整个建安时期的政治，实际上是以霸府为枢纽，以霸府政治为基本形态的。对于这一点，前人很早就有认识。东晋时袁宏作《三国名臣序赞》，一则称荀彧“委面霸朝”，再则称崔琰“执笏霸朝”，就是把建安时期的曹操政权视作王朝政治的特殊形态；而“霸朝”一词，为以往所未见，显示出这种特殊政治形态为曹操所创建。那么，此种特殊政治形态，究竟有哪些不同寻常的地方呢？
所谓霸府政治，其要害首先在于一个“霸”字。“霸”字一词，由来已久。《左传》“成公二年”记载：“五伯之霸也，勤而抚之，以役王命。”郑玄注云：“天子衰，诸侯兴，故曰霸。霸，把也，言把持王者之政教，故其字或作伯或作霸也。”此处以春秋“五伯之霸”的历史背景为立论依据，一是说明霸代表着“天子衰，诸侯兴”的权势消长，二是指出霸的内容为“把持王者之政教”。这个注解准确地把握住了霸的基本政治内涵，后世所谓的霸，在本质上是与此相通的。当然，汉末的时代与春秋时代毕竟有很大差别，最根本的在于秦汉以后中央集权的专制制度已经确立，以前裂土分封的诸侯已经被皇权体制下的大臣所代替。因此，相对于春秋时代而言，汉末称霸的主体和形式均已发生变化，以前是诸侯之长（侯伯或侯霸）以盟约的方式号令诸侯，此时则是权臣通过霸府宰制天下。同春秋时诸侯与周天子的松散关系相比，汉末大臣与皇帝的关系无疑要紧密得多，由此看来，曹操通过建立霸府实现对国家的长久统治，实在是一个了不起的创举，因为此举需要解决的技术环节相应地更为棘手。袁绍的例子足以说明这一点，他放弃掌握汉献帝的图谋，一个重要原因就是对处理同汉献帝的关系感到棘手，所谓“今迎天子，动辄表闻，从之则权轻，违之则拒命，非计之善者也”，反映了他的困惑。
再就相同的时代来说，霸府政治同宦官外戚擅权亦有区别。宦官外戚擅权，实际上是皇权政治的衍生形态，正如田余庆所指出：“甚至东汉宦官外戚擅权，也只能视为专制皇权发展到空前强大水平而出现的皇权旁落现象。掌握了皇帝（通常是婴幼的或弱智的皇帝），等于掌握了一切权力，因而弄权者得以假皇帝之名行事。这只是对皇权的窃取，而不是对皇权的否定。”霸府政治则不然，它是在皇权极度衰弱的情况下出现的，基本内容是以相权代替皇权行事，它的运作固然要借用皇帝的名义，但主要还是依靠权臣实际掌握的军事政治权力。因此，霸府政治较多地表现为与皇权的对立关系，而非依存关系，其发展趋向则是旧皇权的终结和新皇权的诞生。说到底，霸府政治是皇权政治的一种过渡形态，是新旧皇权处在嬗替过程之中而出现的特殊政治模式。
如果要进一步探究霸府政治的具体内容，则可用“霸道”一词加以概括。霸道作为与“王道”相对应的统治方式，历来为统治阶级所重视，自孟子、荀子以来的儒家学者，对王、霸二道多有辩论。在此要强调的是，曹操以宰相的身份担当皇权的角色，特定的角色地位决定了他采取霸道是适宜的。曹操所奉行的霸道，基本内容有两点：一是以权术手段处理统治集团内部的各种关系，包括对待汉献帝；二是以法治国，而这两方面的内容，大抵符合历来对霸道所作的阐释。因此，人们习称的曹操实行法治及其行为举止的猜忌，实际上可由霸府政治获得贯通的理解。
一般认为，建安年间曹操的统治较多地继承了董卓的政治遗产。陈勇在其论文中对此多所阐述，其中的一些意见，我是赞同的。董卓缺乏学术素养和习染羌胡风俗等个人条件，使他能够不受名教的束缚，以粗暴的方式摧折东汉皇权，作成包括曹操在内的一般士人难于作成的非常之举，从而开启皇权嬗替的过程。从后来历史演变的进程看，正是董卓担当了替曹操“驱除”的角色。曹操在政治上继承董卓之处是明显的，包括“挟天子而令诸侯”的政治战略，以宰相的身份担当皇权的角色等。不过，如若把曹操看作董卓的简单继承者，却是不够的。个人认为，曹操与董卓的区别，不仅在于曹操很早就出入名士之间，是一个受到不少名士赏识的人物，因而其政治基础远比董卓广泛而坚实。更重要的则是，曹操承董卓动摇汉室根基之后，以“匡佐”汉室的形象出现，在处理同汉献帝皇权的关系和实现对朝政的掌握等方面，均采取了与董卓不同的策略。首先是在对待汉献帝的皇权方面，董卓一味张扬自我，凌驾汉帝，采取了种种露骨的僭越皇权的举动。诸如自尊为太师，号曰尚父，位在诸侯王上；乘青盖金华车，服饰逼近天子；“召呼三台尚书以下自诣卓府启事”，等等。曹操在这方面的做法则要温和得多，他在很长时间里只是满足于不再朝见天子，即便有所僭越，那也是许久以后的事。其次是在实现对朝政的掌握方面，董卓的做法主要是拔擢党人名士，用以充实朝廷及布列州郡，而“卓所亲爱，并不处显职，但将校而已”。然而，党人名士并不拥戴董卓，反而密谋将他除掉。如此看来，董卓对朝政的掌握，只是依靠武力威慑达成的，缺乏直接有效的操作机制，自然不可能长久。曹操则不然，他通过建立霸府，实现了对朝政牢固而长久的掌握。由董曹差异的比较，我们进而看到，曹操建立霸府和采取霸府政治的模式，是在旧皇权体制的框架内，着眼于对旧制度的改造利用，即便有所突破，一般也有章可循，其优点是在切实掌握朝政的同时，又不易造成政治上的负面影响。总之，建立霸府和采取霸府政治的模式，对于曹操政权的生存和发展，具有决定性意义。
汉魏之际新旧皇权嬗替的过程中，需要经历一个霸府政治的阶段，是由当时特定的政治环境决定的。一方面东汉皇权虽已衰微，但其残余影响依然存在，尚无其他势力可以替代；另一方面，掌握汉献帝的曹操出身“浊流”，除了借助皇权的影响，并无遽然篡夺皇权的实力。由此造成了霸府政治存在的必要性。霸府政治能够成功地实施，则是因为具备以下有利条件：
第一，东汉自和帝以下，皇权渐趋腐朽，外戚宦官擅权，侵夺了三公作为宰相的权力，由此造成朝纲不举，政治衰败。因此汉末有一种议论，主张加强宰相的权力，借以整顿朝政。仲长统在所撰《昌言·法诫篇》中，明确提出“任一人”的主张，要求恢复秦及西汉时期的丞相制度，“置丞相自总之”。仲长统主要是一个思想家，而非政治人物，虽然他曾一度入曹操丞相府参军事，但在此前后，都是在汉献帝朝廷任尚书郎，足见并非曹氏亲信。因此，他的政论主要是代表了当时的舆论倾向，可以视为有识之士针对时弊开出的一剂药方，而不一定是专为曹操擅权而作。这样看来，曹操建立霸府和采取霸府政治的模式，确实有其相应的社会基础，他的一些具体做法与仲长统所主张的相吻合，绝不是偶然的。
第二，在汉末复杂的政治局面下，霸府政治所具有的权力结构特点，使得政治倾向互相分歧的各种人物，都能从中找到可以接受的因素。还在桓、灵之际，面对“主荒政谬”的局势，已有士人提出变革皇权的主张，迨至后来军阀纷起，天下分崩，人们更加强烈地呼唤一个强权人物来拯救危局，当时诸如“命世之才”“拨乱之主”“霸王”之类的说法，即是这种意见的表达。霸府政治强调突出相权，对旧的皇权统治秩序予以突破和否定的成分甚浓，顺应了一部分人主张革新皇权的要求。另一方面，霸府政治毕竟保留了名义上的东汉皇帝，存续了皇统，对于那些同东汉皇室瓜葛很深而主张复兴汉室的人物，未尝没有一些慰藉和安抚。杨彪、孔融能够与曹操共存于一个政权之中，荀彧甚至是曹操谋士群体里最突出的人物，原因就在于此。可以这样认为，霸府政治所具有的内涵多样性和不确定性，在一个时期里适应了不同政治主张的要求。当然，待到霸府政治最终导致新旧皇权嬗替之时，不同政治主张的人物终究分道扬镳，也就不可避免了。
最后，我们看到，建安年间曹操对霸府政治的成功实践，至少在两方面显示了它的重大意义。一是在重建中央集权的封建统治秩序，促成北部中国的局部统一方面，霸府政治发挥了特有的作用；二是在革新皇权，完成新旧皇权嬗替的过程方面，霸府政治的独特作用更为显著。正因如此，在以后的两晋南北朝时期，每当王朝易代之际，我们都会看到霸府和霸府政治在其间发挥作用；“霸府”“霸朝”一类的记载，也屡见于史籍。两晋南北朝王朝更迭频繁，自然有其特定的社会政治原因，但曹操开创霸府政治的模式，为权臣篡夺政权提供了可资借鉴的范例，也是不能忽视的一个因素。当然，就历史上出现的霸府政治而言，仍以建安年间曹操的实践最为典型。
本文节选自柳春新《汉末晋初之际政治研究（增订本）》