服务流动儿童的公益微澜图书馆读者
/摄 shuang，2024/09/05
2024年9月3日，民政部等21部门联合印发《》（下称《行动方案》）公开发布，这是国家层面首次出台专门针对流动儿童关爱保护的政策文件，填补了民生保障领域政策的空白。
2023年4月，国家统计局、联合国儿童基金会、联合国人口基金共同发布的《2020年中国儿童人口状况：事实与数据》（基于2020年第七次人口普查数据）显示，2020年，中国受人口流动影响的儿童（流动人口子女）约占中国儿童人口的1/2（1.38亿，46.4%），其中过半都是流动儿童（7109万，51.5%）。
本文作者| 熊亚洲 何笑鸥 魏佳羽
编辑/排版| 廖细雄
每4个儿童中就有1个流动儿童，多项研究表明，此比例还会进一步增加。
尽管流动儿童议题越发引起关注、在媒体报道和民间公益组织的表述中频繁出现，但此前在国家层面，始终缺乏部门牵头统筹相关工作，在民生保障政策的落地性和持续性上形成空白；与此同时，我国社会管理和公共服务供给紧紧围绕着户籍制度开展，人户分离的流动儿童群体长期面临“城市不愿管，农村管不到”的尴尬局面。
此次《行动方案》由21部门联合出台、明确民政部牵头开展工作，显示出国家层面对流动儿童保障的重视和决心，在政策层面具有积极意义。本文梳理流动儿童政策脉络、文件意义与不足，并提出建议。
一、流动儿童关爱保护政策回溯
我国针对流动儿童的公共服务可追溯至20多年前卫健疾控系统出台的免疫规划相关政策。我国对流动儿童的预防接种实行属地化（即现居住地）管理，流动儿童与本地儿童享受同样的预防接种服务。如果有≤6周岁的孩子迁入其他省份，可直接携带原居住地卫生部门颁发的预防接种证到现居住地门诊接种疫苗。
长期以来，教育部门主要从随迁子女入学、升学的角度关注流动儿童在居住地的教育公共服务，2016年，民政部门开始牵头农村留守儿童关爱工作，在困境儿童议题下关注留守儿童权益。但2023年11月之前，国家层面没有出台过政策明确支持流动儿童。
2023年11月，民政部办公厅印发《民政法规制度建设规划（2023-2027年）》，在完善儿童福利制度部分，提到“建立健全流动儿童和留守儿童关爱服务体系，确保流动儿童和留守儿童得到妥善监护照料和更好关爱保护。”这是民政部门首次在国家层面的制度文件中将“流动儿童”作为关注对象。
2023年12月，民政部联合14部门印发《农村留守儿童和困境儿童关爱服务质量提升三年行动方案》（下称《三年行动方案》），这是2019年4月民政部联合10部分印发的《关于进一步健全农村留守儿童和困境儿童关爱服务体系的意见》的延续，在精神素养提升、监护提质、精准帮扶、安全防护和固本强基等5个方面提出具体要求。
2023年，民政部《二〇二三年儿童福利和权益保障工作综述》将儿童福利和权益保障内容，从传统的儿童收养和孤儿保障，扩大到对流动儿童、留守儿童的关爱服务。
二、《行动方案》意义
（一）首次将流动儿童群体纳入国家关爱保护范围。
《行动方案》是国家层面首个面向流动儿童群体专门制定的关爱保护政策文件，填补了民生保障领域政策空白，针对流动儿童保障工作，明确议题的重要性和必要性，形成全局可见的工作目标，为政府部门和民间机构的工作提供了话语空间和政策依据。
（二）部署开展流动儿童精准监测摸排工作。
数据能为制定政策措施、开展关爱保护、加强资源整合提供依据，开展摸排监测十分必要，这是对流动儿童监测从无到有的重要一步。
事实上，2023年12月底出台的《三年行动方案》就要求各地民政部门在2024年6月底前完成辖区内农村留守儿童和困境儿童开展摸底走访建档工作。2024年上半年开始，地方也积极响应，已开展调研、制定出台摸排方案。
然而，由于流动人口规模庞大，对于流动儿童进行精准摸排所需要的资源、人力投入，对于民政部门来说几乎是不可能完成的任务，加上行动方案要求2024年9月底前各地民政部门要完成数据采集工作、按规定时限录入全国儿童福利信息系统，因此无论是短期目标的合理性，还是长期摸排工作开展的可行性，对各部门的工作要求及部门间的统筹协调都形成挑战。
从可行性来说，在每年例行的人口抽样调查中对于流动人口及其未成年子女（包括流动儿童和留守儿童）进行监测，再结合卫健康（免疫数据）、教育（随迁子女、非本地户籍儿童等）、公安（居住证）等部门的数据，再有效整合的基础上每年更行、发布数据似乎是更可行的方案。
（三）建立《流动儿童在居住地享有关爱服务基础清单》。
《行动方案》附件《流动儿童在居住地享有关爱服务基础清单》（下称《基础清单》）针对流动儿童关爱保护工作了建立一套标准框架并明确责任单位，涵盖了流动儿童的大部分需求，为关爱服务落地提供保证。
具体来说，《基础清单》从幼有所育、学有所教、病有所医、住有所居、弱有所扶、发展保障等六个方面梳理了19项流动儿童关爱服务具体内容。前面五个方面可对应2023年7月国家发展改革委等部门印发的《国家基本公共服务标准（2023年版）》；而发展保障则回应流动儿童及其家庭在心理关爱、城市融入等方面的长远实际需求。
总体而言《基础清单》形成完整的服务框架，制定详细的工作内容，明确工作的负责部门，相比以往的政策文件，更接地气也更有可行性，值得肯定。但是，在义务教育、中高考等重要项目上，仍有“符合条件的”的隐性限制，给各地政策的实际落地效果仍然有待观察。
（四）为相关公益机构的工作开展提供空间。
《行动方案》的出台，让流动儿童在公共政策层面，有了议题的可见性，未来，无论是在资金筹集、倡导行动还是协调合作上，公益机构的活动空间都得到极大拓展。
据不完全统计，截止2018年，中国至少有147家流动儿童服务的社会组织，这些组织主要的资金来源是各类慈善基金会和公众捐赠，很少获得地方财政的资助和服务购买。《行动方案》要求各地加大支持社会组织开展流动儿童关爱服务的资助和购买服务力度，加强对相关社会组织开展流动儿童关爱保护工作的支持指导，在政府财政对社会组织的支持力度上给出了具体指导。
三、《行动方案》还有哪些不足
总体而言，《行动方案》在政策层面开了一个好头，明确了政府部门的任务目标和工作框架，促进了流动儿童议题正当性、可见度和行动空间。
但是，若跳出具体文件，回到流动人口及其子女（包括流动儿童和留守儿童），流动儿童由于居住地和户籍地分离，难以在居住地平等获得城市公共服务，尤其在教育公平方面，难以像本地户籍儿童一样入读幼儿园、小学、初中，在居住地参加中考、高考并平等的被录取。因此很多流动儿童即使是在本地出生长大，也不得不在成长过程中被迫“返乡”、甚至是一直在老家“留守”。
因此我们必须将流动儿童和留守儿童视作同个问题的一体两面，不仅需要对流动儿童和留守儿童提供关爱服务，还需要从根本上促进留守儿童与父母团聚，实现留守儿童向流动儿童的转化；对于流动儿童来说，居住地需要接纳他们成为本地儿童，这样的接纳并非一定要通过流动儿童落户，或者针对流动儿童专门出台公共服务政策来实现，而应该从公共服务供给方面，完成从面向户籍儿童到面向全部常住儿童的转换，保证流动儿童与本地户籍儿童同样平等享有各种公共服务的权利。
四、建议
笔者根据造成流动儿童问题的原因，流动儿童需求的轻重缓急，提出三点建议：
一是尽快修改《义务教育法》保障适龄儿童在居住地学校就近入学。
将第十二条，“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在户籍所在地学校就近入学”，中的“户籍所在地”改为“居住地”，即本条法律改为“适龄儿童、少年免试入学。地方各级人民政府应当保障适龄儿童、少年在居住地学校就近入学”。
二是继续加大力度放开、放宽落户限制，实行以居住地登记户口制度，保证流动儿童在居住地平等享有公共服务。
尽快在北上广深四个一线城市之外，全面取消落户限制，实行以居住地登记户口制度。
针对北上广深四个一线城市，继续降低积分落户门槛，确保将居住年限和社保缴纳年限作为主要积分落户标准，学历的分值权重要降低，直至取消，对于一些受教育程度不高的外来人口要更加平等对待。同时，每年积分落户的名额要大幅增加，如果积分制度长期保持，那至少应该是分值达到就可落户，而不需要有任何的名额限制。在大城市之间，要尽量做到同等级的城市之间积分可以累计互认，不同等级的城市之间也应该尝试某种换算制度，使城市群内部的不同城市之间，可以更加自由地实现人口流动。
三是鼓励公益组织服务探索流动儿童发展需求。
各级部门加大财政预算，通过资助和政府购买服务等方式支持流动儿童服务领域的公益组织，结合《行动方案》所建立的框架，合作开展工作。
建议财政状况较好的城市每年固定财政预算，列明3-5年的资助和政府购买服务计划，向社会征集优秀的流动儿童服务项目。
同时，应鼓励公益组织从权益保障和关爱服务两方面，支持《基础清单》落地，探索实际需求，拓展行动方式，形成最佳实践。
综上，《行动方案》显示出国家层面对流动儿童保障的重视和决心，在政策层面释放明确信号，对解决流动儿童困境有积极作用，我们期待类似的政策可以源源不断地发布，更重要的是，地方政府能够贯彻和落实，切实为流动儿童群体服务。同时，也需要社会各界参与进来，为流动儿童撑起一片蓝天。
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