（作者： 北京前沿未来科技产业发展研究院 院长 陆峰）
数字政府建设是“十四五”期间国家加快数字化转型、加快数字中国建设的重要内容之一，是构建与数字经济、智慧社会发展水平相适应的政府运行体系的需要，是促进社会治理方式根本性转变的重要抓手。加快推进数字政府建设，有利于提升政府全方位深度决策水平，有利于提升一体化政务服务和社会治理能力，有利于促进国家治理体系和治理能力现代化。
一、当前数字政府发展存在问题
（一）统筹规划顶层设计方面
近年来，中央部委和地方政府加大数字政府发展统筹规划和顶层设计，出台了一系列文件来推进政务信息化建设（如表 6-1 所示），政务信息化长期存在的重复建设、投资浪费、成效不明显等问题有了极大改善，但依然存在着一些影响持续发展的根本性问题，主要表现在以下几方面。跨层级、跨部门、跨区域政务数据共享和业务协同缺乏国家层面统筹规划和顶层设计，影响了政务服务跨区域办理、社会治理多层级协同联动、基层政务服务和社会治理一体化。部分地区在数字政府规划、投资、建设、运营和运维等方面缺乏高效和长效顶层机制建设，存在服务垄断、技术绑架、管理安全等风险，影响持续推进和业务变革升级。较多地区在数字政府网络、平台、系统、应用等建设以及数据开发利用方面缺乏长远设计，在开放性、升级改造、业务扩容、数据开发利用等方面都存在一定的发展限制。
（二）政务基础设施建设方面
近年来，中央部委和地方政府加大推进电子政务网络、政务云、共性设施等政务基础设施，加大统筹规划和共建共享力度，有效地促进了数字政府建设，但依然存在着一些问题，主要表现在以下几个方面。电子政务专网林立，向电子政务外网迁移进展缓慢，专网和外网互联互通存在技术和机制障碍，影响基层一体化政务服务。部分地区电子政务网络基层覆盖范围有待拓展，部分地区乡镇（街道）、村（社区）以及有接入需求的企事业单位难以接入电子政务网络，网络提速跟不上业务发展需求。较多地市、区县地区和行业主管部门政务基础设施尚未实现统筹规划和共建共享，各自为政、投资浪费等现象较为严重。部分地区省、市、县三级政府政务云平台统筹规划和共建共享机制尚未建立。部分政务云平台难以快速满足业务扩容发展需求，平台专业运维和应急响应能力有待进一步提升。统一登录、电子证照、电子签章、电子发票、电子合同、电子支付、电子文件、角色管理、访问控制、安全审计、数据调用等政务共性组件统筹建设力度不足，不同层级、部门间投资浪费、重复建设等现象严重。
（三）政务数据共享交换方面
近年来，在国务院“放管服”改革的积极推动下，我国政务数据资源共享交换取得了快速发展，多地政府已建成同级政务部门数据共享交换平台，有效地支撑了基层一体化政务服务和跨部门协同联动治理，但当前的政务数据共享能力还远未能满足社会需求，主要表现在以下几个方面：跨层级数据共享推进缓慢，上级政府向下级政府共享和回流数据能力不足，影响了基层公共服务和社会治理能力提升；跨区域数据共享缺乏顶层设计和机制保障，难以满足人口大规模流动形势下大量公共服务跨区域办理需求；跨部门数据共享缺乏法律法规保障，仅靠管理办法缺乏强制性约束和主动性激励，难以提高部门共享数据主动性和积极性，“一事一议”协商机制推进难度较大，影响了政务服务“一网通办”和社会治理“一网统管”；存在共享交换平台技术支撑能力不足、共享数据质量偏低、数据更新不及时、数据安全管理不到位等问题。
（四） 在线政务服务体系方面
近年来，在党中央和国务院的积极推动下，我国在线政务服务实现了快速发展，一体化政务服务平台快速推进，各级政府政务服务“一网通办”“全程网办”“秒批秒办”能力大幅提升，但目前政务服务一体化服务能力还未能满足社会需求，主要表现在以下几个方面：跨部门政务服务在线协同联动尚未成为常态，较多跨部门业务还需要办理者线下跑腿流转，一体化政务服务覆盖事项比例有待提升；省、市两级跨区域政务服务办理缺少国家层面统筹规划和顶层设计，靠区域之间两两“一事一议”方式推进政务服务跨区域办理方式，难以在全国范围内形成政务服务一体化跨区域通办能力；在线政务服务向基层延伸能力不足，多数乡镇（街道）和村（社区）政务服务代办能力支撑不足；电子证照库建设进展和共享交换推进缓慢，影响了政务服务办理材料和时间压缩；政务服务体验需要进一步提升，部分在线政务服务应用缺乏人性化设计，存在信息提交多、操作过程烦琐、系统错误频发等问题，亟须强化优化设计；部分地区没有深入应用政务服务好差评制度，对政务服务机构和人员改进作风、优化服务、提升办事效率作用有限。
（五） 社会数字化治理方面
新一代信息技术的发展为政府深入推进社会治理提供了重要技术支撑手段。近年来，各级政府大力推进社会数字化治理，多部门协同联动治理、在线治理、智能治理等能力大幅提升，但目前仍然存在着一些制约治理能力提升的关键性问题，主要表现在以下几个方面：跨部门跨层级跨区域协同联动治理缺乏国家层面统筹规划和顶层设计，地方政府跨部门横向整合治理职能、提升一体化治理能力难度较大；较多地区在推进社会数字化治理过程中，过度片面重视智慧城市综合指挥大厅、领导驾驶舱等设施建设，存在盲目比拼、注重外观建设、设施利用率不高、投资浪费等问题；数字化、网络化、智能化的社会治理模式尚未构建起来，大数据、物联网、人工智能等新技术应用于社会数字化治理深度不够，线下治理人员智能执法装备配备率低，现场数据自动化采集水平低，大数据辅助社会治理研判能力不足。
（六）政府内部在线办公方面
近年来，各级政府大力推进内部 OA 办公系统升级改造，有力地推动了政府机关内部办公在线化和移动化，有效地支撑了政府数字化转型，提升了政府内部办公效率。但政府内部办公系统建设仍然存在着一些问题，主要表现在以下几个方面：在线移动办公体验有待提升，复杂冗余的业务流程有待精简和优化，OA系统应用人机友好性有待提升，需要从应用者视角强化业务流程和软件操作优化；大数据、物联网、人工智能等新技术应用深度不够，数据物联采集、可视化展示、业务智能优化等能力不足，技术促进办公便捷化的效应不够明显；电子文件、电子合同、电子发票、电子签章等新技术尚未全面支持，影响了全流程办公电子化的实现；政务办公系统、视频会议、政务服务等系统对接不紧密，相关业务难以一体化衔接。
（七）政务数据开发利用方面
近年来，各级政府积极探索政务数据开发利用，有效地提升了政府决策、社会治理和公共服务等能力，促进了数字经济发展。但政务数据资源开发利用水平与政府治理能力和治理体系现代化还存在一定差距，主要表现在以下几个方面：政务数据质量管理能力有待提升，多数政务部门数据存储缺乏统筹管理，管理安全风险隐患较大；政务数据目录建设、数据清洗、数据比对等机制不健全，影响了政务部门数据共享积极性；政务数据分级分类管理制度尚未建立，数据的个人隐私、商业秘密、国家安全等属性不清晰，制约了数据共享交换、授权运营和开放开发等推进；政务数据授权运营缺乏国家层面制度设计，资源定价、数据交付、数据销毁、收益分配等机制不完善，部分领域政务数据资源独家授权运营存在资源垄断风险；公共数据资源开放成效不明显，数据开放网站存在开放数据质量低、种类少、数据量小、更新不及时、自动化访问程度低等问题；政务大数据辅助决策技术保障能力不足，数据挖掘缺乏研究、技术、管理等支撑。
二、创新数字政府建设推进思路
加快数字政府建设，是各级政府部门适应数字社会发展趋势、提高政府履职能力的必然选择，是优化营商环境、激发市场活力的必要保障，是贯彻以人民为中心的发展思想、提高政府为民服务水平的必然途径。数字政府建设是一项全新的系统性工程，需要转变传统电子政务发展思路和模式，以全面深化改革为前提，以理顺体系机制为抓手，创新思维，统筹规划，顶层设计，系统推进。当前推进数字政府建设过程中，需要秉承和坚持以下思维。
（一） 系统思维
数字政府建设是系统性工程，需要系统地做好数字政府推进体制机制改革，系统地做好数字政府建设规划，系统地完善数字政府推进保障措施，让数字政府建设组织推进有力、规划布局有序、配套措施完善。一是系统地推进数字政府工程规划、投资、建设、运营、运维等领域全方位改革，理顺推进机制，形成推进合力，确保数字政府建设统筹规划、集约建设、保障有力、迭代升级，实现可持续推进。二是系统地做好数字政府网络、系统、平台、数据、业务等全方位的统筹规划和顶层设计，确保网络互通、系统互联、平台集成、数据共享、业务协同，实现一体化运行。三是系统地做好数字政府标准规范、管理制度、法律法规等配套措施，推进数字政府建设和运行的标准化、制度化、法治化。
（二） 整体思维
数字政府建设过程中要避免政府传统治理不协同联动、服务不一体化的问题，要有整体政府思维，提升政府各部门协同联动治理和“一站式”服务能力。一是推进一体化政府监管治理，按照整体政府、职能分工和协同监管的要求，加快跨部门业务流程优化和前后对接，推动政务数据资源跨部门、跨层级、跨区域无缝即时流动，提升各级政府协同联动治理能力，杜绝因业务不衔接而出现监管漏洞的现象。二是推进“一站式”政务办事服务，按照政务服务“一网、一门、一次”改革要求，加快推进政务服务“一网通办”“全程网办”“秒批秒办”和企业群众办事“只进一扇门”，提供“一站式”全程服务能力，提升政府部门协同服务能力。
（三）用户思维
数字政府建设要始终贯彻以人民为中心的发展思想，以提供用户满意的公共服务为目标，以提高用户体验为路径，优化政务服务流程、模式、渠道和内容，不断满足人民对政务服务的新期待。一是适应“互联网 + 政务服务”发展的新特点，按照“让信息多跑路、让百姓少跑腿”的要求，持续推进政务业务服务流程优化和再造，提高政府部门“一站式”服务能力，不断满足网络信息条件下大众对政务服务变革的新需求。二是以用户体验为导向，加快推进全国一体化在线政务服务平台建设，让政务服务变得像网购一样方便，以群众“来不来用、爱不爱用、好不好用”的结果检验政务服务成效，让百姓有更多体验感和获得感。
（四）创新思维
创新是数字政府的核心要义，要推进数字政府理念创新、建设创新、服务创新、应用创新、运营创新，以创新破解传统政务信息化建设各种痛点。一是推动数字政府发展理念创新，将创新、协调、绿色、开放、共享、集约、安全等发展理念全面贯穿在推进数字政府建设的始终，确保数字政府建设由先进理念引领。二是推动数字政府投资、建设、运营、运维、采购以及政务服务等一系列制度创新，促进统筹规划、资源整合、业务协同、多方参与、持续发展。三是推动政府运转模式创新，要依托政府和企业网络平台，转变政府传统运作模式，推进远程监管、在线服务、协同治理、多方共治，提升政府社会治理能力和效率。四是推动技术应用创新，推动互联网、大数据、人工智能等技术和政府业务深度融合，构建网络化、平台化和智能化社会管理服务技术支撑平台，更好地支撑网络化运行、海量化参与、社会化协同为特征的数字经济社会治理需求。
（五）数据思维
大数据是信息化发展的新时代，是推动政府管理和服务创新、精准、有深度的重要历史机遇，要充分利用大数据资源、技术和平台，转变政府运作模式，构建“数据说话、数据决策”的新型政府，打造大数据时代“心中有数”的智慧政府。一是要加快推进政务数据资源跨地区、跨层级、跨部门共享和交换，提升政府部门社会治理协同联动能力和民生“一站式”服务能力。二是要充分利用外部社会数据资源强化政府决策支撑，加强政企合作、多方参与，推进政府监管决策平台与互联网、金融、电信、银行、能源、医疗、教育等领域服务企业的数据平台对接，形成数据来源广泛、多方数据比对、数据时效性强的政府决策数据支撑体系。三是要加强政务、行业、社会等多方面数据交叉比对、关联挖掘和趋势预判，提高对经济运行、社会发展、民生服务、社会管理等领域的深度分析和预测能力，做“有眼力见儿”的新型政府。
（六） 整合思维
数字政府建设需要改变传统电子政务建设各自为政、分散建设推进的情况，加快推进基础性资源和设施的整合，实现统建共享和共建共用，提高集约建设能力，避免重复建设，减少投资浪费。一是推进基础设施整合，充分利用已有政务信息基础设施，加快统一的政务云平台建设，为各级政府部门推进数字政府建设提供统一的云服务支撑，防止政务基础设施投资浪费、重复建设，提高政务基础设施弹性扩展能力。二是以业务主题为抓手，加快推进系统平台整合，构建跨部门、跨层级、跨区域大系统和大平台，推动共建共享和集约建设，促进信息共享和业务协同，提升经济调节、社会管理、公共服务、市场监管、生态保护等领域协同治理和服务能力。三是推进数据资源整合，推进人口、法人、空间地理、资质、证照、建筑物、城市部件等相关政务基础信息整合，推进政务数据资源和社会数据资源融合，为各政务部门业务信息化提供基础数据支撑。
（七） 法治思维
数字政府建设过程中要始终贯彻全面依法治国的理念，坚持依法行政，让权力真正在阳光下运行，建设阳光透明的法治政府。一是依据法律法规全面梳理政府行政审批事项，调整、优化和完善网上审批服务流程，做到法无授权不可为、法定职责必须为。二是推进电子监察，依托政务全流程数字化，规范行政审批流程，推进行政权力公开透明，实现全程留痕和有据可查，规范和约束权力运行，强化执纪问责。三是加强数字政府规划、投资、建设、运营和运维过程中的执法监督，形成合法的政府建设机制和有效的市场参与机制。
数字政府建设不是简单的政府信息化工程，是政府运行和信息化的深度融合，是一项全方位、系统性、面向未来的政府改革工程，要紧紧抓住当前党和国家机构改革的历史性机遇，加快理顺数字政府建设体制机制，以新思维统筹规划数字政府推进路线，加快数字政府推进步伐，更好地促进人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府建设。
三、加快数字政府建设推进路径
数字政府建设是推进数字中国建设的重要内容。加快数字政府建设是完善宏观调控的需要，能够促进国家对金融交易、商贸活动、企业运行等的精准掌控，提高定向调控、相机调控、精准调控等的能力；是加强社会管理的需要，能够提高对人口、交通、市政、安全、网络等重点社会管理领域的精准管理能力；是改善公共服务的需要，能够增强政府公共服务数字化、网络化、智能化能力；是强化综合监管的需要，有助于构建部门协同联动、线上线下一体的综合监管模式，提高事前预防、事中监管和事后处置能力。数字政府建设是一项系统性工程，需要革新理念、统筹规划、强化创新、稳步推进。当前数字政府建设需要从以下几个方面加快推进。
（一）信息网络支撑体系
构建网络互联互通、安全可管可控、能力持续升级的信息网络支撑体系。加强各级政府电子政务网络建设，提高电子政务外网基层部门覆盖率，加快各类专网向电子政务外网迁移，促进政府部门网络互联互通。按照国家电子政务网络安全防护的相关要求，加强信息安全等级保护和分级保护防护措施建设，完善密码和密钥管理、网络信任和安全管理等体系，确保网络可信、可管和可控。优化电子政务网络结构，持续推进电子政务网络提速和升级改造，提高电子政务外网和互联网联通访问能力，满足“互联网 + 政务服务”和数字政府发展对网络支撑的需求。
（二）信息资源共享体系
构建体系目录全面、资源分级分类、内容按需共享的信息资源共享体系。按照国家政务信息资源目录体系和交换体系标准的要求，加快各级政务部门政务信息资源的梳理，明确政务信息资源的分类、责任方、格式、属性、更新时限、共享类型、共享方式、使用要求等相关内容。加快推进政务信息资源分级分类，加快构建基础性、主题性和业务性信息资源目录，明确无条件共享、有条件共享、不予共享的范围。加快各级政务信息资源共享交换平台建设，推进共享交换平台上下互联互通，提升共享交换平台部门和重点业务系统接入率，强化系统直连实时交换。
（三） 业务协同联动体系
构建流程持续优化、数据无缝流动、线上线下融合的业务协同联动体系。适应社会网络化运行特点，持续优化政务业务服务流程，推进“一网通办”“全程网办”“秒批秒办”，不断满足网络信息条件下大众对社会、对政务服务变革的新需求。按照数字政府一体化监管要求，推进一体化综合监管指挥平台建设，强化跨部门业务流程优化和前后对接，推动数据跨部门实时无缝流动，提高业务实时协同联动能力，杜绝因业务不衔接而出现的监管漏洞。按照网络化服务和监管的要求，不断完善和优化线下服务网点、服务人员和服务设施等配套布局，提高线下服务智能化水平，推进线上线下业务融合服务。
（四） 信息应用推进体系
构建整体统筹规划、业务信息融合、运维有效保障的信息应用推进体系。加强电子政务建设统筹规划，推进跨部门、跨层级、跨区域的大应用、大系统、大平台建设，提倡共建共享和集约建设，防止分散建设、重复投资、严重浪费等现象，提高电子政务建设成效。深化政务业务和网络信息深度融合，优化业务流程，创新服务模式，拓宽移动服务渠道，持续提升用户体验。提升电子政务运维能力建设，加强运维经费保障和外包运维管理，建设专业化业务和技术运维队伍，提高业务运维和技术运维支撑能力，满足系统和平台升级改造需求。
（五） 决策数据服务体系
构建数据来源广泛、内容深度挖掘、手段方便快捷的政府决策数据服务体系。充分利用外部数据强化政府决策支撑，加强政企合作、多方参与，加快宏观调控、社会管理、公共服务、市场监管领域社会数据的集中和共享，推进与互联网、金融、通信、银行、能源、医疗、教育等领域服务企业积累的数据进行平台对接，形成数据来源广泛、多方数据比对融合、数据时效性强的政府决策数据支撑体系。加强政务、行业、社会等多方面数据的交叉比对、关联挖掘和趋势预判，提高对经济运行、社会发展、民生服务、社会管理等领域的深度分析能力。完善政府数据决策系统平台支撑体系，不断提高数据分析利用的便利程度。
（六）政府管理服务体系
构建手段平台支撑、业务协同联动、业态创新活跃的政府管理服务体系。适应网络社会发展趋势，创新政府治理方式，加快构建数字化、网络化、智能化的政府经济社会治理网络大平台，提高数据汇聚、在线监测、事中监管、协同联动等方面的能力。依托网络大平台，优化和再造政府监管和服务流程，促进政府数据实时无缝流动，推动跨部门、跨层级、跨区域业务协同联动。充分利用移动互联网、云计算、大数据、物联网、人工智能等技术手段，以及众包、众创、众筹、众扶、共享经济、分享经济等新模式推动政府管理和服务模式创新，促进管理和服务效率的提升及模式变革。
（七）网络安全保障体系
构建制度健全规范、技术支撑有力、预警响应快捷的网络安全保障体系。完善政务信息系统网络安全保障制度，重点加快政务云、移动政务、数据共享交换、数据开发利用、运维外包等环节网络安全保障制度的建设，切实提高云应用、移动服务、数据共享、外包建设等方面的安全管理能力。强化数字政府运维队伍建设，加强运维外包队伍管理，加快网络安全保障大平台构建，加强大数据、人工智能等技术在网络安全保障方面的深度应用，推动网络安全运维实现自动化和专业化，提升网络安全事件应急响应能力。
数字政府建设不是简单地将网络信息技术在政府履职领域进行深度应用，而是一项全方位的系统性工程，需要秉持以人民为中心的发展理念，根据经济社会数字化、网络化和智能化发展趋势，以改革创新精神，推动政府社会治理理念、管理服务流程、监管手段模式、行业法律法规等全方位的变革创新，以更好地适应网络新经济、社会大协同、应用大融合的新时代发展需求。
（信息来源： 陆峰专著 《数字化转型与治理方法论》）
