住房市场化改革以来，中国普遍的住房短缺已经显著缓解，住房保障的政策重心转向缓解人口净流入大城市的新市民住房困难问题。从可选的政策工具来看，主要包括供给侧的住房实物补贴（补房）以及需求侧的现金补贴（补钱）、租房券（补券），本文将从作用机制和政策效果两个维度进行比较分析，并结合发达经济体的住房补贴政策演变史厘清其适用条件，从而为中国不同供求关系的城市新市民住房补贴政策选择提供有益参考。
一、补房、补钱与补券的效率与住房福利改善比较
政策的效率决定了住房补贴的“杠杆效应”大小，效率高意味着可以“花小钱、办大事”；作为专项补贴，对住房福利的改善程度也是我们评价住房补贴政策工具的重要维度。总体来看，若考虑政府支出效率，以补钱为代表的现金补贴的效率最高，但其对于住房福利的改善程度不及补房、补券等住房专项补贴；住房专项补贴中，补券的政策效果优于补房，原因在于补券更加灵活可控，且更有利于分散贫困、提高贫困人口人力资本积累。
（一）财政资金支出效率：现金补贴优于住房专项补贴，但其住房福利改善效果欠佳
对补贴政策的效率分析一般根据支出成本和福利改善两个维度综合判断。
第一，从政府支出成本来看，补钱小于补房、补券。因此，要使中低收入家庭获得相同的住房福利，相比于现金补贴，住房专项补贴的政府支出更多。为了更直观地体现住房专项补贴与现金补贴的支出成本差异，我们假设一个中低收入家庭的收入为每月5000元，并以此为例进行分析。同时假设，住房消费品的单价为每月1000元，其他商品的单价为100元，当中低收入家庭每月消费2单位的住房和30单位的其他消费品时获得最大效益。在没有住房专项补贴时，要提高1单位的住房消费，则要减少10单位的其他消费品消费，即住房和其他消费品的消费量分别为3和20。补房或补券提高1单位的住房消费时，相当于降低住房消费品的价格（假设此时住房消费品的单价为500元），其他消费品的价格不变，此时，住房消费品和其他消费品的消费量分别为3和35。综上，补房或补券相当于政府支出了1500元（3*1000-3*500）。
现在考虑补钱的情况，若要住房福利的改善达到与补房或补券相同的量，在不考虑消费者偏好的情况下，需要补贴1000元（1*1000）。因此，从支出成本来看，补钱要优于补房或补券（见表1）。
表1 现金补贴和住房专项补贴的政府支出成本
第二，从住房福利改善看，补房、补券优于补钱。虽然现金补贴更有利于提高中低收入家庭的总体福利，但对住房福利的改善程度不及住房实物补贴和租房券等住房专项补贴，这主要是受到替代效应和收入效应双重影响的结果。当中低收入家庭以较低的价格获得住房时，住房消费增加而其他消费减少，即产生替代效应。此时，若不改变消费者偏好和价格，则意味着其实际收入水平增加，即收入效应。当中低收入家庭获得现金补贴时，可能会将补贴用于储蓄或购买其他商品，对于住房福利的改善将有所打折。而补房或补券时，中低收入家庭只能将补贴用于住房消费，有效地改善了中低收入家庭的住房福利。所以，补房和补券等住房专项补贴对中低收入家庭的住房问题改善效果优于直接补钱。
（二）住房专项补贴效率：补券优于补房
就住房专项补贴而言，补房和补券是两类典型模式。
第一，补房是针对住房建造者的供给侧补贴，补券是针对消费者的需求侧补贴，此两种补贴方式都会造成一定程度的效率损失。在没有政府干预的情况下，住房市场的消费者和生产者以双方都能接受的价格和消费量获得均衡，补房一般是政府对住房建造者给予补贴，以鼓励其低于市场价向中低收入家庭提供住房，新的住房消费量和价格与原始均衡点之间的差异就是政府补贴的量。
但问题在于，当政府补房导致住房价格下降时，会鼓励更多的消费者进入市场，但此时的价格并不能鼓励同样多的住房建造者进入市场，所以新进入市场的消费者的需求难以得到满足，这就是补房带来的市场扭曲，即产生的整体社会效益的无谓损失（Deadweight Loss）。补券也会带来同样的问题，当政府对中低收入家庭进行补券时，相当于提高了住房的价格，这将鼓励更多的住房进入市场，但这部分新增供应量难以被消耗，同样会造成整体社会效益的无谓损失。
第二，虽然补房和补券对生产者和消费者剩余的影响是相似的，但补券比补房更灵活，更利于实现职住平衡。
新市民的居住需求较为灵活多变。与城市本地户籍人口相比，新市民群体流动性大，换工作的频率相对较高。我们的实地调查显示，90后首份工作的平均在职时间是19个月，95后更是只有7个月。为便利工作与通勤，其居住地点也会发生较为频繁的变换，这决定了新市民需要较为灵活的居住选择。调研发现，即使是租客对租期长短拥有更大自主权的长租公寓，平均租期也仅为9个月左右。这意味着，需要为新市民群体提供更为灵活的住房保障。
真实世界中，公共住房难以精准匹配新市民的住房需求。相比补房，补券更加灵活，有利于新市民职住平衡。基于土地成本的考量，公共住房一般布局在地理位置偏远、基础设施较差的地区，容易产生职住分离的问题，居住成本下降的代价是通勤成本和时间的上升（见图1）。补券则将选择权还给消费者，使得消费者能够在一定范围内按照偏好选择更合意的住房，提高消费者满意度。此外，补券在制度设计上对参与的住房设置了进入门槛，在为消费者提供住房优惠的同时也保障了住房质量。需要强调的是，租房券面向市场上所有满足条件的住房，住房市场的竞争实际上有利于提高住房的质量，降低住房的价格。从长远来看，整个住房市场的发展是有利于消费者的。
图1 租房者的住房位置选择
不少实证研究的结果也支持上述判断。与面向生产者的实物补贴相比，针对消费者进行补贴的租房券成本更低，相比增加住房的生产计划具有更明显的政策效益，也更为有效，并且改善了对住房建造者补贴所引起的项目建设管理漏洞、工程质量劣质以及超市场需求建设等问题。事实上，针对租房券，一个潜在的担忧是可能会造成住房租金的上涨。Eriksen和Ross (2015) 的研究表明没有证据表明租房券的增加会影响租赁住房的整体价格，即使租房券可能会造成一定程度的房租上涨，但对于参与租房券计划的家庭而言，只要获得的补贴数额高于租金上涨的幅度，仍可以带来住房福利的提高与改善。
综上，住房专项补贴的政府支出成本要高于现金补贴，但就中低收入家庭的住房福利改善情况而言，住房专项补贴的住房福利改善效果要优于现金补贴。更进一步地，比较住房实物补贴和租房券两项住房专项补贴的效果，由于住房市场的需求价格弹性较大而供给价格弹性较小，所以对消费者进行补贴更能刺激中低收入家庭改善住房环境。因此，补券相比于补房、补钱更能改善中低收入家庭的住房福利。
二、住房补贴政策工具的适用条件和时机选择
住房补贴策略的政策选择，不仅需要考虑成本和效率，更需要充分考察其适用条件。在操作层面，住房补贴的政策效果深受住房市场供求关系的影响。供不应求时，对供给侧进行补贴有利于增加就业和弥补住房短缺的情况，采取需求侧补贴则易引致房价不合理上涨；供求相对平衡时，应将补贴重点落在以解决中低收入家庭住房困难为政策目标的需求侧上。而在需求侧补贴中，相比于现金补贴，租房券等住房专项补贴更能改善低收入家庭的住房福利，因此，租房券补贴是需求侧补贴的有效手段（见图2）。
图2 补钱、补房与补券的相机抉择
（一）补房：住房总体短缺时的首选策略
住房市场供不应求时，住房保障政策主要是通过补贴供给侧，以增加（租赁）房源供应。住房短缺往往与人口的大规模增长密切相关，是由于人口的大量涌入产生的住房需求与住房供给不足之间的矛盾。缓解这一矛盾的重点在于增加住房的供给量，供给侧补贴是这一阶段的首选策略。此外，住房作为耐用的大宗消费品，若此时补贴需求侧，在供给缺乏弹性的情况下，将进一步抬升房屋租金而非增加住房供应。从世界住房政策发展的历史来看，典型发达国家也曾经历过住房短缺时期，相应的住房保障政策以补房为主，我们以美国、德国和英国为例进行说明。
20世纪30年代，美国住房总体短缺叠加经济大萧条，公共住房建设因其可以为失业者提供住房，建造过程中还能创造大量就业等优势，成为缓解住房短缺与应对危机的“一石二鸟”之策。1963-1973年，美国新建住宅达到2000万套，超过以往任何一个10年（见图3）。公共住房的大量建设，有效地缓解了住房短缺，住房总量实现了从供不应求到总体平衡的转变。1970年以后，公共住房项目中高成本、财政不稳定、不公平分配、集中贫穷和缺乏选择自由、对私人市场的替代效应、将“住房供应”政治化等问题逐渐凸显，公共住房实物建设逐步退出历史舞台。
图3 美国私人住宅开工量与销售量（单位：千套） 数据来源：Wind。
德国的社会住房（Social Housing）也是补房的典型代表。二战后，德国住房严重短缺，联邦政府为住房建设方和产权方提供住房建设资金补贴。但这些住房必须按政府限定的成本租金，向符合标准的普通家庭出租15至30年。期满后，住房可以按照市场价格出租、出售。这种“先租后售”的住房供给侧补贴极大地缓解了当时的住房短缺问题，同时，有效抑制了房地产投机与泡沫。
英国的公共租赁房（Council Housing）与美、德异曲同工，都是针对二战以后住房严重短缺而由政府推动住房建造的典型代表。二战后，直至1970年代的30年是英国公共住房发展的高峰时期，政府建房占比一直高达45%以上，到1979年，公共住房已经占全国住房总量的1/3。
（二）补券：住房总体短缺显著缓解后的精准租赁支持
随着住房供不应求情况的改善，西方国家在住房政策选择上也普遍出现了从供给侧向需求侧的转变，政府建造公共住房的热情开始冷却，同时减少了对建房的贷款和利率等补贴。原因在于：一是直接的保障性住房供给的灵活性不及住房补贴，存量住房难以根据居民的住房负担能力或人口结构的变化做出及时调整。二是住房补贴可以更有效地减少流动障碍和空间不匹配问题，有利于改善贫困家庭住房过度拥挤问题，能够有效地分散贫困。三是由于补券所建立的租房系统将低收入家庭和合意住房都纳入其中，进而成为一种管理住房市场和监测低收入家庭生活水平的有效管理工具。一方面，有利于更好地对租赁住房进行监管，促进合意的租赁住房供应；另一方面，也有助于更好地评估住房福利的改善效果，并对补贴政策进行动态调整。
在美国，租房券在住房补贴项目中的占比持续上升，成为美国住房和城市发展部管理的最大低收入住房补贴计划。1989-2015年，美国城市发展部的补贴项目中，租房券所占份额从26%上升到47.4%，而公共住房所占份额则从33.4%下降到22.7%（见表2）。需要说明的是，除了公共住房和租房券外，美国的住房补贴还包括纳入到政府补贴范围内的私有多户住宅补贴项目。该项目中，房东与政府签订合同并领取补贴，以弥补市场租金与租户支付租金间的差额，租客搬出后则不再享有补贴。
表2 美国住房补贴项目的结构性变化趋势
数据来源：Characteristics of HUD-Assisted Renters and Their Units in 2015。
新世纪以来，经合组织国家对供给侧住房开发的公共投资呈现下降态势，而住房补贴（住房津贴及租金补贴）支出基本保持稳定（见图4），反映出住房补贴策略的结构性转变。
图4 2000-2019年，OECD-32（均值）国家各类住房补贴支出占GDP的比重（单位：%）
数据来源：OECD National Accounts Database, www.oecd.org/sdd/na/ and OECD Social Expenditure Database,www.oecd.org/social/expenditure.htm.
（三）补钱：着眼于低收入家庭整体生活改善
当补贴政策的目标是改善低收入家庭整体生活水平时，可选择直接补钱的补贴方式。相较于只能用于住房领域的住房专项补贴，直接的货币补贴不对补贴的使用范围进行限制，便于低收入家庭根据家庭生活的需要灵活支配补贴款，实际上提高了低收入家庭的整体福利。换言之，补钱将在住房和其他生活支出之间的选择权赋予了低收入家庭，但对住房租赁支持的精准度不如补券。
三、中国不同供求关系的城市住房保障策略选择
从1994年确立中国住房双轨制框架的43号文，即《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》算起，中国住房市场化改革已经走过三十年的风雨，短短一代人的时间，普遍的住房短缺已经成为过去时。中国房地产市场供求关系已经发生新变化，分化是关键词，大部分城市“有没有”的问题基本得到解决，但结构性矛盾仍然突出，人民群众对优质住房永远抱有新期待。基于上述重大判断，党中央、国务院部署了包括建设配售、配租型保障性住房在内的“三大工程”。
就住房保障策略的选择而言，必须看到不同城市的产业活力和人口净流入规模不同，从而导致住房市场供求关系也存在显著的差异乃至分化，住房保障政策应根据各城市的住房供求关系而定，并随着供求关系的变化而适时调整。
（一）在住房仍然短缺的城市着力补房，并重视盘活存量租赁房源
对于住房供应不足的城市，首要任务是补房，“三大工程”中的规划建设保障性住房是补房的重要举措。除了以合理的政策激励、补贴市场主体建造新房补增量外，补房还应重视盘活区位好、交通便利的存量房源，积极引导家庭、地方政府、企事业单位将多余房源出租，打通“工改租”、“商改租”政策堵点，增加合意的租赁房源供应。《关于规划建设保障性住房的指导意见》提出，“鼓励地方在满足安全要求的前提下，依法依规将空置的商业办公楼改建为宿舍型保障性租赁住房”。
在补房基础上，住房总体短缺的城市可适当补券。实际上，租房券在此类城市对租金的抬升效应，将使得“工改租”、“商改租”和“城中村”租赁房提质升级等盘活存量房源的市场行为有利可图，一定程度上也有助于增加租赁住房供应。
（二）在供求基本平衡和供过于求的城市试点补券，以租房券作为筹集配租房的有效抓手
在住房供求总体平衡或住房供过于求的城市，试点补券的时机已经成熟。这些城市通常是城市化水平较高的大城市，其中住房困难比较突出的群体是新市民、青年人。保守估计，目前以农民工、新毕业大学生为主体的新市民租赁群体总规模超过1.6亿人。租住是大城市新市民解决居住需求的低成本方案，但面临租金负担重、居住条件差、租赁关系不稳定等多重挑战。
补券是缓解大城市新市民等住房困难的有效手段，原因在于：一是补券是对存量住房的充分利用，房地产供求总体平衡的大城市不适宜再大规模新建住房，首要的应是利用好存量住房；二是大城市经济发展水平、信息技术水平较高，能够满足补券所需要的住房信息系统对财政投入和技术水平的要求。三是补券将住房选择权还给住房需求者，能够有效满足新市民和低收入家庭个性化的住房需求。
租房券主要面向新市民家庭，申请家庭的收入水平应低于所在城市三口之家平均可支配收入的50%，且收入中的住房支出超过30%，同时根据各城市居民的实际收入水平适当调整。租房券的使用对象可以是住房租赁市场中的任何符合条件的住房，包括城中村出租屋。租房券发放前，须对申请人和相关租赁住房进行详细的核实。一是由负责住房保障的住建部门对申请家庭的收入、资产、家庭构成等信息进行核实；二是对租赁住房的质量、面积和安全标准等信息进行审查，符合标准后方可发放租房券。补贴数额为家庭可负担的合理租金上限与“支付标准”间的差额。建议根据不同城市不同区域的平均租金水平和申请者收入水平进行分档补贴。
（三）对部分低收入家庭亦可直接补钱
对工资水平处于城镇居民人均可支配收入最低的20%（2023年为17478元）的外来农民工家庭，其收入水平高于在家务农（2023年农村居民人均经营净收入仅为7431元），但与城市平均工资水平（2023年城镇居民人均可支配收入51821元）仍有较大差距。这部分新市民家庭面临的主要矛盾是收入问题，恩格尔系数较高，主要租住在条件较差的郊区或城中村地区，住房并非支出的主要组成部分，食品等生活必需品的保障问题可能更为严峻。针对这类家庭，改善住房反而并不是最亟需的。现金补贴有利于改善低收入家庭的整体福利，不仅仅局限于住房福利。不限定使用范围的现金补贴能够更好地匹配低收入家庭的消费需求，能够有效改善低收入家庭的生活状况。
因此，可以采取现金补贴的方式来改善低收入家庭的整体福利，比如可以利用现金补贴作为杠杆，提升低收入家庭子女的健康和教育水平。
（作者龙婷玉系经济学博士，农业农村部农村经济研究中心助理研究员；王瑞民系经济学博士，国务院发展研究中心副研究员。本文首发于《中国房地产金融》2024年第4期，转载时有改动，参考文献略。此外，本文仅代表作者个人学术观点，与所供职单位无关。）