进程如下：2017年4月至2018年3月，美国贸易代表办公室（USTR）先后通过“2017特别301报告”将中国纳入“优先观察清单”、对中国发起“301调查”、发布调查报告认定中国“不公平”贸易政策，为特朗普出台对华打压性贸易措施提供依据并构建法律基础。2018年6月至2019年12月，特朗普政府对华施加了威胁与行动并存的大范围关税政策。其中，主要行动有5轮（表1），对中国共计5500亿美元的商品征收了关税。
总体来看，特朗普在2017—2021年的对华贸易制裁威胁和实际出台的对华贸易关税政策存在较高的匹配度，显示其在贸易领域的政策威胁具备“可信性”。弗拉恩（Aaron B. Flaaen）等人（2021年）的建模分析显示，特朗普首个任期内美国对其进口的全部中国商品的实际平均关税税率由2.7%最高升至15.4%，并在2020年1月后降至12.5%左右，在1.5年时间内增长约4.6倍（图1）。
出口和投资限制政策
特朗普政府也对中国采取了技术出口限制、投资限制等打压性政策，推动中美在关键科技领域“脱钩”进程的加速。主要包括两类：
一是通过修订法案和利用原有“限制清单”并行的方式，大面积扩大对于美国对华技术出口的限制范围。其中，特朗普在2018年修订了《2018出口管制改革法案》，进一步赋予美国商务部以“安全”名义对美国向外国提供的商品、技术、软件的管制权限，美国商务部也利用该权限将大量科技技术纳入该清单。特朗普在2019年修订了“视同出口”条例，限制在美华人获取技术的渠道。同时，美国商务部也将更多中国科技企业纳入“实体清单”，强化针对相关主体科技产品和技术出口的审查力度，旨在限制我国主体购买诸如半导体、人工智能、生物科技等先进技术和产品。
二是通过强化投资审查力度，限制我国企业对美国关键技术和基础设施等领域的投资。其中，特朗普2018年8月签署了《外国投资风险审查现代化法案》（FIRRMA），扩大并强化了美国外国投资委员会（CIFUS）针对外国主体投资美国关键技术、基础设施、敏感领域等的审查和决定权限。2019年5月，特朗普签发《第13873号行政命令》，要求强化“限制外国敌对势力破坏美国信息通信技术供应链”，进一步限制我国信息科技公司对美投资及其设备、产品、服务进入美国市场（表2）。
总体来看，特朗普在其首个任期内，已基本形成系统性推动中美科技领域“脱钩”的战略框架、政策方案、打压目标，这也为拜登政府加强并加速推动中美科技“脱钩”打下了基础。
经济制裁和融资限制政策
特朗普政府还针对中国特定科技企业和特定区域企业主体施加了经济制裁和融资限制相结合的措施。
通过经济制裁遏制我国重点科技企业发展，打击特定区域产业链。特朗普政府在2018年和2019年先后以违反美国对伊朗出口禁令为由，对中兴和华为等两大信息科技企业发动制裁，并在2019年5月将华为纳入美国商务部实体清单，旨在切断华为的全球供应链及其获得先进技术能力，降低其国际竞争力。2020年8月特朗普签发行政命令，禁止腾讯公司旗下的微信和字节跳动公司旗下的TikTok应用在美国使用，意图遏制我国互联网科技公司发展，但相关禁令被美国法院驳回。
通过融资限制减少我国大型企业融资渠道。特朗普2020年11月签发了《第13959号行政命令》，禁止美国主体对美国政府认定由中国军方持有并控制的企业进行投资，促使纽约证券交易所对我国三大电信运营商采取“强制退市”措施，并影响了我国35家大型企业的国际融资；在2020年12月签署《外国公司问责法案》，要求在美上市外国公司的审计机构必须接受美国监管部门的审计工作底稿检查，显著增加了我国公司赴美上市融资的难度（表3）。
综上所述，特朗普首任期内已形成对中国贸易、科技、经济等多个领域进行系统性打压的战略计划和政策框架，政策重点从贸易领域向经济主要领域大幅扩散，严厉程度显著上升。在特朗普首任任期结束前，美国本质上已建立了对华经贸全面“脱钩”的基础框架。
若特朗普再度当选，对华经贸政策会如何？
2023年以来，特朗普已经在一系列竞选演讲和媒体采访中展示出对中国强硬的敌对态度，承诺若他再度当选，将在贸易、投资、产业等多领域对华施加打压。我国须尽快提前准备充分应对策略。
特朗普对华贸易政策
近一年来特朗普的公开发言显示，他若再度当选，将对中国实施的贸易政策会集中在四方面：一是撤销中国“贸易最惠国”地位；二是对中国向美国出口的所有商品征收60%或以上关税；三是将在4年内停止对中国生产的必需品的进口；四是将严厉打击中国商品通过第三国出口到美国的避税行为。
若特朗普再度当选，其对华贸易关税的实施时间、覆盖的产品范围及其演变趋势，仍将受美国宏观政治环境及民主、共和两党间的政治博弈影响。其中，最主要的影响因素来自两方面：
第一，当下美国宏观经济环境已较特朗普首个任期内显著恶化，若美国短期内对从中国进口的全部商品征收超高额关税，叠加特朗普将在美国国内推行的减税政策，将可能进一步加剧美国面临的通胀、债务、财政赤字等问题，使美国经济陷入“滞胀”或衰退的风险上升。一方面，当下美国宏观经济环境面临高债务、高利息、高财政赤字、高通胀的“四高”问题，而美国劳动力市场在高息环境下紧张状态持续、其通胀与核心通胀黏性增强，使美联储难以重启降息，高利率对美国经济拖累效应持续。与此同时，2023年中国仍为美国第二大进口来源国，美国短期内难以找到足够的进口替代品。而多个美国学者针对特朗普首个任期内对华贸易政策的量化建模分析显示，美国消费者承担了关税成本的主要部分。因此，若特朗普再度上台后快速对从中国进口的全部商品征收60%或以上关税，美国在短期内将难以找到足够多的对从中国进口的关键商品的替代品，即使相关商品仅有部分关税成本传导至美国消费端，由于高税率因素，也将对美国国内通胀有显著推动作用。另一方面，减税是特朗普最重要的国内经济政策之一，他已做出全面减税的选举承诺。保守估算，到2035年其减税政策将至少增加3.4万亿美元的财政赤字、美国债务/国内生产总值（GDP）比率将提升9个百分点。尽管针对特朗普首个任期内关税政策对美国财政收入影响的研究显示，在美国保持2020年关税税率恒定的情景下，其在10年内将获得739亿美元的关税收入；但同一研究也显示，若中国等主要国家对美实施对等报复性关税措施，将对美国总产出造成冲击，可能导致美国国内“税基”减少。关税对美国整体财政收入的具体影响存在较大不确定性，但无论何种情景，美国获得的关税财政收入大概率小于因特朗普国内减税政策所增加的财政赤字，这在高息和高通胀环境下，将提升美国经济陷入“滞胀”或衰退的概率。
第二，特朗普实施对华的打压性关税政策的潜在“政治收益”将较此前降低，其快速出台相关政策动力减弱。拜登政府上台后，不但维持了特朗普遗留的对华贸易政策，并在2024年5月进一步以“保护美国工业免受不公平竞争”为由，出台了针对中国电动汽车、半导体、电池、关键矿物等的总值180亿美元的“拜登版”对华关税政策。这将使特朗普如果再度当选后陷入矛盾境地：拜登任期内对华经贸政策已非常强硬，特朗普进一步提升关税政策强度的政治收益将递减，而经济衰退风险上升使特朗普面临的政治成本也随之上升，整体政治收益将降低。
因此，上述两大问题的存在，或将降低特朗普上任后快速全面兑现其关税政策承诺的可能性。短期内（特朗普第二任期的第一年），他可能对关税覆盖商品的范围进行调整，通过对中国部分行业出口美国的商品征收60%或更高的超高额关税，同时威胁将取消中国“永久性正常贸易关系”（PNTR）地位并将对更大范围中国商品征收超高额关税等方式，展现对华贸易政策强硬态度，增加其国内宣传的筹码。中期内（第二任期开始的一年后），若美国经济成功实现“软着陆”，特朗普可能朝着其政策承诺方向，大幅升级对华贸易打压力度，并要求我国做出大幅让步以换取减税。
对华出口和投融资限制政策
两个因素可能驱动特朗普上台后推出较贸易政策更强硬的对华出口和投融资限制政策：
一方面，特朗普在相关领域出台对华强硬政策，可能短期内在外交领域获取大量政治资本。其一，拜登任期内推动美国国内对华敌对态度大幅上升，这意味着特朗普未来若出台相关政策将有较强民意基础。其二，拜登任期内已在出口和投融资领域对华限制政策的框架、覆盖范围、政策计划和方案、具体政策出台等多方面建立了明确的思路、实施路径和政策库。另一方面，特朗普出台相关政策面临的政治成本将显著小于贸易关税政策。其一，几年来拜登政府持续推行的限制对华科技出口和投资的措施，已使美国相关领域企业在华商业利益显著减少，同时民主、共和两党在相关政策上的态度一致性也持续增强，意味着特朗普若出台相关政策面对的来自美国商界和政界的压力将减小。其二，相较于关税政策，限制对华出口和投融资的政策与普通美国民众生活关联度低，政策对通胀和经济的影响机制更复杂、传导渠道更长，使特朗普短期内面临的经济压力更小。
因此，预期若特朗普再度当选，其限制对华出口和投融资的政策可能更趋近于其竞选承诺：出口限制方面，可能强化对现有技术的限制措施，并将诸如生物医药、农业科技等更多领域和更低端的技术和产品纳入限制范围。对华投资限制方面，可能限制更多美国投资主体对中国更广泛领域的投资，通过利用联邦政府合同、减税等杠杆，迫使更多在华美资企业将产业链迁出中国，并可能系统性推动中国科技企业从美股退市。对华融资限制方面，可能大幅扩大中国企业在美国的投资受限范围。
对华产业竞争政策
作为出身共和党的总统，特朗普首个任期内并未通过系统性制定出台国内产业政策的方式来对抗中国。拜登政府上台后，重新将产业政策纳入系统性对华打压政策的体系中，一方面在美国国内推动《芯片与科学法案》《通胀削减法案》等法律落地，通过强制相关领域公司在美国或北美建立供应链，以及为相关领域投资提供大规模财政补贴的“大棒加胡萝卜”的策略，推动芯片和绿色产业链回流美国；另一方面持续夸大跨国企业供应链过度依赖中国的风险，联合美国盟友，推动“友岸外包”和供应链“去风险化”等策略，推动产业链迁出中国。
2023年，特朗普在其竞选官网中也提出了要制定“战略国家制造倡议（SNMI）”，并宣称将“采取一系列改革措施全面消除美国在所有关键领域对中国的依赖”。从上述倡议和宣言上看，特朗普已接受利用国内产业政策打压中国发展的思路，并希望此类政策服务于其推动中美“脱钩”的计划。
但是，特朗普的产业政策制定面临两方面的阻力：
第一，国内相关政策的受益群体与共和党支持群体存在不匹配的问题。拜登政府通过《通胀削减法案》，建立了法律约束和财政补贴相结合的对美国绿色和应对气候变化领域的投资激励机制。据估算，截至2023年底，拜登政府向半导体、基建、气候领域投资提供的财政补贴已超8000亿美元，并创造了20万~25万的新制造业岗位，民主党支持群体在相关补贴的受益度更高，而经济依赖化石能源和高污染、高排放行业的共和党州则损失较大。因此，特朗普上台后继续推动美国在绿色和新能源领域与我国竞争的难度较大。
第二，美国债务和财政赤字高企的问题。当下美国面临的债务和财政赤字问题已非常严峻，同时，减税作为特朗普国内经济政策的核心，将使上述问题恶化。这种情况下，若特朗普继续推行需要大规模财政补贴支撑的产业政策，将促使债务和财政赤字问题进一步恶化，美国陷入债务危机的概率将显著上升，冲击经济这一特朗普的执政根基。
因此，面对这些阻力，叠加共和党长期以来对产业政策和气候变化的质疑，特朗普若重新当选，可能难以维持拜登政府期间的产业政策力度。特朗普可能在降低财政补贴总量的基础上，显著降低对绿色和新能源产业的支持力度，并将部分财政补贴转入农业和化石能源等对共和党支持州重要的产业。
综上所述，动态分析2017年一来特朗普和拜登两任美国总统对华经贸政策的演变趋势和实施方式，可预计特朗普若在2024年再次当选美国总统，他的对华经贸政策可能在贸易关税、出口和投融资限制、产业政策这三大维度展开。贸易政策领域，特朗普可能重用反全球化和自由贸易且敌视中国的罗伯特·莱特希泽，其遵循竞选宣言，对华商品征收超高额关税并施加其他贸易打压措施的概率较高。但美国“四高”的宏观经济环境在短期内可能对特朗普的对华贸易政策有制约作用，使其上任后难以对全部中国商品征收超大额关税，这可能为我国制订应对方案留出一定宝贵时间和空间。产业政策领域，特朗普或将受国内政治利益、经济问题、共和党传统思想等因素制约，可能大幅降低对绿色和新能源产业链的财政支持，这样可能降低美国在该领域的竞争力。在出口和投融资限制政策领域，特朗普若出台对华打压政策措施则面临较小阻力，预期他上台后可能快速在此维度上对我国出台激进的打压政策。
政策的影响分析
通过对现有研究的梳理分析，结合政策预判和全球政治经贸形势的推演，可初步评估特朗普在可能的第二任期内对华经贸政策的影响领域、影响渠道和部分影响效果。
贸易政策影响分析
相关预测显示：
在特朗普完全根据其竞选“宣言”出台贸易政策，中国也实施对等反制措施的“极端情景”下，将对美国、中国及全球其他国家的经济造成较严重冲击，全球经济衰退、现行全球贸易体系终结的风险显著上升。对美国，量化建模显示相关政策在2025—2028年的4年内将导致年均超1%的GDP损失，减少超80万个工作岗位，并导致美国国内通货膨胀、财政赤字、债务等问题恶化，且对美国国内区域发展造成严重结构性冲击。对中国，目前尚无精准建模分析，但焦阳等人（2022年）对中美贸易占的影响分析显示，美国对华商品加税6个月后，中国对美出口平均下降约13%。上述结果结合弗拉恩等人（2021年）模型预测的2020年后美国对华商品实际平均税率（12.5%）计算，显示特朗普若再度当选后对华贸易政策可能导致中国对美年出口额下降约63%。但因关税上升和出口下降的关系呈非线性，特朗普的极端贸易政策很可能对我国出口领域造成更严重的冲击。这也可能使我国经济目前面临的需求不足、预期偏弱、部分行业产能过剩问题恶化。对全球其他国家，相关政策可能对欧盟经济造成比美国经济更严重的冲击，并可能严重影响东南亚经济，全球经济陷入衰退、全球自由贸易体系终结的风险上升。
其他对华经贸政策影响分析
相比贸易政策，特朗普在对华出口和投融资限制上的政策方向和实施路径已较为清晰，其若再度当选，很可能继续推动相关政策从“小院高墙”向“大院高墙”方向变迁，将更多科技行业纳入限制领域。如此前预测，特朗普若再度当选，在维持目前美国在尖端芯片和人工智能等领域的对华限制措施外，可能进一步将普通芯片、生物医药和农业科技等中高端技术领域纳入对华出口和投融资限制范围。
然而，美国多年来对中国芯片领域的打压和限制已迫使中国芯片企业加大投资和自主研发力度，并积极推动全部生产环节中的“去美国化”，在中高端芯片领域对海外技术依赖程度持续下降。同时，美国对中国芯片行业的大力打压也欧洲敲响了“警钟”，推动欧洲在2022年提出了《欧洲芯片法案》，强化自身芯片产业链。因此，若特朗普进一步扩大对出口中国芯片的限制范围，对我国芯片产业影响可能逐渐减小，并可能促使欧洲加快行动，将对美国芯片产业海外市场造成显著冲击。
而在芯片等尖端科技外的其他领域，美国的技术领先和国际垄断优势更低，对中国供应链和市场依赖度也更高。例如，在生物制药领域，2023年全球前50大企业中美国公司数量占比42%，市值占比50.3%，剩余企业分布在中国、德国等13个国家。同时，中美制药行业产业链融合程度也较深，2022年中国为美国制药领域上游材料的第四大供应国（占美国该领域进口总额的7.9%），有大量美国生物医药初创企业也依赖中国的研发外包服务。而近年来美国和全球大型药企持续增加对中国的投资，在生产和市场上对中国的依赖度也不断上升。
因此，尽管美国在部分尖端科技领域仍具有很强的竞争和垄断优势，它在大量中高端科技领域的垄断优势近年来不断下降，而中国在相关技术领域的技术进步不断加速。同时，欧洲企业在大量中高端科技领域的技术发展并不逊色于美国，并已开始对美国频繁出台的出口限制政策实施防御策略。而中国通过自身在诸多中高端科技产业链上积累的优势，以及国内巨大的市场体量，通过适当的政策组合，有能力抵御特朗普出台更激进的出口和投融资限制政策的冲击。
结论与政策建议
第一，建议我国尽快建立经济和金融领域主要主管部门的统筹协调机制，确定各部门的职责分工，制定特朗普潜在经贸政策的应对策略和政策工具包。可在政策分析基础上针对特朗普在贸易、出口与投融资限制、产业政策等主要领域的对华政策进行细化的情景分析和影响评估，根据不同情景制定针对性的应对策略以及政策工具包，尤其是针对受影响风险敞口较大行业的救助工具，应对特朗普相关政策对我国经济和产业的冲击，防范极端政策引发经济危机的风险。
第二，建议我国加强研究并尽快制定针对特朗普对华经贸政策的反制政策工具组合。一是可利用美国经济面临的高利率、高通胀、高债务、高财政赤字等问题，利用中国在全球贸易和外汇储备等领域的地位和影响力，针对特朗普的对华经贸政策出台对等反制和反击措施，并在极端情况下通过抛售美债等方式扰动美国金融体系，增加美国陷入经济衰退或“滞胀”的概率。二是全面加强与东盟、中东国家间的经贸往来，进一步打造以中国为中心的区域经济体系，同时，进一步加强与拉美、非洲等其他“一带一路”国家的经贸合作，持续扩大中国在全球经贸中的影响力。三是加大对美国经济、政治等信息的收集和研究力度，尽量维持与美国各界沟通渠道畅通，了解美国社会和经济走势、研判美国政府政策动向，为我国能够提前响应并制订应对方案打好基础。
第三，建议我国利用特朗普若重新当选可能导致美国与其传统西方盟友间贸易冲突增加、经贸政策分歧加大的机会，推动我国与欧盟等主要国家或地区的经贸合作，捍卫世界贸易组织（WTO）规则下的全球贸易体系。一方面，可充分利用特朗普在“美国优先”战略思想下的“单边主义”和“保护主义”的行事特征，保持与欧盟、澳大利亚、新西兰、日本、韩国等美国传统盟友间的正常贸易关系，利用特朗普政府与上述国家地区的潜在贸易争端，推动捍卫WTO规则下的全球贸易体系，增加美国陷入“自我孤立”局面的可能性。另一方面，可进一步放宽欧盟企业来华投资限制，并对重点制造业企业来华投资提供优惠政策，增加欧洲企业在华利益；增加中国和欧盟在气候和能源领域的政策、产业和金融合作，使特朗普治理下的美国在全球气候和低碳领域影响力进一步下降，并降低美国联合欧盟对我国采取协调一致打压性经贸政策的可能性。
文章来源丨《清华金融评论》2024年8月刊总第129期
编辑丨周茗一
责编丨兰银帆
Review of Past Articles -
01
02