小镇，作为连接中国城市与乡村的重要一环，也是人口流动的中转站。在东部地区，发展出特色产业的小镇通常会吸纳大量外来人口，而全国大多数的小镇则属于人口流出地。但是，面对新的社会发展需要，不管是人口流入的地方，还是人口流出的地方，如今都碰到了很多制约和障碍，这正是接下来改革的方向。
学者介绍
陆铭
上海交大安泰经管学院特聘教授
中国发展研究院执行院长
第十四届全国政协委员
民建上海市副主委
2023年末，中国城镇常住人口约为9.33亿人，城镇化率超过66%。包括北上广深在内的城市近几年人口增速已经放缓，甚至出现下滑。在社交媒体上，一些小镇因为独具特色的产业、自然风光或生活方式而“出圈”，吸引了年轻人回流。但小镇是否留得住他们？在城市化、工业化进程进入下半场的中国，小镇要扮演什么角色？
本刊采访了上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长陆铭。近年来，他在城乡关系、区域经济和人口流动等领域的研究受到广泛关注。他秉持的观点是，经济发展到一定阶段必然会产生集聚，人口向大城市的集中不可避免，它也为普通人的生存创造了更多机会。陆铭建议我们将产业小镇放到城市体系中去看待，特别是要注意观察人口流动的规律。他说，在人口流动过程中现在还存在大量人为设置的障碍，比如户籍制度、土地制度、公共服务体系等，这些障碍不仅存在于人口流入地，也影响了人口流出地的发展——而小镇的命运往往随着人口的潮汐产生分野。
流量经济能否给小镇创造更多机会？
Q
我们这几年报道了一批产业小镇，今年有个强烈的感受是，小镇和流量经济更紧密地捆绑在了一起。像珍珠小镇、小提琴小镇以前都默默无闻，但近几年依托产地优势，借助直播、社交媒体和发达的物流网络成功走向了全国，为更多消费者熟知。这种新的渠道和技术条件，是不是能为很多小镇带来发展机会？
陆铭：我认为新的渠道和技术的确能够为既有的产业小镇赋能，或者说，可以制造一种乘数效应。例如，一个地方种植水果，在传统的运输和销售模式下，它的市场往往局限于本地，农户可能觉得种水果没什么用，还不如去种水稻。但现在基础设施改善了，农产品可以运出去，甚至可以通过直播和电商卖到全国市场，种水果变得有利可图，就有更多农户加入其中。
但是我想强调的是，我不认为一种新的技术可以让一个原来没有发展条件的地方就突然变得有条件了，可以无中生有。大家都知道，一种农产品的种植往往需要特定的自然地理条件，比如你不太可能到沙漠里去养珍珠。技术条件的改变不是颠覆式的，有时候反而会造成更加明显的分化，而这常常被我们忽视。以珍珠产业为例，原来可能是浙江有个珍珠市场，江苏也有一个，大家各自做各自的，但有了线上销售渠道后，两地的市场竞争加剧，最后可能就会淘汰一个，使得产业更加集中。所以，新的技术既带来了繁荣，也带来了竞争，结果往往是经济的集聚。这个问题就要看你从什么视角来看，你在江苏可能看到的是衰落，到浙江看到却是成长，而且是更快的成长，整个珍珠产业也得以壮大。但很多报道就是把现象往那儿一摆，然后情绪化地描述“有些地方衰落了”，或者指向线上经济带来了线下经济的萎缩。
Q
现实的情况确实如你所说。我在诸暨的珍珠小镇山下湖镇采访过一些商户，其中就有以前在江苏另一个珍珠市场做生意，后来转移到诸暨来的。过去两三年，因为珍珠产业的爆火，山下湖的常住人口从两万左右增加到了如今的四五万，几乎翻了一番。一个地方发生经济集聚，是一个什么样的过程，会产生哪些化学反应？
陆铭：经济在发展早期的时候，产业链通常比较短，等到经济发展水平提高以后，产业链就会变长，开始涉及集聚以及不同产业和不同地区之间的关系。我举个最简单的例子，珍珠的产业链肯定要短于汽车的产业链，所以一个汽车厂可以带动周边很多地方，有的地方给我做座椅，有的给我做电池。经济发展到后一个阶段的时候，它所需要的集聚，带来的发展机会，就是集中在少数地区。在同一个行业内部，也是同样的道理。你想想，以前的珍珠产业是个什么概念，可能就是养殖的归养殖，销售的归销售，加工的归加工，但是现在这个时代，从珍珠的生产到加工、销售、电商服务，是一条龙，相互之间关系更加紧密，对集聚的需求就更加强烈。而且产业集聚后，人员、技术、信息密集流动，很多东西就会爆发出来，最明显的比如诞生重要的品牌，原来零零散散的生产组织模式很难催生出品牌，集聚以后，就能形成一个更强大的产业生态，出现更有竞争力的企业和品牌。
Q
那么，什么类型的产业适合在小镇集聚？
陆铭：这个问题，更重要的在于产业自身的属性跟地方的属性之间是否契合。比如说前两年提得很多的所谓基金小镇，它最需要的要素就是人力资本，需要人和人之间密集地交流、互动，这种类型的小镇即使出现，也一定是在大城市和金融中心的附近，不可能在山沟里。反过来讲，养殖类产业也不太可能出现在人口密集的区域，因为它最需要的是大面积的土地。再比如，有的小镇做打火机、做领带，可以占据全球市场份额的百分之八九十以上，这种产业最可能出现在沿海地区，除非你不要国际市场。而内陆的很多地方，比如西北，除了像敦煌这样的地方，你要考虑的问题是怎么去服务国内市场，比如航班怎么开通，甚至要怎么新建一个机场。小镇的发展，本质上还是脱离不了市场的供需规律。
Q
前些年，中央有关部门提出特色小镇的规划后，小镇经济的概念找到了一个依据，很多地方打造了一大批各式各样的特色小镇，然而，很多特色小镇最后成了烂尾小镇，广受诟病。然而，我们寻访的很多小镇确实是以“特色”作为发展路径的，它们往往在某个细分领域做到了“冠军”。我们到底应该如何理解所谓的“特色”？镇域经济的发展需要什么样的“特色”？
陆铭：中央认为镇域经济可以走特色小镇的道路，从大的方向来讲没有错，但是问题就是特色小镇的“特色”是怎么来的，背后有没有不同的力量。所谓的“特色”，其实是一个“比较优势”的概念。本质上，特色小镇是一种经济现象，它不是政府创造出来的。我们后来看到很多所谓的成功案例，包括你们报道的很多小镇，政府引导确实发挥了作用，但很多时候是在政府发挥作用之前，市场就已经开始动起来了。我曾听过苏北某地的一个案例，那里专门生产女生美甲用的穿戴甲，产业在当地已经占据了很大比重。政府最近也是想把它打造为特色产业，但很显然，这个产业最初并不是政府来推动的，他们只是事后介入，来提供基础设施、资金扶持、宣传推广等等。
然而，这些成功的特色小镇案例容易让人产生一些误区，认为只要通过政府扶持就能成功。所以最后很多地方就变成了政府主导，大搞规划建设，甚至政府来选择产业，结果就是有的地方没有条件也要创造条件硬上。哪怕同样是搞旅游，有些地方有资源基础，但有些地方没有基础，也去建设所谓的旅游小镇。我曾经写过一篇文章讲过旅游经济中“特色与距离”的关系——如果一个地方的旅游资源很有特色，比如敦煌，你再偏远都不要紧，都会有很多人慕名前来，但现实中的情况是，很多所谓的旅游特色小镇，就是人为地打造一个古镇，看着都跟绍兴差不多，地理位置又偏远。那游客有必要花几千块的机票钱来看一个假的绍兴古镇吗？更不要说很多地方去建数字经济小镇、高科技小镇、基金小镇等等，很多都是违背客观经济规律的，背离了真正的“特色”。这是我们今天要回过头来总结的问题。
人口流出的小镇能否改变困境？
Q
中国有数以万计的乡镇，它们分布在不同的区域，资源条件千差万别。作为连接乡村和城市的重要一环，小镇的发展又关乎很多人的生活。在如今大规模的、高速的城市化进程接近尾声的背景下，我们应该如何重新去看待小镇的功能和定位？
陆铭：我认为看小镇最好不要单独一个个地去看，最好还是把它放到城市体系里面去看，而这个城市体系有两大主题：分工与分化。分工，就是大中小城市各自承担不同的功能。从趋势来讲，中国的镇域经济是融入到区域经济发展中的，在小镇上发展出特色产业，也一定是在小镇与城市之间满足了相互需求之后的结果。第二是分化，中国经济不要说镇域，就是县域分化都非常厉害。从人口趋势上来看，有些地方人口流入，有些地方人口流出——整个中国区域经济就分成了这两种类型。人口流入的地方通常具有一些优势的自然地理条件，比如沿海、沿江或者靠近大城市。所以你们会发现，很多所谓的特色产业小镇都位于东部地区，这跟这种独特的历史和自然条件分不开。但我倒觉得，那些人口流出的小镇或许更值得关注。
两周前，我去长春一个地方调研，那边有一个我们可以理解为镇的区域，近年来也在持续人口流出，那里专门养鹿，生产鹿茸，还围绕养鹿产业发展出了旅游业。在西北还有很多地方，经济社会收缩得厉害，但自然风光稀有，可以吸引到外地游客。更偏远一点的地方，比如边境上的小镇，可能只能承载一些边境功能。还有些少数民族地区的小镇，可能就是承担少数民族的文化传承功能。这些小镇的经济体量通常很小，很难说像东部的小镇一样发展出一个特别大的产业，但它们有可能提供一种独特的生活方式，这也是有价值的。
Q
如果持续人口流出，这些小镇的命运不是只有消亡吗？
陆铭：有的小镇可能最终就是会被并掉，或者走向消亡，但问题的关键在于：这有什么不好？中国的传统思维就是一个地方一定是人多才好。然而，有些地方的自然地理条件好，经济和产业发展有持续的动能，自然而然会带来劳动力的需求、人口的增长，但有些地方资源本身就不足，承载不了太多的人口。而且，如果一个国家的人口总量稳定，有地方人口增长，必然就有地方人口负增长。我们应该思考的问题或许是，在一个人口负增长的地方，比如张三流入到沿海城市去工作，李四留了下来，那么对李四来讲，当地的人均资源是不是增长了？比如他要做农业或者搞养殖，他是不是可以将自己的农场面积扩大，小田变大田？是不是可以引入新的技术——因为人少了以后，原先靠人力完成的现在可能就要用机器代替了。如果这些都可以的话，那张三们流出了，有什么不好？至少对李四来说，他的生活也不是没有希望，加上小镇的生活成本更低，自然环境更好，慢慢地就能达到一种新的平衡。
大家过去都把目光放在那些产业有特色的小镇上，但中国大量的小镇其实都是我讲的这种人口流出地。在我们过去的观念里，这些地方是灰色的，是没有出路的。其实人口流出后，如果能抓住机会推动当地的产业结构改变，未尝不是一件好事。问题是这些小镇如何转变自己的角色和定位？在寻找新的机遇的过程中，它们碰到了什么障碍。比如我到长春调研的这个养鹿小镇，他们现在碰到的问题就是养殖户们想扩大规模，却受到农村土地制度的制约，因为一扩产就要占用农田或者宅基地面积，政策上不允许。可是这里的农村人口又在大量减少，村里的宅基地甚至镇上的一些建设用地都开始大量闲置。
Q
正如你刚才提到的，不少小镇也能找到适合自己的发展道路，但过程中又会遇到很多阻碍，比如土地制度或公共配套设施的不足。反过来说，这也是政府可以有所作为的领域？
陆铭：是的，但是政府传统的做法是挑简单的做，复杂的不碰。这也可以理解，因为复杂的东西很多是需要有上位的法律或者政策变动才可以去做的。相对来讲，沿海地区在这方面就比较解放一点，创新多一点。为什么成功的小镇往往集中在沿海省份？还有一部分原因也在于此。
我前面讲到的土地问题，其实也好解决，就是把闲置的宅基地复耕为农业用地。但我在长春调研的时候，有些地方官员就说他这里不是集体经营性建设用地入市的试点，所以他没有办法做。在一次会议中，我还见证了一个有意思的场景。我访谈的对象里既有村里的干部，也有当地发改委的官员。我就特意问他们：“农村宅基地改革要往下推进，你们怎么看？”很多人就认为不应该改革，这是为了保护农民的权益。发改委的人也表示，不能改，改了后会让资本下乡，太可怕了。但我反问他们，如果赋予农民宅基地交易的权利，是否反而是在保护他们的权益？后来，一位村干部插话说，他们认为宅基地应该放开，可以自由交易。调研结束后，还有村干部私下跟我说：“你不要听他们的，我们才是真正代表基层的声音。”
关键在于给人口自由流动创造条件
Q
我们在采访中发现，有些小镇在各种经济要素进入、产业活跃起来后，人口和社区规模持续扩大，对地方政府的治理能力也提出了更高的要求，但因为行政级别的限制，镇一级政府的行动能力有限，面临着缺编、缺资金等问题。你怎么看待小镇面临的这种困境？
陆铭：中国的城市或者镇，通常都是行政区划的概念，不是经济概念。在国外，讲到城市（city）,一般指的是一个具有独立经济功能、人口集聚到一定程度的单位。从市（city）扩展到县（county）——在国外，县一般比镇、比市都要大——然后是都市圈（metropolitan area）。在市（city）这个概念中，又可以把一些规模没那么大，但经济活动集中在第二、第三产业的地方称之为镇（town）。而我们的行政区划就是严格的省—市—县（区）—镇（街道），这就导致什么问题呢？中国的县和市是倒挂的，市管县，我们的县最大的有200多万人，最小的只有8000多人，而有些城市，比如广州的某一个街道（镇）就有几十万甚至上百万常住人口。也就是说，行政意义上的一个镇，实际上可能已经相当于东北或西北的一个市。这样一来就产生了很多问题，最明显的就是你所说的行政编制的问题，它已经无法适应小镇的发展需求。但这个问题能不能解决？其实也能解决，只要你放手让地方去弄，他们就可以利用编外的手段，引入市场的或者行业协会的力量。有时候甚至可以起到“歪打正着”的效果，倒逼地方政府探索出一种更高效的制度来。今年三中全会的文件里面就提到，要赋予经济规模和人口规模较大的特大镇相应的经济和社会管理权限，比如在土地规划、基础设施建设和公共服务领域等方面的自主权。我觉得这是实事求是的，能让财政资源实现更好的配置。
Q
本地生意网络通常是一个小镇的经济基础，这个网络很多都是基于熟人关系而行动的，但发展好的小镇也吸纳了很多外地的人口进来。和城市相比，在乡镇一级，外来人口要融入当地存在什么障碍？
陆铭：先不说社会关系网络意义上的外地人进入面临的障碍，我们就讲很具体的事情，比如外来人口来了以后怎么保障他们的公共服务和住房权利。公共服务解决起来还相对容易，比如上学、就医，可以把外来人员及其子弟纳入当地的体系，现在很多地方已经在这样做了。但有些产业集中的地方性质上还是属于农村，外来人口到这里来工作，如果想定居下来，村里的房子他们可能是买不了的，因为村集体的土地不允许外人来交易，那他们就只能租房子，但很多公共服务又是跟房子挂钩的。所以，一方面，我们人口流入的地方还有很多制约，另一方面，人口流出的地方也会碰到很多制约。这说明很多制度还没有理顺，不能适应新的发展需要。
Q
现在很多地方都在鼓励年轻人返乡，推出了各种吸引他们回流的政策。我们在一些小镇上也听到了类似的声音，但有的小镇的人口回流是自然发生的，有些似乎不是。对此，你怎么看？
陆铭：我认为比较良性的状态应该是在城市和农村之间以及不同城市之间，各种资源，包括人口都是双向流动的。比如有的人要从事金融行业，他可以跑到上海来；有的人要去开民宿，可以跑到农村去。如果是市场因素驱动的话，应该是一个地方既有流入，也有流出，哪怕像上海这样的地方，也是有进来的，也有离开的。现在提倡的回流和返乡是什么意思？如果是市场驱动的返乡，那已经在发生了，现在很多农村都有人回流，比如去卖珍珠或者去养鹿。但我们追求的是要做到真正意义上的人口回流超出人口流出吗？这是我要问到的第一个问题。
第二，就算是出现了人口返乡真的超过了流出，那是不是建立在经济发展机会的基础之上？你刚才提到的诸暨山下湖的珍珠产业，可能不需要政府怎么鼓励，就有很多人，包括年轻人返乡，但是有些地方你怎么鼓励可能都不会有人回来。
第三，在城市竞争中现在已经不允许地方政府用资源补贴来做招商引资了，现在所谓的公平竞争审查就是指向这个问题，但乡村地区吸引人们回流，制定了各种政策，本质上是不是还是做这件事情？这是应该思考的。退一步来讲，就是回农村，我为什么一定要回老家农村，而不能去更有发展机会的农村？
第四，经济发展水平提高后，一定会带来人口收入水平的提高，人的需求一定会偏向服务业。哪怕像你今天看到的有些地方，比如诸暨，很多人回来了，但是今天的回流不意味着未来他就永远能够在这里待下去。客观上来讲，很多服务，包括教育、医疗、文化这些都是有所谓规模经济效应的，最好的资源往往集中在城市当中。你看到今天有一些年轻人回到小镇，但这是不是可能也伴随着更多的年轻人进城呢？
Q
你似乎更愿意从人口的视角来看区域经济的变化。人口到底往哪里流动，这对我们普通人的生活有什么现实意义？
陆铭：我想分享一个案例，今年6月，我在云南调研时，去考察过一个农村村民集中居住点的案例。这个居住点类似城市里的居民小区，有楼房、医疗点，还有党群服务中心，唯一的问题是它距离最近的城市大约有10公里。我去问刚从山里搬下来住进集中居住点的村民，他们都觉得挺满意。但如果考虑10年后的情况会如何，就很难说了。10年后，今天很多老人可能就去世了，年轻人由于孩子上学和其他生活需求，在这里是没办法长期待下去的。最终的结果可能是这些年轻人不得不反过来去城市工作，而这些现在建设的集中居住区将面临被拆除的命运。这种道理是不是如果我们早点明白，可以避免很多无效的投资？你建居民居住点的时候，你是不是可以不把它建到10公里以外，你贴着这个城市的旁边去建？
这其实是个非常大的问题。我们现在觉得建小区不要建太贵，最好离他原来的居住点不要太远，但是你如果要以10年为周期来看现在的规划，就会发现我刚才讲的这种结果，今天建的大量居民点，最后可能就成了鬼城。但这套逻辑并不是大家都能接受的。还比如今天我们可以看到很多农民工返乡造房子，作为一个学者我是急得要死的，有时候我是很想让我的听众明白，今天很多地方回农村去造房子至少在经济上不是一个明智的选择。
来源：《三联生活周刊》2024年第37期
主笔：张从志
转自：中发院公众号
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