9月23日，联合国未来峰会在美国纽约闭幕。据新华社报道，会议通过了描绘世界未来发展蓝图的《未来契约》，旨在改革国际治理体系，振兴多边主义，以更好应对新时代所面临的诸多挑战。
当地时间2024年9月23日，美国纽约，联合国未来峰会召开。视觉中国 图
《未来契约》是一份具有里程碑意义的文件，它的制定始于联合国成立75周年之际。当时，联合国大会提请秘书长提交一份报告，就如何推进我们的共同议程以及应对当前和未来的挑战提出建议。2021年，联合国秘书长古特雷斯向大会提交了一份名为《我们的共同议程》的报告。大会随后决定以这份报告为基础，于2023年举行部长级会议，2024年9月举行峰会，达成一项着眼于行动的《未来契约》，由德国和纳米比亚统筹协调有关契约文本的谈判。
具体来看，《未来契约》提出了56项行动计划，分别涉及可持续发展与发展融资、国际和平与安全、科学、技术创新与数字合作、青年与子孙后代以及全球治理改革等五大方面。其中外界普遍关注的是“全球治理改革”，这实际上是一份有关如何全面深化当前全球治理体系改革的路线图。
当前的全球治理体系创建于第二次世界大战之后，虽然取得了令人瞩目的成就，但也面临着空前的挑战。近年来，多边主义备受质疑，国际法的执行遭遇广泛挑战，世界上的战争和武装冲突正在升温与扩散，2030年议程的169个具体目标有一半未达预期轨道，约三分之一已停滞或倒退。针对这种严峻形势，在即将迎来全球治理体系建立80周年之际，《未来契约》对当前的全球治理体系提出了一整套完整细致的改革方案，主要包括联合国改革和国际金融架构改革两大部分，希望能重振对国际组织的信心，使国际组织能更好地代表当今世界、更顺应当今世界的需求。
“联合国改革”强调跟上世界变化步伐
在联合国改革部分，《未来契约》强调“必须加强以联合国及其《宪章》为核心的多边体系及其各机构，跟上不断变化的世界的步伐”，又重申“坚定致力于按照国际法，包括《联合国宪章》及其宗旨和原则行事”、“可持续发展、和平与安全、人权这三大联合国支柱同等重要、相互关联、相辅相成。三者缺一不可”。改革方案分为联合国安理会改革、联合国大会改革、联合国经社理事会改革、加强建设和平委员会、加强联合国机构协调、联合国人权机构改革等六个方面。
第一，联合国安理会改革。多年来，安理会这个联合国最核心的机构一直受到批评。联合国成立之初，为了避免其前身国际联盟的失败，安理会设计中重视保持“大国一致”。 不少国家批评当前安理会的决议主要反映“常任理事国的战略利益和政治动机”。对此，《未来契约》提出：（1）优先纠正非洲遭受的历史不公，提高亚太及拉丁美洲和加勒比等代表性不足和无代表的区域和集团的代表性。（2）扩大安理会成员数量，使其更能代表联合国现有会员国组成并反映当代世界的现实。（3）限制安理会否决权的使用范围，努力就否决权的未来达成协议。（4）纳入一项审查条款，确保安理会随着时间推移能继续履行其使命并胜任其职。（5）鼓励国家集团为结构性对话提出更多模式，以期在安理会改革的五大类问题趋同意见的基础上，制定一个综合模式。
第二，联合国大会改革。联合国大会是联合国的主要审议、决策和代表机关。《未来契约》提出：（1）提升联合国大会在维护国际和平与安全问题上的作用。虽然联合国安理会负有维护国际和平与安全的首要责任，但这种责任不是封闭排他的，联合国大会要进一步增强在国际和平与安全问题上的知情、审议和评论的权力。（2）增强联合国大会在秘书长遴选和任命过程中的作用。传统上，联合国秘书长由安理会推荐，由大会来批准。在未来的改革中，要增加大会在秘书长产生过程中的作用。
第三，联合国经社理事会改革。联合国经社理事会是就经济和社会发展问题进行协调、政策审查和政策对话的机构。《未来契约》提出：（1）加强联合国经社理事会与国际金融机构之间的合作；（2）促进非政府组织更好地参与经社理事会的工作；（3）加强经社理事会青年论坛的作用；（4）加强经社理事会在妇女问题上的作用。
第四，加强建设和平委员会。联合国建设和平委员会的目标是为冲突后建设和平及重建提出综合战略，帮助确保早期重建活动和中长期可持续财政投入的可预见性筹资，提高国际社会对冲突后重建的关注，制定最佳范例，处理需要在政治、安全、人道主义和发展等行为方之间开展广泛协调的问题。《未来契约》提出：（1）强化建设和平委员会的平台作用，在会员国之间分享良好做法，为建设和平调动政治和财政支持；（2）支持会员国在国家自主和国家主导的建设和平工作中取得进展，加强委员会的咨询、桥梁和召集作用；（3）在委员会与其他国际组织之间建立战略伙伴关系，将建设和平问题与其他问题统筹治理；（4）委员会在联合国国家工作队的支持下，在和平行动过渡期间和之后，对国家发挥重要的支持作用。
第五，加强联合国机构协调。加强机构协调是提高联合国运作效率和影响力的关键举措。《未来契约》提出：（1）增强联合国在创新、数据分析、数字化转型、战略前瞻和行为科学方面的能力；（2）加强联合国驻地协调员制度，领导联合国国家工作队并协调联合国对各国执行2030年议程的支持；（3）进一步提高联合国行政首长和高级职位的甄选和任命程序过程中的透明度和包容性。
第六，联合国人权机构改革。维护人权是联合国的三大支柱之一。《未来契约》提出：（1）为联合国各人权机制提供充足、可预测、可持续的资金；（2）加强联合国各人权机制之间的协调，避免重复。
“国际金融架构改革”确保更有效率、更公平
在国际金融架构改革部分，《未来契约》强调“国际金融架构改革是重建多边体系信任的重要一步，确保国际金融架构更有效率，更加公平，符合当今世界的要求”，又重申“国际金融架构改革应将2030年议程置于中心位置，帮助发展中国家缩小在可持续发展目标方面的融资缺口”。改革方案分为国际货币基金组织改革、多边开发银行改革、债务可持续性、气候融资、可持续发展进展计量方法框架等五个方面。
第一，国际货币基金组织改革。需要增强发展中国家在国际货币基金组织等国际金融机构中的话语权，以提升国际金融架构的公信力与合法性。为此，《未来契约》提出：（1）国际货币基金组织的执行董事会要为撒哈拉以南非洲设置第25个席位，改善执行董事会、高级管理层、工作人员职位的多元性和性别平衡；（2）在国际货币基金组织第十七次份额检查下，至2025年6月，制定进一步调整份额的指南，包括拟订新的份额分配公式，同时保护最贫困成员的份额。
第二，多边开发银行改革。目前，流向发展中国家的资金正在减少，许多发展中国家流出资金多于流入资金，多边开发银行在扭转这一趋势方面应该发挥更大作用。对此，《未来契约》提出：（1）对世界银行集团的国际开发协会进行大幅度增资，包括增加新捐助方和提升现有捐助方的捐助力度；（2）改革现有多边开发银行的使命与愿景、激励结构、业务方法和财务能力，增加资金供应，帮助发展中国家实现可持续发展目标；（3）全面执行二十国集团关于多边开发银行资本充足率框架独立审查的建议，从银行自身的资产负债表增加资金；（4）加强多边开发银行与联合国秘书长的协商，就改善发展中国家的可持续发展目标融资提出新建议和新方案；（5）多边开发银行为审议结构脆弱性，可以考虑使用多维脆弱性指数；（6）多边开发银行增加对发展中国家的长期优惠融资，包括提供当地货币贷款等。
第三，债务可持续性。当前，许多发展中国家面临着严重的债务问题，难以将资金投入到实现可持续发展目标方面。对此，《未来契约》提出：（1）邀请国际货币基金组织、世界银行、联合国秘书长、二十国集团、主要双边债权人与债务人一起，共同审议如何加强和改进债权人的主权债务架构；（2）改进二十国集团缓债倡议后续债务处理共同框架，促成高效率、可预测、及时和有序的债务重组进程，确保主权债权人与私人债权人的待遇可比性；（3）推动对发展中国家采用债务换可持续发展目标，包括债务换气候或自然保护。
第四，气候融资。国际金融架构应该为应对气候变化提供更多资金。对此，《未来契约》提出：（1）多边开发银行增加气候资金对发展中国家的可得性和可及性，同时还要确保气候资金的额外性，支持发展中国家应对气候变化的国家战略；（2）多边开发银行调动更多资金，部署开发可再生能源、低排放和零排放以及节能技术；（3）国际金融机构改进对包括气候相关金融风险在内的风险评估和管理，帮助发展中国家更好地管理和降低风险；（4）私营部门通过伙伴关系，扩大对发展中国家的气候融资。
第五，可持续发展进展计量方法框架。如何制定一套科学方法来衡量可持续发展的进展，对于实现2030年议程至关重要。对此，《未来契约》提出：（1）由联合国秘书长设立一个独立高级别专家组，就制定可持续发展进展的计量方法框架提出具体指标，并与会员国以及利益攸关方密切协商；（2）在独立高级别专家组工作完成后，启动联合国主导的政府间进程，讨论制定可持续发展进展计量方法框架。
没有约束力的宣示性共识效果尚不确定
总体上看，《未来契约》为全面深化包括联合国和国际金融架构在内的当前全球治理体系改革提供了一份较具操作性和可行性的路线图。正如联大主席费勒蒙·扬所言，《未来契约》代表了我们的承诺，我们不仅要解决眼前的危机，还要为可持续、公正与和平的全球秩序奠定基础。但不容忽视的是，《未来契约》反映的是联合国广大会员国的一些基本共识，在性质上仍属于宣示性文件，没有法律约束力，其执行效果如何，仍有待进一步观察。
（黄超，上海社科院世界经济研究所副研究员）