为深入学习贯彻党的二十届三中全会精神，围绕以土地资源转型利用推动超大城市发展方式转变的目标，上海正按自然资源部要求，全域推进低效用地再开发试点。2023年9月起，上海启动部署为期四年的试点工作，通过多部门信息共享、协同管理、动态监管，聚焦全域空间、多类型资源、多元化路径的低效用地再开发工作，力争形成以空间资源集约高效利用助推经济社会绿色转型发展的新机制。试点开展一年以来，全市低效用地再开发试点在政策机制探索、技术方法创新、典型案例实践等方面取得了积极的成效。今年，本市在推进产业用地“两评估、一清单、一盘活”专项行动工作中，聚焦低效产业用地再开发关键环节，探索创新政策实施路径，形成《上海市低效产业用地再开发政策工具箱（1.0版）》，在开展低效产业用地分类处置和综合施策方面取得了阶段性成果。
近期，自然资源部简报刊发《细化政策实施路径 打通政策落地“最后一公里”》，对上海依托低效用地再开发试点，制定低效产业用地再开发政策工具箱，为盘活低效产业用地、激活产业高质量发展新动能提供政策支撑的做法进行推广宣传。
构建低效产业用地再开发应用场景，规划资源部门始终秉持依法行政、统筹联动的理念，聚焦土地收回、土地储备、城市更新、减量化、园区平台实施盘活、其他政策等六类情形，逐项细化制定政策工具，共制定6类政策工具、20类政策子工具，其中，一是土地收回路径。针对土地闲置处置难、土地无偿收回实操难度大、土地退出无强制性手段等问题，形成产业结构调整、闲置土地收回、出让人单、双方协商解除合同收回、土地使用期限届满收回、因公共利益收回、节余土地分割转让、依合同约定退出土地、土地置换等土地收回政策子工具。二是土地储备路径。结合本市构建土地储备新模式、提升土地储备的空间整体统筹和全周期管控能级，形成一般项目土地储备、划定特定收储区域类的低效产业用地储备政策子工具。三是产业用地城市更新。鼓励由权利人自主更新或引入市场主体联合推进产业空间更新，形成“工改工”、“工改研发”类、“工改保障性租赁住房”类、“工改商办”“工改其他”类产业用地城市更新政策子工具。四是低效产业用地减量化。针对城镇开发边界外不符合规划的低效产业用地，实施减量腾退，并恢复为农用地或生态用地的政策子工具，进一步优化土地利用结构和统筹城乡绿色发展。五是以园区平台为主体实施盘活路径。针对园区内企业有愿意退出产业用地（房）、企业股权转让或产业用房出租给园区平台的，由园区平台整合产业用地（房）资源和股权资产，实施统一配置管理和高效开发利用，实施低效产业再开发。六是其他政策。主要包括以房换地等退出及产业用地提容、工业上楼、土地混合利用等存量产业用地提质增效政策。
全面树立各层级、各类型法律法规和政策规定，针对不同应用场景精准匹配政策措施。一是政策法规涵盖国家和本市两个层次级。政策工具箱既有国家普适性法律法规，包括《中华人民共和国民法典》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、《闲置土地处置办法》等国家法律法规；同时，也有本市因地制宜制定的细化政策，实现全过程一体化的政策管理，引导未纳入土地全生命周期监管的产业用地实施全生命周期管理。二是体现了行业部门政策融合集成。既有土地管理领域的储备、转让、混合利用、减量化等各类政策，也有财政、金融、产业、国资等配套政策，推动单项政策实施向多元政策协同发力转变，形成引逼结合的政策合力。三是细化政策实施路径。政策工具箱明确各项政策的适用情形、具体操作路径、划定各部门单位职能职责，避免职能交叉导致管理缺位的问题，真正打通政策落地“最后一公里”。同时，政策工具以简洁明了、通俗易懂的方式呈现，便于街镇、园区等基层部门、企业理解和操作。
低效产业用地再开发需要多部门政策协同发力。政策工具集成了规划土地、产业发展、国资监管、住房管理、执法监督等行业管理政策。本市建立了规划资源、产业、国资共同牵头，发改、财政、住建、统计、税务、房管、市场监管等相关行业部门参加的工作专班，各区政府参照市级制定相应工作机制。市、区、园区、街镇各司其职，市级部门负责再开发工作的条线指导和政策制定，区政府作为低效产业用地再开发的责任主体统筹再开发工作，街镇具体推进项目实施。市、区两级专班定期对标对表、互相通气，扎实推进低效产业用地再开发工作。
本市建立低效产业用地再开发跟踪指导机制，一是市级部门定期对低效产业用地再开发工作进行指导，建立多部门信息共享、协同管理、动态监管机制，以数字化平台为基础，跟踪监测低效产业用地再开发推进情况；二是通过工作简报、集中答疑、业务交流等形式助推工作，深入开展专题政策研究、开发案例研究，不断创新低效产业用地再开发政策供给。此外，市、区层面按期开展低效产业用地再开发半年总结和年度评估，及时发现问题、研究对策、总结经验。
下阶段，市规划资源局将按照十二届市委五次全会部署，落实自然资源部工作要求，扎实推进2024年低效产业用地盘活处置专项工作，进一步细化政策措施，优化操作流程，持续完善政策工具箱，推动产业用地方式向高品质空间供给、高效率空间利用、高水平空间治理转变，更有力支撑产业转型升级和新型工业化发展。
（供稿：产业处）
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