作者:陈靖,西北农林科技大学人文社会发展学院

当前,秸秆禁烧工作已经成为地方政府的负担。一些地方将秸秆禁烧工作提升到空前的政治高度,要求基层提高政治站位,要求“不点一把火,不冒一处烟”,为此各级政府部门也付出了相当大的行政成本,特别是在最基层,乡村面临着极大的行政成本压力,面对着严酷的考核压力,也经受着沉重的身心压力。

笔者在2013年6月份在皖北T镇调研时,正赶上当地执行秸秆焚烧政策的第一年,地方上为了坚决执行禁烧任务,动员了几乎整个行政体制的力量,县辖区内各单位都抽调了力量去包村,乡村两级干部全员上岗,甚至学校老师也被抽调去地头蹲守,笔者也被动员去蹲守了几天。县乡村三级组成禁烧工作队,在地头搭帐篷,24小时轮流看守,看到农民往地头走就小心尾随,一看到有放火的苗头就大喝一声扑上去,一时间搞得农民不知所措。饶是耗费如此人力物力去严防死守,当季也没有实现“零火点”,反而抓了不少农民,当地派出所看守所人满为患。

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这十年来,秸秆禁烧已经成为了基层工作的“硬”任务,许多地方严格执行了焚烧禁令,秸秆禁烧任务一刀切下来,各个地方就都不许焚烧了。农民没有积极性搞禁烧,任务压力就自然只有基层干部来承担了。现在只要问问基层的干部群众,提起秸秆禁烧都是唉声叹气。当前基层的秸秆禁烧、秸秆综合利用乃至大气污染防治,依靠着一种高能耗的体制来维持。

一、秸秆禁烧效果好不好?

秸秆还田,看上去很美,但这就要能够实现深翻的大型农机,且不说地方农机市场能否提供如此规模的服务,农民能否承担起这样的耕作成本。如笔者调研的皖北T镇属黄淮海平原地区,一年两熟,午季麦收之后只有10天左右的农忙期就要把玉米种下去,秋季后又只有不到两周时间种小麦,农民只好一烧了之。T镇为了好推行禁烧,当地农业农村局出资金购置了一批灭茬机、打捆机和可深翻的旋耕机。T镇就分到了5台灭茬机,为了将麦茬降到15cm以下,乡村干部必须全程紧跟着农机手,降低他们作业的茬口。可是就算政府出手,5台灭茬机也不能保证在10天内干完全镇的活,农民眼巴巴地等着政府把一套程序干完才能秋播。根据2013年调研数据,因为增加了灭茬、打捆和深翻的程序,亩均成本增加了至少50元。2022年在河南中部某县调研中发现,为了实行秸秆禁烧工作,地方政府要求农机手在收割机上加装秸秆粉碎装置,收割一亩小麦从原来的50~60元增加到75~85元,每亩地收割成本增加20元,群众当然有意见。

秸秆还田,是否能增加土壤肥力?理论上固然没错,但这肥力提升是个漫长的过程。秸秆粉碎还田也存在着弊端,一些地方由于秸秆在土壤里发酵时间过长,播种时间会相应被延后,影响了当地的农作秩序。秸秆也会影响作物出苗率,造成作物生长进度不一致、作物减产等问题。笔者2016年秋在苏北某县调研时,当地前一年辛辛苦苦实现了禁烧和还田,但连绵的雨水下下来,刚被还田的秸秆经过长期浸泡导致酸性增加、病菌丛生,严重影响了下季作物,所以农民说秸秆还田越多,种田花费越高。秸秆短时期很难降解,自然腐烂的过程中增加了病虫害风险,农民不得不使用更多的杀虫剂、杀菌剂、除草剂,投入的成本更高。对农民而言,还不如一把火烧了了事。

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秸秆能否再资源利用?当然可以,但这应由市场决定。目前秸秆综合利用的方式主要是饲料化和能源化,但各地究竟能实现多大比例的再利用呢?近期笔者团队在安徽南部某县调研中测算,该县每年产出7万吨的稻草,综合利用只有1万吨。目前没有利用的秸秆,有80%都是堆在地头,烧又不敢烧,只好等待地方政府想办法来秸秆还田。另外一个是,禁烧工作给农业生产带来了额外的交易成本。想要实现秸秆再利用,要实现从田间收集到工厂加工的中间十分繁琐,他们测算了一下,一吨秸秆从田间到工厂大概需要的费用是380元/吨,包括人力、车费等等。

市场没有积极性,地方政府就花钱补贴企业干。如皖南某县搞秸秆综合利用,省里面给的补贴是每亩60块钱,这点工作经费肯定是远远不够的,县里面拿了200万的财政补贴企业搞秸秆回收。当地最高标准是政府补贴补到190元/吨,秸秆利用企业自己成本200元/吨,完成秸秆综合利用的总成本达到每吨390块钱。企业表示,如果财政不补贴这么多,秸秆综合利用的厂就不收了,因为不划算。但即便是花了补贴来干,当地想通过市场手段完成到今年消化1万吨的目标,事实上也存在困难。

二、基层怎么应对秸秆禁烧工作

除了财政支出压力大,对执行这项工作的基层干部来说,最大的压力是“心累”“不知道什么时候是个头”。为了传导工作压力,很多地方都制定了严格的奖惩机制,动不动就“打赢秸秆禁烧攻坚战”,一旦攻坚战体制运行起来,似乎就不用考虑成本了。相配套的监督考核体制建立起来,似乎解决了责任问题,基层就有办法完成禁烧任务了。

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2013年的时候还能动员整个行政体系去蹲守,现在付不起这么高的动员成本了,任务就是接压给基层去干。现在手段更科学了,上级部门能动用的技术手段越来越多,责任越压越实,督查考核越来越硬,基层却越来越头疼了。如皖北某市借助国家、省卫星遥感监测信息,采取无人机航拍、重点区域视频监控、铁塔高点监控、计算机技术等先进手段,构建了“天地人机”四位一体焚烧秸秆动态监测监控格局。有的地方搞排名,如笔者调研豫南某县各乡镇依照派出人数、火点数排名,末位罚款20万元,首位奖励20万元,县级一分不花就给乡镇增了压。有的地方让基层预交禁烧工作保证金,如果没有发生焚烧火点,才会返回保证金。而更惯常的做法是直接一票否决,从快从重、顶格处分基层干部。

黑龙江省生态环境厅召开新闻发布会上通报,2022年11月1日至12月15日间因秸秆禁烧管控不力,黑龙江省414名党政干部被问责,拘留焚烧秸秆人员83人,罚款金额1.87亿元。笔者了解到,黑龙江某县在2022年就因有火点处分了五个乡镇党委书记。黑龙江大田作物为主,烧秸秆是必须,因为作物收割后天气很快转冷,微生物活动强度弱,秸秆也不容易腐烂。秋季禁烧抓得紧,农民就等着现在快播种了再烧。以前是农时时间监测,一个火点罚乡镇200块,后来是全年度全天候监测,有火点就压回基层去解决,如果某县火点过多的话,省自然资源厅直接约谈主管副县长。

无论这么先进的技术系统,最后还要靠人去落实工作,而到了乡村两级,就不得不耗费大量人力物力去严防死守。一位乡镇干部抱怨,基层有没技术力量,有没消防设施,只能靠人力去严防。而很多时候和老百姓闹了矛盾,又会因稳定问题被惩罚。农民群众骂,县里水泥工业那么多,有排放烟气的大烟囱,我烧一点秸秆就不行?一些基层干部感叹,政府花了钱,基层受了累,农民加了负担,结果大家都不满意。

完不成上级的政治任务得受处分,要想完成任务就得和农民群众闹矛盾,两头要受夹板气,逼得基层干部不得不想起“邪招”。比如,反正要起火点要处分干部,不如全镇统一时间烧,再派干部下去统一点火;比如有的镇聪明,跑去把检测配备拔了说检修,然后让乡村干部动员烧,烧到下午三点又统一灭火,这样就不被检测记录到;比如之前乡镇有禁烧工作排名,几个乡镇跑到别的乡镇放第一把火。可以说,处在基层的干部群众中对秸秆禁烧深恶痛绝,热切盼望放开禁烧。

当然,不是说一下子就放开,是否可以试点,限定区域、限定时间焚烧,逐次有序放开。毕竟这样高能耗的禁烧体制越试图维持,基层付出的成本就越高。秸秆焚烧要注意因地制宜,在一些病虫草害发生重的地区、轮作衔接紧张的地区,一些对焚烧危害较小的地区,是否可以逐步放开,允许定期、定量、集中焚烧秸秆,以适当提高土壤肥力。

前些年网络上流行一句话,“哪有什么岁月静好,不过是有人替你负重前行”。美丽的蓝天和清洁的空气重要吗?当然重要,但总要回头看看,我们为此付出了多少成本,也要算一算,现在基层还能否支付得起这个成本?!两害相权取其轻,是否到了给这项任务做减法的时候了?!

来源:新乡土(武汉大学中国乡村治理研究中心官方账号)