执笔 ashes of time
按语：下文摘自本工作室创始人许述2024年新作《这也是美军：美军的50个弱点》，该书已经进入国防科技大学图书馆以及香港、台湾和海外图书市场。
关于美国的官僚主义，罗斯福总统有一个形象的比方：“联邦政府像一只巨大的怪兽：你朝它尾巴上踢一脚，两年后它脑子里才会感觉到。”当时美国正面临严重的经济危机，官僚主义尚且如此严重，后面就更不用说了。据鲍威尔（时任白宫行政管理与预算局研究员）回忆，到了尼克松时期，“总统下达过不少指令，可是谁也不晓得这些指令离开椭圆形办公室后的下文。”[1]
官僚主义的典型表现之一，衙门多
建国初期，美国是典型的“小政府、大社会”，整个政府就三个部门（财政部、国务院、战争部），总共不到1000人，但国家运转正常而高效。现在，瞅瞅白宫的政府机构，特别是花样繁多的委员会、董事会、专题小组等，令人目不暇接、眼花缭乱、晕头转向。国防部作为军事系统的“首脑机关”和美国政府最重要的部门之一，其官僚主义几乎到了积重难返的地步，以至于有国会议员和研究者建议，消灭军队官僚主义的唯一办法就是裁掉国防部：“五角大楼关闭后，国防官僚体制将大幅精简，这必将提高国防管理的质量”，同时，“美军内部的官场政治斗争将会急剧减少”。[2]
1947年国防部创建时，被认为是美军统一号令的革命性举措，如今却成为官僚主义的代表，令人唏嘘。国防部是怎么从精干小牛变成臃肿怪兽的呢？
很长一段时期内，美国奉行开国总统华盛顿定下的“中立政策”，很少发动对外战争，战争部是一个清水衙门，几乎没人愿意去当差。后来，由于二战和冷战的需要，战争部演化而来的国防部越来越重要，机构和人员越来越多，而今已尾大不掉。想当年，整个美国政府也就1000人，如今仅国防部就有2万多工作人员！
随着国防部新增衙门越来越多，从国防部长发出命令经过的程序也随之增加，效率则不断降低。国防部长与普通员工之间有多达30个层级，前国防部长盖茨感慨道：“国防部的规模和结构必然导致其反应迟缓（如果不用瘫痪这个词的话），因为即便是某些非常细微的决策，也要将许多不同部门牵涉其中。对这个庞大机构来讲，目前正在进行的军事行动（指2007年初向伊拉克增兵 笔者注）所要求的速度与灵敏度是他们闻所未闻的概念。”[3]国防部如此，美军部队也是如此。美国军事战略问题专家阿拉奎尔爆料：“即使是最简单的心理战传单分发行动，也需要经过12-16项审查和批准。”[4]
效率高，意味着执行力快而强。大明首辅张居正并未进行革命性改革，只是采取措施提高了国家行政系统的效率就青史留名，可见效率之重要。
回到美国国防部，命令仅仅在国防部机关流转都这么费劲儿，到了部队系统，类似过程还要再重复一遍，不仅效率进一步降低，而且命令还可能走样。美国陆军参谋长凯西上将[5]（2007-2011年在任）提醒说：“当指令离开高层指挥所后，开始在指挥链上各个层级流动时，只会变得越来越混乱。如果从上级发来的指令就是混乱的，地面上可怜的士兵就会更加混乱。”[6]官僚主义特别讲究程序，认为它能让系统有序运行，但按部就班的程序也意味着难以适应变化的情况，不能及时做出调整。
罗斯福说白宫是一头反应迟钝的巨大怪兽，这个比喻用来形容国防部同样贴切。按说，军事部门的效率应该比其他行政机构更高，五角大楼为何如此低效？
笔者曾问过一个美军士兵：“据说美军官僚主义严重？”他回答说：“对啊，不过有权力制衡。”笔者不太认同他的回复，美国国防部的官僚主义和低效，一定程度上恰恰是分权所致——办成同一件事，需要多个衙门点头。
不要说国防部长，连三军总司令罗斯福对分权也很恼火。他实施新政和领导二战，威望极高，国会言听计从很少唱反调，他几乎把行政权和立法权都攥在手里了。只有最高法院作为“第三权力”，屡屡否定总统提议的法案。罗斯福心说：我这都是为了国家，你们最高法院为啥处处阻挠。为了把司法权也拿过来，他提议增加最高大法官的人数：旧的大法官非自己任命就算了，新增大法官是他罗斯福总统说了算。[7]
官僚主义的典型表现之二，会议多
在中国，开会多经常被吐槽，其实美国的会议也不少。以国防部为例，连部长都带头吐槽。国防部前部长盖茨回忆：“我在华盛顿的每一天，几乎都是从早晨6点45分与哈德利和赖斯（分别是国家安全事务助理和国务卿 笔者注）的电话会议开始的，然后是没玩没了地开会。在白宫，我要与哈德利和赖斯开会，或者再加上切尼，国家情报总监、中情局局长和参联会主席；在兴师动众的‘负责人’会议上，人人都在埋头做笔记，我通常也保持安静。此外，还要与总统开会。” [8]
上面这些只是“例行会议”，还有一种会议数量更多——“紧急会议”，遇到紧急情况就要开。盖茨继续抱怨：“真的很让人沮丧，因为大家总是在同一个问题上重复同样的内容，耗费大量的时间就是为了达成一个共识，很多会议简直就是在浪费时间。即使达成共识，我们也常常未能向总统明示：一致的表象下隐藏着严重的分歧。”面对无穷无尽的会议，盖茨的总体感觉是：“不免感到无聊和枯燥。”[9]
像盖茨这类高官，虽然会多，但只需要带上耳朵和嘴巴去就行了，真正苦逼的是那些“材料公”。既然会上一直都有人讲话，必然有无数的讲话稿，背后就是加班熬夜的笔杆子们。美国这种现象不是现在才有的，而是长期存在。里根总统时期，时任国家安全事务助理的鲍威尔曾这样描写笔杆子们加班的情景[10]：
“男人们挽着袖子，领带结拉下一半，女人头发散乱，人们俯身在涂改得乱七八糟的文稿上，桌子上到处是咖啡喝剩一半的泡沫杯和塑料匙，秘书们坐在文字处理机前噼噼啪啪地打字，打印机吐出最新的修改稿。”
和平时期会多，这很正常。打仗了，要求效率，会总该少了吧？伊拉克战争总指挥弗兰克斯可不这么看。他退休后写回忆录，为弥补记忆不准的缺点，专门去中央司令档案查阅资料，这才发现自己在伊拉克战争期间参加的会议有“数百次”，至于和参谋、分部司令、五角大楼和白宫之间的商谈，更是“数千次”！[11]
官僚主义的典型表现之三，委屈多
2007年2月18、19日，《华盛顿邮报》连续刊登两篇文章曝光了美军一个大丑闻：伤兵们住在垃圾堆里。位于首都华盛顿的陆军医院（建立于两次世界大战期间），不少伤兵们住被安排在比贫民窟条件还差的18号楼——到处是霉斑和污垢，很多地方漏水，地毯很脏，老鼠和蟑螂肆无忌惮横行，旁若无人。[12]在丑闻背后深挖一锹，可以看到丑陋的官僚主义：要在这里就诊，必须办理大量的、难以理解的书面手续；伤病军人想寻求进一步治疗或是否带伤服役，还要面对冗繁的行政审批程序。
在前线，美国大兵要面对敌人的路边炸弹和火箭弹，负伤回国治疗，还要面对另一个敌人——官僚主义。此时此刻，他们一定十分委屈：我太难了。这些伤病军人作为弱势群体，成为官僚主义的牺牲品，其权益遭到漠视。
陆军医院的丑闻被媒体曝光后，军方的反应如何呢？
陆军部长哈维[13]甩锅给医院的少数人：“有些军士没有做好他们的工作，仅此而已。”[14]陆军军医长基利中将则表示：媒体的报道是“一面之词”。就是这样一个人，在医院院长韦特曼少将引咎辞职后，居然被陆军部长派去接任院长。
这事儿越闹越大，陆军部已经摆不平，惊动了国防部长盖茨。他指出：“最容易解决的问题是硬件设施问题，最大的问题是官僚主义和资源问题”，而且“解决官僚主义的问题远比获得足够的资源困难。”[15]
官僚主义的典型表现之四，斗争多
衙门多意味着官儿多，官儿多意味着争斗多。对此，美军上将弗兰克斯发表了所见所感：“每个部门都是庞大的官僚机构，拥有数百各色人等，许多人心慕高位，挤破脑袋希望相关决定按照自己的意愿发展。”他特别强调了国务院和国防部之间的矛盾：“许多情形中，国务院视国防部为一群鹰派——鼓吹军事行动无视区域或国际后果。国防部视国务院为一帮子官僚，沾沾自喜于开会写文件，但在重大问题上慢慢腾腾。事实真相可能源于两者所担当的角色，但有一件事是可以确定的：两个部门缺乏信任。”他还打了一个十分形象的比方：“华盛顿机构像一个口袋里的老鼠互相咬斗，这种现象屡见不鲜。”[16]
国防部长与国务卿斗最厉害的是拉姆斯菲尔德与鲍威尔，不仅闹得连总统小布什都没办法调解，而且在整个官场都满城风雨。小布什在回忆录中写道：“成功解放阿富汗之后，国务院和国防部长之间的权力之争还是可以忍受的。但是关于伊拉克的争论变得激烈时，两个部门的高级官员开始相互恶意中伤。我在场的时候，鲍威尔和唐都很尊重对方。一段时间后，我发现他们俩其实是两个老角斗士，都把枪藏在枪套里，让自己的二把手、三把手开火。”[17]连续指挥阿富汗战争和伊拉克战争的司令部司令弗兰克斯本来不擅政治，也明显感觉到拉姆斯菲尔德与鲍威尔之间关系紧张。[18]
国防部有一个职务被很多人忽略——助理，他们既不是部长也不是副部长，却能架空各军种一把手的上将们。这里举个例子让大伙儿开开眼，看看卡特总统时期的国防部部长和第一副部长特别助理、38岁的凯斯特是怎么做到的。
在美国混到将军太难，将军们要进一步朝金字塔顶端爬也很难。升迁人选在提交晋升委员会讨论之前，推荐哪些候选人进入讨论程序是非常关键的一个环节。各军种一把手没有决定权，但有推荐权，而国防部长一般不会否决其推荐。凯斯特玩伎俩，卡在国防部长和军种一把手之间，巧妙剥夺了后者的权力。他的办法是：以前军种一把手只推荐一个人，现在必须推荐两个人。有一次，陆军参谋长罗杰斯推荐某人出任部队司令部司令（统管美国本土的陆军），凯斯特要他再推荐一个人，最后胜出者不是罗杰斯推荐的那个人。要知道，罗杰斯早已答应把某人提拔为四星将军，这下尴尬了。[19]
官僚主义的表现形式多种多样，上面只是“四个代表”。只要有人的地方就有江湖，只要有官场的地方就有官僚主义，只要有官僚主义的地方就有丑闻。
本文参考资料：
[1]（美）科林•鲍威尔著、王振西主译：《我的美国之路》，北京：昆仑出版社，1996年，第182页。
[2]（美）约翰•阿尔奎拉著、董浩云等译：《顽敌：阻力重重的美军转型•绪论》，北京：解放军出版社，2013年，190-191。
[3]（美）罗伯特·盖茨著、陈逾前等译：《责任》，广州：广东人民出版社，2016年，第115页。
[4]（美）约翰•阿尔奎拉著、董浩云等译：《顽敌：阻力重重的美军转型•绪论》，北京：解放军出版社，2013年，第118页。
[5] 凯西：1948年生，军二代（父亲参加过朝鲜战争和越南战争，少将），但凯西没能考上西点军校，只能以地方大学“国防生”的身份入伍，长期在装甲部队服役，曾任驻伊拉克美军司令和陆军参谋长，2011年退役。
[6]“许述工作室”编译：《中美两军人事异同•上•美军人事制度要览》，2020年，第98页。
[7] 最后，最高法院做了进行了妥协：部分最高大法官主动退休。这样，算是维护了三权分立的体制。
[8]（美）罗伯特·盖茨著、陈逾前等译：《责任》，广州：广东人民出版社，2016年，第80页。
[9]（美）罗伯特·盖茨著、陈逾前等译：《责任》，广州：广东人民出版社，2016年，第80页。
[10]（美）科林•鲍威尔著、王振西主译：《我的美国之路》，北京：昆仑出版社，1996年，第405页。
[11]（美）弗兰克斯著、沈君安等译：《美国士兵》，北京：中国青年出版社，2006年，第318页。
[12] Dana Priest and Anne Hull. Soldiers Face Neglect, Frustration At Army's Top Medical Facility, Washington Post, February 18, 2007
https://www.washingtonpost.com/wp-dyn/content/article/2007/02/17/AR2007021701172.html
[13] 哈维：1943年生，毕业于宾夕法尼亚大学，长期在军火商公司工作，为美国国防部提供产品和服务。2004年，他被小布什提名担任陆军部长（之前曾在陆军部担任过文职雇员），2007年因陆军医院丑闻事件被国防部长盖茨炒了鱿鱼。
[14]（美）罗伯特·盖茨著、陈逾前等译：《责任》，广州：广东人民出版社，2016年，第109页。
[15]（美）罗伯特·盖茨著、陈逾前等译：《责任》，广州：广东人民出版社，2016年，第110、111页。
[16]（美）弗兰克斯著、沈君安等译：《美国士兵》，北京：中国青年出版社，2006年，第252页。
[17]（美）小布什著、东西网译：《决策时刻》，北京：中信出版社，2011年，第84页。
[18]（美）弗兰克斯著、沈君安等译：《美国士兵》，北京：中国青年出版社，2006年，第114、251页。
[19]（美）科林•鲍威尔著、王振西主译：《我的美国之路》，北京：昆仑出版社，1996年，第258页。
“许述工作室”创始人简介
许述，军事学博士，出版过《这才是美军》《兵道》《这也是美军：美军的50个弱点》，现创办工作室，聚焦研究美军。