“十四五”期间志愿服务
法律制度建设及展望
摘要：法律制度是志愿服务发展的重要保障。具体而言，志愿服务法律制度包括规范法和促进法两类，涉及法律、法规、规章等。我国志愿服务法律制度建设大体包括萌芽起步、高速发展、规范发展三个发展阶段。新时代志愿服务法律制度发展具有四个特色：坚定文化自信，建设中国特色的志愿服务法律制度体系；深入科学立法，促进志愿服务法律制度精细化；加强党的领导，形成齐抓共管志愿服务的良好局面；着眼主要矛盾，拓展志愿服务领域，提升服务质量。“十四五〞期间中国特色志愿服务法律制度已在中央和地方层面形成较为完善的体系，但仍要解决好中央层面立法和地方层面立法以及二者之间的协调关系，逐步完善志愿服务法律制度实施机制。当下志愿服务法律制度实践重点是切实推动《志愿服务条例》贯彻落实，长远任务是尽快推出 “志愿服务法”，并形成与之配套的完善的法律规范体系和高效运行机制。
关键词：志愿服务 法律制度建设 法治体系 志愿服务条例 “志愿服务法”
志愿服务作为精神文明创建的重要活动形式，不仅有利于提升公民素质，还逐渐成为社会治理的重要手段。党的十九大报告进一步明确指出了志愿服务的发展方向，即“推进诚信建设和志愿服务制度化，强化社会责任意识、规则意识、奉献意识”。党的二十大报告提出要“完善志愿服务制度和工作体系”。习近平总书记多次给志愿者群体回信，这坚定了广大志愿者投身志愿服务的信心，也为我国的志愿服务发展描绘了美好的蓝图。制度化离不开法律的制定与实施，完善中国特色志愿服务法律制度有助于贯彻落实党的二十大报告中对志愿服务提出的要求，也有助于“十四五” 期间持续推动志愿服务健康和规范发展。
一、志愿服务发展与法律制度保障
（一）志愿服务法律制度的基本概念
志愿服务法律制度是指促进和规范志愿服务活动的法律规范和规章制度。按照立法主体、程序和效力的不同，志愿服务法律制度的具体内容包括志愿服务有关法律、行政法规、地方性法规、行政规章以及各项专门制度。
在志愿服务法律层面，目前我国主要是《民法典》《慈善法》等法律文本中的分散立法，尚未制定专门法律的“志愿服务法”。在志愿服务行政法规层面，除了分散立法之外，我国已出台了专门行政法规《志愿服务条例》。在志愿服务地方人大立法层面，我国已有比较多的集中和分散立法。截至2022年11月，全国已有53个由省、自治区、直辖市和设区的市出台的现行有效的志愿服务地方性法规。另有一些国务院部门和具有地方立法权的地方政府也推出了关于志愿服务的行政规章。上述不同位阶的立法和行政立法文件，从多个层面和不同角度发挥着对志愿服务活动的法律调整作用。
（二）志愿服务法律制度的相关规范
在我国，与志愿服务密切相关的规范性文件、政策文件、党内法规和团体规章等组织和行为规范，也在志愿服务事业发展与活动开展过程中发挥着积极的规划、指导和调整作用。
志愿服务的规范性文件主要是指党和政府发布的有关志愿服务的文件。如民政部办公厅发布的《关于做好志愿服务组织身份标识工作的通知》《志愿服务记录与证明出具办法（试行）》等。志愿服务的政策文件主要是指政府发布的有关志愿服务的宣传性、指导性政策的文件，如《教育部关于教师参与志愿服务活动的指导意见》。志愿服务党内法规主要是指执政党组织依据有关职权和专门程序制定的具有制度约束作用的文件总称，如中央宣传部、中央文明办、中央社工委等制定的有关党内法规。志愿服务团体规章主要是指群众团体、社会团体和志愿服务团体推出的具有指导、协调和调整作用的社会规范文件，如共青团中央制定的《中国注册志愿者管理办法》，全国妇联颁布的《全国妇联关于深入开展巾帼志愿服务工作的意见》，以及中国残疾人联合会、中国文学艺术界联合会、中国志愿服务联合会等就有关志愿服务活动颁布的文件规定等。
（三）志愿服务法制建设的必要性
1.志愿服务与社会治理
志愿服务在社会治理中发挥着重要作用，如在治安、交通、应急等社会治理中经常有大量的志愿者参与。志愿服务已经成为国家治理体系的重要一环。开展志愿服务本身就是利用社会力量服务社会的重要方式，是创新社会治理的有效途径。治安志愿者、社区志愿者、应急救援志愿者等在交通、养老、突发事件应急管理等方面发挥了巨大的作用。一方面，志愿服务有利于提升社会治理效能，弥补政府的不足，为政府排忧解难；另一方面，志愿服务有助于激发公众参与社会治理的热情，同时志愿服务培训有利于提升公民个人素质，进一步增强社会发展活力。例如，北京治安志愿者已近百万人，其在首都维稳、反恐防恐、社会治安等方面的作用日益凸显。
2. 志愿服务的风险
志愿服务存在各类风险，需要法律加以规制。志愿服务中的风险大致可以分为两类：一类是志愿者自身可能遭受的损失，另一类是志愿者在服务过程中对服务对象或他人造成的损失。志愿服务中的风险不可忽视，因为危险一旦发生，一方面会严重挫伤志愿者的服务积极性，另一方面会给服务对象造成损失，使其日后对志愿者的服务因有“不专业”的印象而产生抵触心理，致使志愿服务不能长远健康发展。志愿服务法制建设对风险防范进行了规范，包括风险告知、风险评估、风险防控、保险购买、签订协议、应急预案制定等。
二、志愿服务法律制度建设发展历程
（一）新时代志愿服务法律制度建设基础
志愿服务法律制度建设大体经历了三个发展阶段。第一个阶段为1999~2008年，为志愿服务法制建设的萌芽起步阶段。该阶段的起点为 《广东省青年志愿服务条例》，它开启了中国大陆地区志愿服务的法制化进程（魏娜，2013）。第二个阶段为2008~2017年，为志愿服务法制建设的高速发展阶段。该阶段的起点为2008年，2008年汶川地震中的应急志愿者、北京奥运会的赛会志愿者和百万城市志愿者极大地带动了志愿服务的发展。该时期从中央到地方的立法进入了高速发展阶段，各领域、各部门的志愿服务立法也大量出现，为规范治理志愿服务领域中的乱象起到了一定作用，也为志愿服务的健康发展奠定了坚实的基础。第三个阶段为2017年至今，志愿服务进入规范发展阶段。2017年，党的十九大报告为志愿服务的发展指明了方向，《志愿服务条例》的出台及实施成为全国志愿服务法制发展的标杆。该阶段的志愿服务立法走向系统化、条理化、精细化。
（二）新时代志愿服务法律制度建设特色
1.志愿服务法律制度建设新理念
（1）坚定文化自信，建设中国特色的志愿服务
我国志愿服务法治建设不仅要借鉴国外先进的立法经验，而且要贯彻文化自信的思想，着眼于我国志愿服务发展的法治需求，将监管执法服务中的良好实践经验上升为法律法规，为世界贡献中国智慧、提供中国方案。
（2）深入科学立法，促进志愿服务法律制度精细化
目前，志愿服务领域尽管法律、法规、规范性文件众多，但是概念不统规定不一致、职能不明确、条文不易落实等问题仍然存在。之后的志愿服务立法需要实现现用众多制度的体系化、条理化、精细化，从而形成科学完备的志愿服务立法体系。
（3）加强党的领导，形成齐抓共管志愿服务的良好局面
在志愿服务领域，多部门管理的局面一直存在，包括民政部、教育部、 中央文明办、中央宣传部、共青团中央等。之后的志愿服务立法强调要发挥党在其中的领导作用，同时建立协调机制，形成多部门共同管理的良好局面。《志愿服务条例》第十条规定了在志愿服务组织中设立党组织，这有助于加强党对志愿服务活动的管理，充分发挥党建引领的核心作用。
（4）着眼主要矛盾，拓展志愿服务领域，提升服务质量
党的十九大报告明确指出，当前我国的主要矛盾发生了变化，而人民对志愿服务的需求自然也是美好生活的应有之义。但是目前我国志愿服务领域仍然存在以下问题：注册志愿者多，活跃志愿者少；参与人次多，参与时长短；普通志愿者多，专业志愿者少。未来，我们需要进一步解决志愿服务的供给问题，提升志愿者的活跃度和志愿服务质量，把创造美好生活作为志愿服务活动的奋斗目标。解决该矛盾，需要进一步加强志愿者招募、培训、宣传等机制建设。
2.志愿服务法律制度建设新实践
（1）地方立法颁行
随着志愿服务的发展，各地着手制定志愿服务条例以弥补立法空白，促进当地志愿服务的有序发展。
（2） 地方立法修订
国务院制定的《志愿服务条例》对基础概念、活动原则、促进措施等做了明确规定。地方需要对照条例的要求修订和条例不一致的地方。
（3）法律法规培训机制建立
《中国志愿服务培训工作“十三五”时期发展规划（2016—2020）》将现代法治理念、法律法规、志愿者行为规范列为培训内容。目前，我国多地建立了专门的志愿服务学校，包括广州志愿者学院、河北志愿服务学院、青岛市志愿服务学院、包头市志愿服务学院、潍坊市志愿服务学院等。这些专业志愿服务培训机构承接了大量的志愿服务培训工作，为法规培训提供了基础。
三、我国志愿服务法律制度建设现状
（一）志愿服务法律制度体系
1. 法规及政策体系
目前，我国志愿服务领域法制体系可以大体分为法规及政策两大类。广义的法规是指人大及其人大常委会和政府机关根据法定职权和立法程序通过的规范性文件。法制体系的具体形式包括法律、行政法规、地方性法规、规章及其他规范性文件。而志愿服务政策是指党和政府针对该领域制定的特定方针、路线、指导意见等。相较于法规来讲，政策的制定程序更为简单，内容也更为灵活。由于政策具有上述特点，在没有立法或立法不完善的情况下，政策发挥着补充立法漏洞、增强法规适用性的作用。
2. 法规与政策之间的关系
由于法制建设不完备，志愿服务领域存在法律规范少、政策多的情形。在实践中正确处理法规与政策之闻的关系需要把握以下几点：其一，摒弃法律万能论的做法；其二，转化实践效果良好的政策；其三，避免政策违反相关法律规定。
（二）中央层面立法建制
1.法律
志愿服务法律体系涉及《民法典》《刑法》《涉外民事关系法律适用法》《公益事业捐赠法》《企业所得税法》《个人所得税法》《慈善法》《涉外社会组织管理法》等。
《精神卫生法》《公共图书馆法》《红十字会法》《公共文化服务保障法》《野生动物保护法》《老年人权益保障法》《义务教育法》《残疾人保障法》等均在相关条款中体现了志愿服务，内容多为支持与鼓励志愿服务。
2. 行政法规
除了国务院发布的《志愿服务条例》在志愿服务中经常使用之外，志愿服务还需考量《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》等行政法规。
3. 部门规章
民政部于2020年印发的《志愿服务记录与证明出具办法（试行）》是专门针对志愿服务的部门规章，也有很多部门规章的条款中已经体现了志愿服务。如《湿地保护管理规定》《养老机构管理办法》《对外援助管理办法（试行）》《普通高等学校学生管理规定》《社会体育指导员管理办法》等。
4. 行政规范性文件
从2010年起，中央层面颁布了大量专门针对志愿服务的行政规范性文件。这些规范性文件厘清了志愿服务领域常见的概念，解决了管理中存在的一些疑难问题，比较有代表性的包括《民政部关于进一步推进志愿者注册工作的通知》《志愿服务记录办法》《中国社会服务志愿者队伍建设指导纲要（2013—2020年）》《志愿服务信息系统基本规范》《关于规范志愿服务记录证明工作的指导意见》；共青团中央颁布的《中国注册志愿者管理办法》《关于推动团员成为注册志愿者的意见》《关于加强中学生志愿服务工作的实施意见》；中央文明委颁布的《关于推进志愿服务制度化的意见》《贯彻落实〈关于推进志愿服务制度化的意见〉的任务分工》；教育部颁布的《学生志愿服务管理暂行办法》 等。
（三）地方层面立法建制
1.地方性法规
目前已有50多个省市通过地方性法规制定了本地区的志愿服务条例，这是地方层面法律效力较高的文件。
2. 地方政府规章
专门针对志愿服务颁布的地方政府规章比较少，仅《洛阳市志愿服务管理办法》和《贵州省志愿服务办法》是以地方政府规章的形式颁布的。但是志愿服务元素也大量体现在地方政府规章之中。
3.行政规范性文件
行政规范性文件可谓量大、面广、涉及要素多，是志愿服务管理领域最常见的抽象行政行为和具体行政行为的依据形式，也是细化地方志愿服务法律制度的重要途径。例如，《北京市志愿者管理办法（试行）》《山东省文化志愿服务实施办法》等对志愿服务的具体实施进行了细化规定，增强了有关志愿服务工作的可操作性。
4.其他政策纲领性文件
政策性文件特别是重要的纲领性文件，是地方推进志愿服务制度化的有力抓手。例如，《关于加强上海市普通高中学生志愿服务管理工作的实施意见》《贵阳市国资委党委关于推进志愿服务制度化的实施意见》等为当地的志愿服务制度化发展提供了政策支持。
（四）《立法法》授权和价值观入法带来新要求
2015年《立法法》修正后，赋予更多地方立法权。《志愿服务条例》颁行后，地方立法进一步增强，但也存在认识模糊的情况，制约着志愿服务法治发展。志愿服务是否属于地方立法事项范围，在一些地方存有疑虑，这也导致立法停滞不前。
2023年3月13日，第十四届全国人民代表大会第一次会议通过《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，对《立法法》再次进行修正，除了原先规定的设区的市的地方立法事项内容之外，新增了“基层治理”的事项，同时将“环境保护”扩展规定为“生态文明建设”。这些是特别需要和能够发挥志愿服务作用的领域，期待“十四五〞期间更多地方在这些方面能够积极推动志愿服务地方立法。
四、中国特色志愿服务法律制度发展展望
（一）尽快制定出我国的“志愿服务法”
国家层面立法滞后已成为志愿服务法制发展的一个瓶颈。尽管经过长期努力推出的《志愿服务条例》于2017年12月1日起施行，是我国第一部中央层面的志愿服务行政立法，但与全国人民代表大会及其常委会的立法相比，其法律效力位阶低了一个层级，作为行政立法的创制权能有限，调整和保护力度不足。该条例尚难充分满足志愿服务法治保障的特殊要求。
在现行行政法规、地方性法规等的基础上，我国还需要进一步凝聚法律共识，推动全国人大常委会补充立项，要尽快通过国家层面的龙头性立法即我国的“志愿服务法〞，从而“高屋建瓴地规范志愿服务活动的各要素和全过程”（任肖容等，2022）。同时，我国志愿服务法治建设存在部门及地方立法分散、部分存在冲突，志愿服务与公益、慈善等概念的差异不够清晰等问题，须有针对性地加以解决。
（二）地方志愿服务立法应突出特色
《立法法》第八十二条规定，“制定地方性法规，对上位法已经明确规定的内容，一般不作重复性规定〞。《志愿服务条例》颁行后，地方立法更应着眼于地方特色。目前，地方立法同质化问题比较严重，很多是《志愿服务条例》的改写。志愿服务事业是一个宏大的社会系统工程，“十四五” 期间必须努力建构起基本完整的规范体系和科学的运行机制，才能依法保障志愿服务事业的规范化、制度化、高效化发展（莫于川，2020）。
（三）切实推动《志愿服务条例》贯彻落实
《志愿服务条例》 的颁布是志愿服务法制化的标志性事件。但还需宣传贯彻《志愿服务条例》、推动志愿服务事业开创新的局面， 是当前需要认真考虑的重要内容。除此之外，在“十四五”期间我们还要做好以下几点：一是组织《志愿服务条例》的培训学习；二是对照《志愿服务条例》修订、清理地方的法规；三是严格实施《志愿服务条例》内容。
（四）可适时出台专项志愿服务立法
随着志愿服务的精细化和专业化发展，根据志愿服务活动领域、类型出台专项立法是志愿服务法律制度的发展趋势。针对常见志愿服务领域适时出台专项立法，不仅有助于理顺专项志愿服务领域的权利义务关系，也有助于回应志愿者和社会公众的期待。
（五）通过立法理顺志愿服务管理体制
尽管《志愿服务条例》明确了志愿服务的管理体制，但是我国各地实践并不统一。部分地方性立法颁行于《志愿服务条例》出台前，且未在 《志愿服务条例》出台后加以修改，形成了各地规定不同的问题。党的二十届二中全会通过的《党和国家机构改革方案》决定组建中央社会工作部，划入中央精神文明指导委员会办公室的全国志愿服务工作统筹规划、协调指导等职责。在调整过渡期间，各地应当以《志愿服务条例》为依据，按照《党和国家机构改革方案》的要求， 在保留地方特色的情况下，尽快推动修改或解释地方立法，以实现志愿服务规范体系的基本统一。
五、结语
我国的志愿服务是一项长远的事业，不仅要解决当前的实际问题，也要面向未来解决志愿者“走进来，走出去”的问题。而在志愿服务规范发展中，法律制度保障必不可少。当下，我国志愿服务法律制度体系初步形成， 但仍然缺乏一部专门的“志愿服务法”对其进行集中统一规范。那些没有立法权的组织也要符合法治精神和适应自身需要立章建制，包括依据职权出台规范性文件。“十四五〞期间，我国若能努力建构起科学、完备、高效的规范体系，完善相关的法律制度，将有助于促使志愿服务成为积极推动社会协调可持续发展的“亮丽名片”。笔者相信，经过“十四五”期间积极努力打下更好的基础，中国特色志愿服务体系更加完善，志愿服务统筹协调机制高效顺畅，各行业各领域志愿服务制度更加健全，法律制度建设取得重大进展；志愿服务的社会参与率、活跃度大幅提高，组织队伍显著扩大，运行管理更加成熟规范；服务领域不断扩展，供需总量基本平衡，服务社会主义现代化建设的作用更加显著；志愿文化广泛传播，志愿精神得以弘扬，志愿服务成为人们的生活习惯、生活方式，成为文明中国的重要标志。
