社会组织的退出，是当前社会组织监管的难题，也是社会组织高质量发展必须跨越的关口。在实地调查和分析相关资料的基础上，本研究对社会组织退出政策和模式加以阐述，分析社会组织退出存在的主要问题，并就健全社会组织退出机制提出建议。
为何退出难
社会组织退出主要有注销登记和撤销登记两种情形，其退出难的主要原因如下。
社会组织法人治理不完善
社会组织无法正常履行内部终止决议程序，无法按要求办理注销登记手续。一是组织成员流失。部分社会团体因行业协会商会脱钩、多年未开展换届等原因造成会员流失严重，无法满足理事会或会员大会召开条件，不能形成终止决议。甚至有社会组织多年未正常参加年检，登记管理机关无法与相关负责人取得联系。二是决策机构不完善。部分社会组织会员大会或理事会形同虚设，会员、理事无法有效参与决策，更不会主动参与决策和注销登记。三是资料管理不善。部分社会组织原始档案、财务凭证等资料因保管不善而丢失，即便采取必要的法律手段，其财务、财产状况仍然不清，无法满足清算审计条件。
社会组织退出清算程序繁杂
社会组织办理注销登记时，应在业务主管单位、登记管理机关和其他有关机关的指导下，成立清算组织，完成清算工作。但实际操作中，相关规定不清晰且操作性不强。一是缺乏注销行为约束。“僵尸型”社会组织被撤销后，相关负责人因程序复杂，不办理注销登记手续。二是缺乏注销登记资金。部分社会组织没有资金来源，业务活动开展基本靠发动组织成员，缺乏资金聘请会计师事务所出具清算申报报告与登报公示。三是缺乏特定情形的清算经验。出现资不抵债时，缺乏规范的债务清偿程序与方式，导致清算工作中止。
社会组织剩余财产处置困难
根据法律规定，社会组织清算后的剩余财产要转移到目的相同或者相近的其他公益项目，但具体执行中，清算后剩余财产处置存在困难。一是转移时间很难把握，是在清算报告前转移还是清算报告后转移不清楚，并由此延伸出是由清算小组负责转移还是民政部门负责转移的问题。二是转移对象模糊，按照宗旨相同或相近的原则，是否转移给同一登记管理机关所管辖的社会组织，以及具体转给哪家社会组织，对此缺乏具体的操作规定。三是对财政资金、国有资产等特定财产的处置存在困难。
各地探索实践
目前，一些地方将健全社会组织退出机制作为“十四五”民政事业发展规划的一项任务，进行了创制试点和实践探索。
山东省：社会组织注销登记弹性审计制度
2019年，山东省民政厅出台《关于优化社会组织登记管理服务的十条意见》，对社会组织注销难提出针对性意见，即在确保不发生债务纠纷和社会风险的前提下，采取特定程序予以解决。一是推行弹性审计制度。社会组织法定代表人离任审计、注销清算审计，可选择登记管理机关委托的审计机构，费用由登记管理机关承担；也可以自主委托其他审计机构，费用则由社会组织自行承担。二是推行债权债务承诺制度。社会组织3年以上不开展活动且无法组织召开理事会、会员（代表）大会进行表决的，在提交清算审计报告、履行规定公告程序、法定代表人书面承诺不存在债权债务纠纷后，可以办理注销手续。
江苏省苏州市：社会组织承诺制容缺办理注销登记
2022年，苏州市民政局印发《关于试行社会组织承诺制容缺办理注销登记的指导意见》。在简化社会团体、民办非企业单位的注销登记流程上，有3点创新做法。一是因会员、理事流失而无法形成终止决定的，采用书面征集剩余成员意见，以剩余成员共同意愿代替会员大会和理事会决议。二是申请注销前无债权债务关系，或自证名下无任何财产且无债权债务的社会组织，可申请豁免清算工作报告和清算审计报告，并承诺由社会组织全体清算义务人承担未清算注销登记与己相关的一切法律责任。三是经业务主管单位主持合并，由合并后的社会组织享有和承担“僵尸型”社会组织所有权利义务的，可采取承诺承担未清算注销登记的法律责任。
浙江省温州市：社会组织注销登记“一件事”改革
温州市民政局的做法：一是将注销分为简易注销、一般注销、特殊注销3类，分类按时办结注销。如未办理过涉税事宜、未开立过银行账户、无债权债务与财务问题的社会组织，可按照简易注销方式直接进入注销流程，1个工作日内办结。二是提供登报公告“帮代办”服务。民政部门购买服务，提供通知债权债务人申报债权债务的登报公告服务。三是建立社会组织离任和清算审计政府买单制度。
湖南省湘潭市：社会组织注销登记多方循证探索
湘潭市某协会注销登记时，因2004—2016年财务资料不全，无法正常进行注销审计。湘潭市民政局探索多方循证方式，推动该协会有序退出。一是由原业务主管单位出具书面证明，确认该协会在2017年脱钩、换届时，因交接不到位致资料丢失，并出具证明材料。二是查阅历年年检资料，以往年检均为“合格”或“基本合格”，未发现违反非营利性有关规定的情形。三是查阅组织负责人及相关人员的征信并调查走访，发现社会组织不存在债权债务关系后，以情况说明的方式代替缺失的财务凭证资料。
意见建议
推动社会组织高质量发展，要按照市场化、法治化原则优化退出程序，按照高效、安全的要求建立健全社会组织的退出机制。
精准施策，建立社会组织注销分类管理体系
根据社会组织注销登记流程，综合考虑社会组织退出意愿和具体情况，将需要注销登记的社会组织划分为法定义务型社会组织、主体缺陷型社会组织、客观障碍型社会组织三类。法定义务型社会组织，是指按照章程规定终止或无法按照章程规定继续从事业务活动或被撤销登记，相关负责人无退出意愿，不办理注销登记或不履行清算义务的社会组织。主体缺陷型社会组织，是指有退出意愿，但因成员流失无法达到章程规定履行民主决策程序，无法作出有效终止决议的社会组织；或有退出意愿，但因资料遗失导致财务、财产状况不清，无法满足清算审计条件，不能正常履行清算程序的社会组织。客观障碍型社会组织，是指有退出意愿，但因名下无任何财产，无力承担注销登记的审计费用和登报公示费用，无法开展清算程序的社会组织；或有退出意愿，但剩余财产存在处置困难的社会组织。
在对退出社会组织进行分类基础上，逐步建立健全社会组织注销分类管理体系。一是明确分类时机，对年检为“基本合格”和“不合格”，并未按要求进行整改或整改不到位的社会组织，向其征集退出意愿并申报所属的退出社会组织类型；对拒不配合的，由登记管理机关征求业务主管单位意见或查证历年年检材料，直接认定相关的类型。二是注重分类标识，对列入异常名单的社会组织，增加退出意愿栏，并进行类型标识。三是推行分类注销，根据不同类型社会组织提供精准化、个性化注销方案，法定义务型社会组织实行强制除名注销，主体缺陷型社会组织实行循证承诺注销，客观障碍型社会组织实行主动支援注销。
简化流程，畅通社会组织依法有序退出渠道
按照社会组织注销分类管理体系有关条件适当、程序简约的要求，分类优化登记流程。
一是法定义务型社会组织实行强制除名注销。对法人进行信用惩戒，纳入联合惩戒备忘录。同时，借鉴企业商事主体除名和依职权注销制度，对法定义务型社会组织采取除名政策，并在权威媒体或网络平台发布除名通告，若3个月内社会组织未提供仍存续的证据，在登记管理系统中予以除名。除名6个月内，仍未申请办理注销登记的，由登记管理机关依职权实施强制退出予以注销。
二是主体缺陷型社会组织实行循证承诺注销。在流程再造中坚持便利化，采用多种形式简化注销程序，包括：对于成员流失的社会组织，采用书面征询其会员大会或理事会全体剩余成员意见，并经业务主管单位审查同意，实施决议解散；对于财务财产不清，通过查阅过往年检资料、征询业务主管单位意见、核查社会组织相关利益人的征信，并在权威媒体进行无债权债务公告后，申请豁免清算工作报告和清算审计报告；对于清算组在清理财产、编制资产负债表和财产清单后，发现财产不足清偿债务的即自行中止清算，根据民法典第七十一条“法人的清算程序和清算组职权，依照有关法律的规定；没有规定的，参照适用公司法律的有关规定”，参照企业破产法，实行公益破产出清制度。
三是客观障碍型社会组织实行主动支援注销。坚持以人为本，创新社会组织注销服务载体与形式。包括：推行购买第三方审计服务和权威媒体登报公示服务，支持名下无任何财产的社会组织开展清算程序；推行剩余财产第三方托管，支持各地慈善总会规范化建设，接受社会组织剩余财产，由登记管理机关根据当地公益慈善事业发展统筹剩余财产的处置，整体提高使用效率。
搭建平台，完善社会组织注销服务支持体系
根据社会组织注销分类特征，搭建平台，打通堵点，构建社会组织注销服务支持体系。
一是搭建社会组织注销登记服务指导平台。可探索指定专人作为社会组织注销登记服务专员，主动与社会组织注销登记经办人联系，负责政策解读、部门沟通、材料流转、事项协办、进度跟踪等。
二是搭建社会组织注销登记专业清算平台。可采取购买服务形式选聘常态化财务审计类专业服务机构，专门对社会组织法定代表人任职期内的会计报表、相关账簿进行审计，对注销社会组织的财产等进行清算，编制清算审计报告等。
三是搭建社会组织注销登记财产托管平台。由政府引导，以社会组织为主体，社会化运作，严格执行法律法规和政策规定。可考虑由社会组织登记管理部门授权本级慈善总会，为有需要的社会组织退出提供剩余财产托管和处置。
统筹推进，强化社会组织注销风险防范力度
社会组织的退出是一项系统性工程，要深刻领会党中央对维护安全工作的新部署，准确把握社会组织领域的新情况，依靠党的领导，法治的力量、政府部门协同的力量、综合治理的力量，依法、依规、依申请退出，切实防范逃废债、非法转移财产等风险。
一是加强组织领导，推进部门协同。在各级社会组织管理工作协调机制下，加强统筹协调，民政、税务、人社、医保、银行、大数据管理中心、政务服务中心、报社等部门（单位）各司其职、密切配合，确保社会组织办理注销登记规范统一、稳妥推进。同时，加强培训宣传，明确各方责任，业务主管单位、登记管理机关和相关社会组织应当充分了解注销登记有关法律责任，完善异议处置程序。
二是加强资金保障，推进主动服务。登记管理机关应将社会组织退出经费纳入年度部门预算，有条件的设立专项经费用于购买第三方审计、登报公示及托管平台建设等服务，降低社会组织退出成本。
来源：中国民政杂志
编辑：雷皓然
校稿：王迩敏
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