贺雪峰
《工人日报》2022年3月18日的一篇报道《多地发布建筑业清退令，超龄农民工路在何方？》引爆网络，很快就成为一个持续性的热点话题。之所以超龄农民工清退令会引发广泛关注，与农民工为中国现代化做出巨大贡献，现在却面临老无所养困境的巨大反差所致。普遍情况下，超龄农民工都在家乡参加了城乡居民养老保险（“新农保”），且绝大多数农民工只按最低档缴纳了个人养老保险，15年缴费之后，到60岁可以获得每月100多元养老金。显然，每月100多元养老保险是无法养老的。超龄农民工老无所养，触动了社会敏感的神经。
实际，无论是否超龄，农民工都有一个路在何方的问题。总体来讲，大多数农民工并未参加城镇职工养老保险，也就没有退休金，他们参加城乡居民养老保险，即使最高缴费，到60岁以后可以拿到的养老保险也不足1000元，这个保障水平是不足以让农民工在城镇获得体面养老的。根据《2020年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》显示，2020年约有1.28亿人享受城镇职工养老保险退休金，领取的社保基金5.13万亿元，另外有约1.6亿人享受城乡居民养老保险退休金，领取的社保基金3355亿元。也就是说，如果将城乡居民养老保险平均发放水平提高到职工养老保险的水平，则每年要支付的社保基金将超过10万亿元，即要占到全国财政收入的一半以上。如果要拿全国财政收入的一半用于养老，中国就会落入典型的“未富先老”陷阱，这就会极大地影响中华民族伟大复兴事业的实现。
因此，超龄农民工路在何方的问题，从根本上讲并非“清退令”的问题，而是我们应当如何设计中国城乡的社会保障制度，以应对“未富先老”背景下面中国人口老龄化挑战的问题。
一、超龄农民工清退令的逻辑
截至2022年3月，全国已有多个地区发文进一步规范建筑企业用工年龄管理，上海、天津、广东深圳、江苏泰州、江西南昌、湖北荆州等地均做出要求。早在2019年，上海市住建委、人社局和市总工会共同发文，明确禁止18周岁以下、60周岁以上男性及50周岁以上女性三类人员进入施工现场从事建筑施工作业。据了解，上海依靠两个路径对工地用工进行严控：一是实名制系统，现场所有务工人员要录入实名制系统，从入职源头杜绝违规行为；二是市区两级监督机构推进，在2021年全年专项整治中发现了6起超龄用工情况，均实现即知即改。
之所以各地会出台限制年龄的规定，与建筑工地是超额农民工安全事故高发易发区域有关。上海市建设工程安全质量总站安全科科长崔勇介绍，2018年全年建筑业安全生产事故造成死亡的人员里，超过60岁的占比达到15%，而当时建筑从业工人中，超过60岁的占比仅有1%。湖北荆州、江苏秦州也都是在发生年龄超过60岁农民工在建筑工地伤亡后，出台了“限超令”，或“清退令”。
从农民工方面来讲，随着年龄的增长，农民工精力、体力都会下降，反应也比较迟钝，建筑工地已成为超龄农民工安全事故高发地。“清退令”规范行业管理，对于减少安全事故，保障超龄农民工生命安全是有好处的。
全国各地出台“清退令”的初衷是出于安全考量，减少安全事故，尤其是恶性安全事故的发生率。2018年上海建筑业曾发生两起较大事故，分别造成6人死亡，其中有3人超过60岁。发生安全事故，上级是要追责的，因此，从地方政府管理的角度，清退超龄农民工，降低建筑工地伤亡事故率，是直接关系地方政府利益的。地方政府有很强的出台“清退令”的动力。
仅从建筑工地来讲，作业危险程度实际上是不同的，因为超龄带来体力和反应能力的下降，高空作业尤其容易出现事故。若要精准治理，“清退令”的重点就应当是限制超龄农民工进入到高危建筑岗位工作。实际上，地方政府为了管理的便利，往往禁止超龄农民工从事任何建筑施工作业，甚至禁止超龄农民工进入工地。可以预期的是，各地方政府会进一步将“清退令”从建筑行业向其他存在作业风险的领域延伸。超龄农民工因此就丧失了越来越多可能的就业机会。
从建筑企业来讲，当前年轻人是不愿进入建筑工地的，建筑工地工人以上世纪60年代和70年代出生的农民工为主。据《2020年农民工监测调查报告》，全国农民工总数为2.856亿，50岁以上农民工占到26.4%，平均年龄为41.4岁，而建筑业工人平均年龄远超平均值。一方面“清退令”让一些建筑企业无工可用，未来建筑工地工人缺口可能更大。另一方面，超龄农民工容易发生事故，且保险公司也不愿为超龄农民工承保，发生事故，企业要承担比较大的责任。同时， 地方政府出台“清退令”的背景下，行业监管力度、处罚力度不断加大，一旦发生安全事故，有超龄农民工，地方政府就会对建设企业重罚。因此，正规建筑企业都会避免招录超龄农民工。
从超龄农民工来讲，他们往往在这个行业干了一辈子，突然之间被限制进入建筑工地，相当于失业了，他们利益肯定受到了损害。很多超龄农民工为了获得就业，就不得不进入非正规建筑市场，或不得不从严格执行“清退令”的一线城市转向三线、四线城市的建筑工地。结果，“清退令”名义上是要保障超龄农民工的利益，减少他们发生意外事故的可能，实际上却是让他们丧失了选择机会。超龄农民工成为“清退令”的直接受害人。
二、超龄农民工为什么要打工
“清退令”是针对超龄农民工，而所谓“超龄”实际上并无法律依据，即没有法律规定超过60岁男性和50岁女性就不能再工作。多地“清退令”是“依据《中华人民共和国劳动法》，《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》等法律法规规定，结合建筑施工作业‘高空、高危、高风险、重体力、技术要求高’的岗位特征，现就进一步规范我区建筑施工企业用工年龄管理的要求”。
实际上没有任何一部国家的法律和法规禁止超过一定年龄农民工工作的规定。《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》（国发[1978]104），“第一条，全民所有制企业、事业单位和党政机关、群众团体的工人，符合下列条件之一的，应该退休：（一）男，年满六十周岁，女年满五十周岁，连任工龄满十年的”。这里面有两层意思：第一层意思是，退休、退职后，可以领取退休金，第二层是，年满60岁已达到法定退休年龄，再参加工作的属于劳务关系，不受《劳动法》调整。
问题是，第一，“清退令”禁止超龄农民工从事建筑业，却并没有为农民工办退休、退职手续，发退休金。《暂行办法》的对象根本就不包括农民工。第二，即使超过60岁，超龄农民工也可以与建筑施工企业签订劳务合同，正如退休人员也可以在退休后仍然有余力时再签劳务合同一样。
正因为农民工没有退休金，所以，禁止超龄农民工进入行业，就是对农民工利益的实质性损害。
那么，为什么超龄农民工还愿意打工呢？
虽然随着年龄增长，个人体力和精力都会下降，却不存在一个特别显著的“退休”时间点。没有退休金，很多农民工觉得自己身体仍然健康，希望利用仍然健康的身体做一些有益的工作，多赚点钱，就很正常。
大体来讲，超额农民工要打工的原因大概有三个：
第一，趁自己还能劳动，多为自己积攒养老钱。在工地上劳动虽然辛苦，一个月有5000甚至一万元收入，就比回家耕种承包地一年收入还要多。因为没有退休金，农村居民养老保险每个月只有百来元，养老保障显然远远不够，就要趁仍然可以劳动的时间多赚点钱，以备将来不时之需。
第二，希望为子女多挣点钱。超龄农民工子女也多在城市务工，且往往在城市买房，要还房贷，超龄农民工就希望多做一些力所能及的工作，多挣点钱，帮子女一把，减轻子女进城压力。当然也存在有超龄农民工之前为子女成家而借债需要偿还的情况。
无论是为自己积攒养老钱，还是为子女挣钱，超龄农民工都是希望减轻子女负担。一直以来，中国农村都是由子女赡养父母的，赡养父母是子女法定义务。当前时期子女赡养父母存在两个问题：一是农民正在进城，农村年轻人都进城去了，而超龄农民工大多数还要退回农村养老，这样就出现了家庭养老中子代与父代分离的情况，子女赡养父母远不如过去便利，也就远不如过去可靠。二是年轻人进城，在城市立足不容易。过去年轻人进城，将城市务工收入带回农村，现在年轻人在城市买房，往往需要父母的经济支持。因此，作为父母的超龄农民工就有强烈的趁自己身体仍然健康时在外继续打拚的挣钱的愿望。无论是补贴子女，还是为自己积攒养老钱，都实质性地减轻了子女负担。一个身体健康的农民工，不劳动，整天闲逛，不仅自己难受，村里其他人也会认为他是一个懒汉。尤其家庭条件不是很好的情况下面，无事可做，对超龄农民工是精神上的折磨。
第三，超龄农民工务工还有证明自己价值的原因。没有人会服老，何况60岁确实不算老。能挣钱就可以证明自己仍然有价值。不能劳动就相当于“等死”，生命意义就下降了。所以，从心理上讲，农民工不愿退出社会主流劳动群体。能劳动能挣钱，心理上就很强势，精神上就很自信，生活就有底气。
因此，农民工就是希望延迟退出劳动者队伍的时间，延迟返回农村的时间，延迟进入养老阶段的时间。虽然不同农民工的想法有差异，这却应是农民工自己选择的。给不给超龄农民工的选择权，及给多大的农民工选择权，会影响超龄农民工的福利水平。
三、谁来养超龄农民工
无论早晚，农民工总要退出劳动阶段，进入养老阶段。谁来养老就成了一个问题。
我们先来讨论农民工退出生产劳动的过程。
在到达60岁“超龄”前，总体来讲，农民工还是可以在城市找到务工机会的，却也因为年龄的原因，越来越难找到机会了。工厂生产线一般只要年轻人，快递小哥一般也不招收“大爷”。年龄大了，更多集中在粗重笨活中，建筑工地是年龄较大农民工的主要集中地。现在各地对超龄农民工说不，就有越来越多大龄农民工返乡了。却仍然有不少大龄农民工转战到中小城市建筑工地，以及转战到收入比较少、工作也相对轻松安全的清扫、门卫工作上。
回到农村的高龄农民工肯定不会闲着，而是在农村进行生产，最主要的是经营自家承包地，也经常在当地打工。农村收入和农业收入要大幅度少于城市，不过，农村劳动相对自由，在机械化条件下，农业劳动也相对轻松，虽然收入不高，农村生活成本也很低。因此，只要身体健康，能劳动，返乡农民工就可以通过农业生产和本地务工养活自己，他们还无需子女来养老。
随着年龄进一步增大，从事农业生产也逐渐力不从心，生活还能自理，则虽然没有劳动收入，却还有积蓄，子女也可以出钱赡养，生活也还可以。真正有问题的是，一旦生活不能自理，子女住在城市，谁来照料高龄老人就成为问题。
现在城市出台“清退令”，将农民工进入建筑工地的年龄上限限定在60周岁，也就是国家职工退休、退职年龄。现在的问题是，被清退的农民工养老怎么办？
目前绝大多数农民工都没有加入职工养老保险，而是水平比较低的城乡居民养老保险，新农保基本养老保险每个月只有100元左右，显然是无法为农村老年人提供养老保障的。
正如前述，当前农村主要靠家庭养老，包括自养和子女赡养。虽然当前农村养老中也存在生活不能自理高龄老年人养老难题，但总体来讲，农村养老问题不是很大，或超龄农民工养老问题不是很大，其中原因就在于当前体制为农民和他们家庭提供了一个相互衔接的自主选择空间。农民工在自己力所能及时，尽可能延长在城市务工时间，不仅为自己积攒养老钱，而且为子女进城提供力所能及的帮助；不再能在城市务工时，他们可以选择回到农村家乡务农，务农收入足以支持他们在农村的生活；年龄大了不再能生产，只要生活可以自理，住在农村自己家里，生活成本很低，生活也可以惬意；只有到了丧失生活自理能力，子女就得花费较多时间来照料父母，老年人自己的养老积蓄也派上用场。
有些时候有些情况下面，子女对丧失生活自理能力父母的照料不够及时也不够精细，老年父母也不愿长期拖累子女，出现了养老悲剧。现在的问题是，因为城市化和农民家庭的分离，以子女赡养为基础的家庭养老确实比过去更加困难。
这样一种养老，是以农民只要能劳动就继续劳动为前提的，也是以各种体制向农民开放为前提的，比如城市务工机会向农民工开放，农村土地仍然向农民开放（农民工返乡后可以要回承包地自种），以及农民在农村仍然有自己的住宅，等等。这样一种养老虽然不完美，却也还是不错的。因此，有农民称，从城市务工返乡后，回到农村，农业生产很轻松，农村环境贴近自然，有大块自由时间，有熟人社会，父母已去世，子女已成家，没有家庭负担，身体又很健康，仅仅靠农业来养活自己是没有问题的，他们因此进入到“人生第二春”。他们终于有时间来体会和享受自己的生活。
与以上养老思路不同的第二种思路，也是当前主流设计思路，即让农民工获得城镇职工养老保险，获得职工标准的退休金。既然“清退令”将农民工退出行业的年龄限制在60岁，在农民工60岁时不再劳动而用退休金养老，就成为必然选择。
实际上，当前时期，按照《劳动合同法》，国家是强制要求农民工加入到社会保障体系中的。他们的社会保障基金同样由三个部分构成，一是农民工自己所缴部分，二是企业负担部分，三是国家负担部分，三个部分积累起来作为社保基金，待到农民工年满60岁再发放用于养老。农民工社保基金前两个部分实际上相当于将农民工当期收入积蓄下来等退休时发放，目前的缴费比例是农民工个人缴8%，企业缴20%。而实际上农民工都有强烈的获得当期收入的倾向。截至2020年6月底，全国有6375万农民工参加城镇职工养老保险，占当年农民工总规模（28560万人）的22.3%。国家负担部分也存在国家是否负担得起的问题。简单地说，没有无缘无故的财富，农民工未来的养老收入来自农民工、企业和国家现在的积蓄。未来收入越高，当下积蓄就要越多。如上文所述，如果按城镇职工养老保障水平，由国家来向农民、农民工发放城乡居民养老金，国家财政每年要多支出7万多亿元，这相当于国家财政每年1/3以上。这显然是不可能的。
按第二种思路来解决农民工和农民的养老，就当然可以有退休的概念，从理论上也可以让农民退出自己的承包地经营权（因为退休了）。而如果目前中国发展阶段还无法建立完善的惠及全体的社会保障体系，城乡居民养老保险仍然无法与城镇职工养老保险并轨，且绝大多数农民和农民工都没有加入到城镇职工养老保险的情况下面，几乎唯一的应对农村养老的主导办法，就是前述第一种以返乡为基础的养老。这种以返乡为基础主要依靠农户家庭和农业农村的养老，并非就一定是低水平，更非就不可接受，而是有其独特优势。同时，这种养老方案要有一个前提，就是尽可能将各种城乡就业获利机会向农民开放，以让农民依据自身实际情况进行理性选择。选择权应当留给农民，而不能说，农民工，你们超龄了，工作太辛苦，就不允许再留在城市务工，或农民年龄大了，老人农业效率低，老年农民就不允许再种田了。这种借口保护农民来限制农民的做法是没有道理的，也是不公正的。是否务工和务农应当由农民自己选择，因为他们要对自己养老负责。
四、农二代将来会怎样
当前农民正处于史无前例快速进城过程中，农民进城不仅表现为农民进城务工经商，而且表现为农民在城市买房。当然，农民主要是在家乡的县城买房，一方面家乡县城熟人关系多，子女上学方便，另一方面，家乡县城房价比较低，农民举全家之力还可以买得起（至少付得起首付）。
不过，中西部地区，农民可以在县城买得起房，却不一定住得起，原因是中西部地区县城普遍缺少较高收入的就业机会。反过来，因为农民家庭在县城买房了，家庭中的儿童可以在县城上学，县城的家庭支出远高于农村，在县城买房的农民家庭就更加需要有较高水平的收入，因此就更需要到收入比较高的沿海地区和大中城市务工，年老父母就更需要从土地上获得收入，以及就更要减少生活支出，结果，在县城买房的农民家庭看起来进城了，却往往是“一家三制”，年轻人到沿海务工去了，超龄退出行业的农民工回家乡种地，儿童则在母亲或奶奶陪读下面在县城上学，以获得较高水平的教育。
从目前情况来看，除非进城帮子女带孙子，超龄的第一代农民工很少会留在城市，而是回到农村去，与土地结合起来，开启他们人生的“第二春”。第一代农民工的子女（即第二代农民工）也许在县城买房了，除非要帮子女带孙子，很少有第一代农民工留在县城与子女同住，而大多返乡，其中原因大致有二：第一，子女本来就没有在县城住得下来；第二，与子女住在一起，远不如回农村家里生活舒服自由。因为第一点，超龄农民工住在农村，与土地结合起来，生活开支小，农业也有收入，就可以减轻在城市艰难生活子女的负担。因为第二点，年龄大了，与子女住在一起不自由。话也不敢说，行动受拘束。没有收入，看子女脸色。这样的日子一分钟都难忍受。在乡下自己家中生活，想做什么都是自由的。回到家乡，住自己房子，有地种，都是亲朋邻里熟人，有落叶归根的归属感、熟人社会的安全感，远非疏离的城市所可以比拟。所以，有农村老年人说，“住在城市子女家中像坐牢，回到农村家中就像放飞的小鸟。”
现在城市清退超龄农民工，第一代农民工正陆续回到农村，包括建筑工地的城市务工主力是第二代农民工，第二代农民工现在仍处壮年，40岁左右。不过，第二代农民工也很快就到了被清退的年龄。最重要的是大部分第二代农民工仍然没有参加城镇职工养老保险。他们到了被清退年龄，他们还可以退到哪里去？
毫无疑问，第二代农民工有着远比第一代农民工更多的选择。第二代农民工中有更多人参加了城镇职工养老保险，很多人在县城买了房子，不少人有一技之长，且越往后国家有越强的财政能力，及县城有越多较高收入就业机会，从而为进城农民家庭提供越多在城市体面生活的可能。
不过，至少有相当一部分第二代农民工还要回到农村去，其中一个原因是，他们也不愿与自己成年子女在城市共同生活，相反，到了一定年龄，城市没有就业机会了，他们和第一代农民工一样要回到农村去居住，生活成本低，可以与土地、熟人社会结合起来，可以落叶归根，这是较城市更加具有吸引力的生活。同样的退休收入水平，可以在农村很宽裕地生活，在城市却可能远远不够。
换句话说，只要保留了第二代农民工返乡的通道，第二代农民工就可以不必非得有高水平的退休金，他们就可以依据自己具体处境进行选择。国家也因此就没有巨大的社会保障压力，以及中国也就有了应对未富先老困难的办法。
从目前情况来看，无论是对于超龄农民工还是第二代农民工，他们的就业、进城和养老，都很难理想化，以及很难采取简单化的办法。要在城市为农民工创造更多机会，让城市变得对农民工更友好，让农民可以依据自己的状况和资源，自己判断是否继续在城市待下去，及待多久，由农民工自己决定是否最后回到农村去养老。既然当前国家还不可能为所有进城农民工提供可以在城市体面退休的保障，当前中国的制度就必须保留农民工的选择空间，就必须是对农民友好善意的制度，就必须是具有弹性的制度，而不能简单地为了管理方便，为了推卸责任，为了防止意外，以及打着保护农民工生命安全的幌子，采取对农民工不友好的制度，将农民工拒在城市这个最重要的就业获利市场之外。这个意义上看，当前一些地方一刀切的“清退令”是有问题的。
除了城市以外，农民的选择空间还包括农村。对农民工友好的农村制度，核心是允许农民进城，同时允许农民返乡。允许农民返乡的意思是，一定要限制资本下乡，因为资本下乡就可能会挤占本来应当属于农民的农村有限机会与资源。农民进城去了，他们让渡出农村获利机会，这样的获利机会应当由缺少进城机会的留守农民来获得。绝对不能借口农业现代化，提高农业生产率，由国家政策支持资本打败小农户。小农户和老人农业对于农民家庭至关重要。农民进城失败，他们就可以返回农村。这样一种允许农民进城，限制城乡资本下乡，以保留进城失败农民返乡退路的制度，可以称为“保护型城乡二元体制”，正是这种中国特色的体制为作为弱势群体的农民尤其是农民中的弱势群体提供了选择空间，农民因为有农村退路保底，他们也就敢于在城市打拚。城市是创业的地方，是冒险的地方，是过好日子的希望；农村则是保障，是保底的地方，也是退养的地方。
五、结语
没有脱离具体语境的制度。当前中国正处在跨越中等收入、奔向现代化的关键阶段，正在这个关键阶段，中国进入到老龄社会。中等收入阶段、城市化、老龄社会，这几组关键词结合起来，形成了我们讨论超龄农民工的具体语境。
在当前阶段，未富先老的现实很容易造成社会活力不足，从而影响现代化的顺利实现。中国的独特制度优势是，保护型城乡二元结构为农民提供了在城乡之间自由返乡的弹性空间，从而使中国可以将更多资源用于发展生产、创新科技。某种意义上，正是借助农村和农业的保障与保底，中国不仅有了一个现代化进程中的稳定器，而且有了一个防止福利陷阱的蓄水池。
在未来一个时期，借助保护型城乡二元结构的优势，中国将主要资源集中于科技进步和产业升级，从而推动中国实现高度的现代化，实现中华民族的伟大复兴。一旦中国实现了高度现代化，也就必然会实现乡村振兴，农民就不仅可以有土地的保障，而且可以有较高标准收入的养老保障。
高度现代化肯定不可能立即到来，也不可能轻松实现。未来中国现代化有两种可能，一种是顺利实现高度现代化，走出中等收入阶段，这个时候，中国就进入城乡一体的阶段，农民工普遍享受城镇职工养老保险，作为特殊时期的特殊称谓“农民工”也不需要保留。中国面向未来。第二种可能是，中国高度现代化的实现中有曲折，过程更加漫长，则农村就可以为中国现代化提供强有力的支撑。借助保护型城乡二元结构，农村为作为弱势群体的农民尤其是农民中的弱势群体提供了保底与保障，从而使国家可以在未富先老的情况下面，仍然可以将资源集中于科技进步，集中于冲破国际既得利益集团对中国的围堵，最终实现中国现代化的战略突围。
当前时期，城乡的制度安排应当更多考虑农民的利益，让他们有更多选择机会，而不是处处对农民设限，这不只是道德，也远非技术，而是战略性的。对农民友好的制度与政策也必然会有助于中国现代化的实现，才能够服务于中华民族的伟大复兴。
写于2022年5月8日