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1951年春季，以志愿军为主力的中朝军队同以美军为首的“联合国军”，在三八线附近反复拉锯，双方攻势此起彼落、此消彼长，到5、6月间，随着志愿军第五次战役结束，双方在战场上形成了势均力敌的相持局面。
在这种形势下，如何将战争进行下去，或者，如何将战争停止下来，便成为双方决策者所要面对并亟待加以解决的重大问题。
值得注意的是，最先实行方针调整的是美国方面，当时，还因此在美国朝野引发了一场有关朝鲜战争政策的大辩论。
1、美国何以打不动了？
美国自大规模出兵入朝实行军事干预，到将战线稳定在三八线南北地区，前前后后耗费了近一年时间，并为此付出了相当大的伤亡代价和物资损耗。
据美国官方战史记载，截至1951年7月10日，以美军为首的“联合国军”损失接近294000人，其中，美军损失约77000人，韩军损失约212500人，“联合国军”其他国家部队损失约4500人。
该战史写道：
迄今为止，第8集团军创造了美军遭受伤亡的最高纪录：11327人阵亡；42925人受伤，其中1075人伤后死亡；6088人被俘，最终有2583人在被俘期间死亡；3979人在作战中失踪，其中3323人或是根据直接证据，或是根据1942年《失踪人员法》的规定宣告死亡。
因此，第8集团军在战争第一年的伤亡总数为64319人，其中死亡人数高达18318人。
而按中朝方面统计，在战争头一年，美军伤亡数字更高，达8.8万余人。这个数字，几近美军第二次世界大战期间全部伤亡人数的二分之一。
更为重要的是，朝鲜战争对于美国的损害，还不仅仅在于惨重的人员伤亡，而在于它对美国全球战略造成的方向性、结构性扰乱和冲击。
冷战一开始，美国就将全球战略重点锁定为欧洲，将欧洲的安全作为它的核心关注。
但是，由于出动大批军队到朝鲜去打仗，造成了美国实际的军事部署和军事行动重点向远东偏移，与其全球战略目标和战略重点发生了严重脱节与错位。
朝鲜战场吸引了美国陆军总兵力的三分之一、空军总兵力的五分之一和海军总兵力的二分之一，英、法等西欧盟国的力量也因此受到牵累，而所有这些力量本来是用在对美欧来说战略价值更高的地方。
美国在朝鲜战场平均1个月的物资消耗量即达85万吨，相当于给作为欧洲防务支柱的北大西洋公约组织一年半的物资总和。
如果战争在朝鲜半岛无休止地打下去，对美国全球战略带来的负面影响会更大，其结果，不仅将大大销蚀美国的军事、经济实力，而且会束缚住它的手脚，使它无法形成与其最大的战略利益需求相匹配的军事布局，而听任其全球战略对手苏联坐收渔利。
如美军参联会主席布莱德雷所言：
“莫斯科才是真正的敌人，而朝鲜只是莫斯科在分散我们的注意力，与中国发生战争也许是莫斯科分散我们注意力的最后一招”；“因此，我必须以审慎、保守的眼光看待朝鲜问题。我们不想派更多部队到朝鲜，只派必要的武器装备。多派一个步兵、一枚弹药和一架飞机到朝鲜都意味着我们在更重要的问题上，即武装北约以保卫欧洲方面都会有延迟。”
美国对朝战争政策的调整，就是在这一背景下提出来的。
2、国务院和军方的争执
1951年2月中旬，以美军为首的“联合国军”从“麦克阿瑟总攻势”失败后的全面撤退中缓过劲来，在三十七度线附近站稳了阵脚，继而重新发起攻势。
中朝军队则由攻转防，在西线收缩到汉江北岸，在中线虽然组织实施了一次战役反击（横城反击战)，但未能打乱“联合国军”整个进攻部署，随后于全线转入运动防御。
战场攻防形势的变化，使得美国决策者从一度纠结于是否从朝鲜撤出以及何时撤出的盘算和烦恼中解脱出来，开始议论起是继续挥师北进，还是在某个适当的阵地线上停下来，以便寻求结束战争的问题。
2月15日，国务院和参谋长联席会议共同召开的例会讨论朝鲜问题时，首次提出一个重要而敏感的话题：可以在什么样的条件下提出停战？
助理国务卿腊斯克称：
我们的目标是在惩治敌人的同时，第一步考虑实现停火，第二步考虑达成一项协议，以恢复1950年6月25日（朝鲜战争爆发)前的局面。
他说：
“我们公开的立场仍是支持一个独立统一的朝鲜，但同时我们也要准备铁幕在三八线降下。”
与会的军方领导人则认为，当前朝鲜战场上正在进行一场“死亡较量”；现在需要考虑的，“不仅仅在于中国人愿意抵抗多久，还在于美国公众对美国的损失能忍耐多久”。
参联会主席布莱德雷的意见是，目前停火并无益处，应“在中共准备考虑一份可接受的协议前再发动一次进攻”。
陆军参谋长柯林斯则认为，现在朝鲜的军事行动已得到巩固，尽管还会出现一些拉锯战：越过三八线并无多少军事上的好处，而从现在阵地向后退一点，可能会出现更好的结果。
这次讨论，反映了朝鲜战争形势变化，特别是战事逐渐趋于胶着、僵持对美国决策层产生的影响，虽然国务院与参联会之间以及参联会内部，最初的认识并不一致。
2月23日，国务卿艾奇逊致函国防部长马歇尔，说明美国在朝鲜的政策目标并分析“联合国军”再次越过三八线的利弊。
他写道：
无论是联合国还是美国，都没有义务以武力实现朝鲜统一；因此，可以考虑将恢复1950年6月25日前的局势，作为能够接受的最低限度。
他还认为，将作战行动限制在现有阵地范围内，比大规模北进有益得多，权衡利弊，全面越过三八线继续北进并非上策。
艾奇逊将这封信送到国防部征求意见，尔后呈报总统。一旦获得杜鲁门批准，这封信的内容将成为给在朝美军总司令下达军事指示的政策基础。
在交送国防部前，艾奇逊特地在信的末尾注明：“事关紧急，回音从速。”
马歇尔的回复却是：
“国防部认为，从军事角度出发，这一草案不宜向总统呈交”，因为它“对于联合国军在朝的长远军事部署并无益处”。
他向艾奇逊转述了参联会如下意见：
在目前的情况下，围绕三八线来讨论“联合国军”行动，即便是初步决定，也为时过早，如果泄露出去则更加危险；出于政治需要，“联合国军”向三八线以北的行动不应被禁止，至于将最低限度目标设定为恢复1950年6月25日前的状态，“除了从政治角度讲不可接受外，就其带来的军事风险而言，在军事上也是完全不可接受的”。
3、军方与国务院认识的一致
根据杜鲁门记述，直到3月间，国防部和国务院的认识才逐步趋于一致。
到这时，他们形成了一个共同的推断：既然“联合国军”已使中国军队蒙受重大伤亡，并正在将其赶过三八线，那么，停止战斗现在对中国来说至少跟对美国一样有利。国务院草拟了一个表示可以与对方进行停战谈判的声明稿，准备在征求有关西方盟友的意见后呈报总统，并建议总统亲自宣布。
杜鲁门对这件事有相当的期待，认为这个“不带任何威胁或谴责而愿意取得和平解决的提议也许会得到良好的反应”。
没想到的是，麦克阿瑟提前4天得知杜鲁门正在精心设计开始与中国方面谈判的消息，竟然抢先公开发表了一个不是寻求和谈，而是“用最后通牒来威胁敌人”的声明，完全打乱了华盛顿的既定部署。
杜鲁门十分恼火，他说：
“我们的周密准备竞枉费心机”，“我们为取得其他国家政府的同意而花去的许多时间，以及许多外交家和国防领袖们的详尽讨论全都付诸流水了”。
实际上，当时反对和谈的不只是麦克阿瑟，军方高层也有很多人发出质疑的声音。
3月27日，参联会提出关于美国在朝鲜停火问题立场的备忘录，其中写道：
中朝军队正在承受巨大损失，任何关于停火的安排，只要不损害共产党在朝鲜的地位并能终止他们这种巨大损失，就会符合他们的利益，而对美军却极为不利。
备忘录说：
“这样的安排十有八九会妨害我军的安全，造成我方军事资源不必要的流失，而且对我驻朝力量的牵制不亚于一场战争。因此，从军事角度讲，这样的停战协定本身，即使是暂时的，也不是一个可接受的解决朝鲜问题的方案。”
3月底，“联合国军”接近三八线；4月上，又进一推进至三八线以北“堪萨斯线”附近。到了这时，美国方才开始认其考虑还要不要继续向北推进以及推进多远才算合适的问题，并由此引申出是不是要在某条线上实行停战的讨论。
4月18日，在国务院和参联会例行碰头会上，布莱德雷提出：
如果有任何机会以让战事平息下来，我们都应设法让共产党撤退以结束这场战争；但如果我们穷追不舍，他们就不会停止战斗，而我们无论如何也不会追到鸭绿江边，所以应该适可而止了。
腊斯克问：可以在何种情况下停下来？
布莱德雷回答：就我们的能力来讲，现在的战线（即“堪萨斯线”，从东海岸的南涯里，经华川水库、永平川，至临津江口)应该是最理想的。
其他军方领导人的看法和布莱德雷相同或相似。
空军参谋长范登堡说，空军更倾向于在现在的战线上止步，或者将这条线的右翼向元山方向再移动一些，这两个方案都能满足空军展开空中攻势所需的广度。
陆军参谋长柯林斯则信心满满地宣称：
就按现在的部署，美军已可以面对中共军队的任何挑战了。
4、两个重大情况
5月间，出现了两个重大情况，最终为美国对朝政策及战争指导方针调整搭建了一个完整的框架，作出了更为明确的界定。
第一个情况是，5月3日至6月25日，美国国会举行特别委员会听证会，专题调查美国的远东政策以及对麦克阿瑟的免职问题。
这就是著名的“麦克阿瑟听证会”。开会期间，除麦克阿瑟外，包括国务卿、国防部长、参联会主席、三军参谋长在内的军政巨头悉数到场。这些巨头在为杜鲁门解除麦克阿瑟职务作集体辩护的同时，分别从不同角度对美国的对朝战争政策作了全方位的、具体而详尽的阐释和说明。
第二个情况是，5月2日至16日，国家安全委员会开会，系统检讨美国对朝战争政策，最后通过了一个关于朝鲜问题的政策备忘录，即国家安全委员会第48/5号(NSC48/5)文件。
美国在朝鲜的政策目标及有关军事行动的指导方针，在这个文件中得到重新定义。
“麦克阿瑟听证会”之前，麦克阿瑟作为“归来的英雄”，在美国各地受到空前盛大的欢迎。
盖洛普民意测验数据表明，69%的选民支持麦克阿瑟，而对杜鲁门的支持率只有29%。
麦克阿瑟回到美国后，在旧金山，他的车队花了2个小时才缓慢地穿过14英里长的欢呼人群；在华盛顿，这位“英雄”凯旋般穿过30万人夹道欢迎的队伍；至于纽约则更为夸张，当麦克阿瑟到来时，从高楼大厦的阳台和窗口向他抛撒的各种飘带和彩色纸屑铺天盖地，事后该市卫生部门沿途清扫由此形成的垃圾，总重量竟达2859吨。
仅曼哈顿特区就有750万人涌上街头，向这位已被免去职务的远东美军总司令表示致敬。
麦克阿瑟入住的酒店，当天就收到向他致敬的书信15万份和电报2万件，还有大批信件“成袋地涌入”。
5、麦克阿瑟的“余威”
麦克阿瑟首先在听证会上发言和接受质询。
出席听证会之前，麦克阿瑟在国会发表了一个极富煽动性的演讲，美国媒体夸张地称之为“一个精彩壮丽的演出，从虔敬之心到爱国情怀，伤感的愁情贯穿整个乐章”，有国会议员竞声称从中听到了“来自上帝的声音”。
在一连三天的听证会上，麦克阿瑟口若悬河，滔滔不绝，措辞有力，声情并茂。他鼓吹朝鲜问题必须通过军事手段加以彻底解决，因为“打仗的唯一目的就是取得胜利——不是旷日持久的胜败不分。在战争中，没有什么东西可以取代胜利”。
他指责杜鲁门政府制定的“有限制地使用武力”的政策，“给军事行动带来了新的概念——姑息的概念”，因而是一种“破落户”的方针。
正是由于美国实行了这个方针，朝鲜战争才成了一个“半吊子的战争”，“像拉手风琴似的，伸伸缩缩，忽上忽下”，造成“持续的无限期的流血牺牲”。
他说，他无法接受“可以发动只打到一半的战争，而不是一战到底”的理念。
拿朝鲜战争来讲，他只能想到有三种出路：
“要不就去追求胜利，要不就向敌人投降并以接受敌人的条件作为结局，而最糟糕的选择是一永无止境地陷入僵局之中，赢不了也输不掉”。
他主张：
要赢得战争，就要不惜将战争扩大到中国境内，充分发挥美国海空军事优势，去轰炸中国本土，封锁中国海岸，同时放纵台湾国民党军队反攻大陆（即所谓“放蒋出笼”），而无须担心将苏联拖进来，因为即使苏联参战美国也承受得了，早摊牌比晚摊牌强。
他还说，扩大朝鲜战争，不会影响美国用于欧洲的实力；欧洲的第一条防线在朝鲜，而不在德国；如果美国的欧洲盟友被苏联吓倒而拖后腿的话，美国就应该“单打独斗”。
一名国会议员向他提问：
如果美国被卷入全面战争，你如何计划抵御而不使美国受到战争侵袭？
他说那不是他的职责，他的职责在太平洋上。
国会议员再问，你是否觉得当前美国已经做好抗御苏联对西欧发起进攻的准备？
他不耐烦地回答：他已多次表明，他不想被“扯进任何与自己的领域无关的话题”。
6、麦克阿瑟光环的消退
这次听证会很快转变成一场美国对朝战争政策的大辩论。
然而，随着辩论的深入，麦克阿瑟头上的光环渐渐消退。
马歇尔、布莱德雷出现在听证会上，他们每人用6天时间，为美国政府的对朝战争政策和杜鲁门解除麦克阿瑟职务之举辩护。
接着，陆、海、空三军参谋长——柯林斯、范登保和谢尔曼相继出场作证，每人各用2天时间。
最后出场的是艾奇逊，他一个人就用了整整8天。
26位参议员轮番提问，同样的问题以各种方式重复了一遍又一遍，以致到了最后，说的人、问的人、听的人都感到特别的乏味。
所有到会作证的军政要员均支持解除麦克阿瑟的职务，也都反对将朝鲜战争扩大到中国境内。
他们表示，若按麦克阿瑟的主张行事，既难达到美国的目的，又要冒与苏联发生直接军事冲突从而引发第三次世界大战的风险，因而是不可取的；从全球战略利益考虑，美国只能在朝鲜打一场有限度的战争。
许多年过去了，当年这些人在国会听证会上所作的证言早已被人们遗忘，可能只有一句话除外，那就是布莱德雷说出的那个关于“四个错误的战争”的名言。
对于这句话，布莱德雷在自己的回忆录中是这样写的：
5月15日，我第一次作证的时候，我就表示扩大与中国的战争将是一个错误。“坦率地说，参谋长联席会议认为，如果采取这种战略，就会使我们在错误的地点、错误的时间，与错误的敌人进行一场错误的战争。”
后来，很多粗心的读者，把这句话当成参谋长联席会议对朝鲜战争的评价。
布莱德雷指出的“四个错误”，是就将朝鲜战争无节制地扩大到中国境内而言的，并不是指朝鲜战争本身。
与杜鲁门政府其他军政巨头一样，布莱德雷强调美国应该在朝鲜打一场有限战争。
他反复表明：
“拒绝扩大战争以免削弱我们的全球力量，这肯定不是姑息，而是在目前情况下正确的军事方针。”
“麦克阿瑟听证会”前后持续了50多天，最后产生的效果是：
杜鲁门的有限战争政策得到了相当的认可，而麦克阿瑟扩大战争的言论已不再有多少号召力。
5月下旬的一次民意调查显示，麦克阿瑟的支持率已由69%跌至30%。
7、“有限战争”的指导方略
就在“麦克阿瑟听证会”开会的前一天，美国国家安全委员会也开始了“有系统地讨论”美国的远东政策和朝鲜战争目标。
这次颇有历史意义的讨论持续了近半个月，结果，形成了国家安全委员会48/4号(NSC48/4)和48/5号(NSC48/5)两个文件。
NSC484号文件的主旨，是“寻求一个美国可以接受的朝鲜问题解决方案”，并为此设定了作为“最低限度”的5项条件：
（1)“在适当的停火安排下结束敌对状态”；（2)“禁止共产党占领三八线以南地区”；(3)“恢复韩国在三八线以南所有地区的统治权利”；(4)“允许韩国构建足够的军事力量，美国提供有限数量的后援及战斗部队的支持，以防止或抵御北朝鲜或中共新的进攻”；（5)“争取最终将美国及其他联合国军撤出朝鲜的可能性，但不作为强制性命令”。
目标关系战略运行的方向和预期结果。
NSC48/4号文件将美国对朝战争目标放到“最低限度”上加以考虑，表明决策层看问题的视点和角度已发生意味深长的改变。
它预示着美国决策者已认识到，并不一定目要在朝鲜追求战争的“彻底性”或“决定性”结局，合理而可行的选择是，可以在虽不理想但仍可接受的条件下寻求结束战争的途径。
NSC48/5号文件是在对NSC48/4号文件加以修改后形成的。
它与前一个文件的区别是，首次将美国在朝鲜的目标区分为“最终目标”和“现阶段目标”两个层级。
最终目标是“通过有别于军事手段的政治手段，寻求解决朝鲜问题的途径，以建立一个统一、独立和民主的朝鲜”；现阶段目标侧是“通过联合国的适当机制，寻求一个美国可以接受的解决朝鲜冲突的方案”。
这时，美国方已经接受了“仅通过军事手段来解决朝鲜的政治问题是行不通的”的基本判断，但同时强调：“出于政治需要，联合国军及美军向三八线以北的行动不应被禁止”。
正因为如此，NSC48/5号文件明确规定，要着眼于“联合国军可以继续给中国人造成巨大损失”来考虑将要采取的行动，并应特别注意在朝鲜停战将“使中国军似可以从朝鲜撤出以供他处之用，并结束中国方面在朝鲜的损失”这样一种负面效应。
NSC48/5号文件的出台，标志着美国在朝鲜打一场有限战争的指导方略的正式确立。
李奇微后来评论说：
“在美国历史上，我们第一次了解到有限战争的概念”；“朝鲜战争之前，我们的全部军事计划都是设想要打一场席卷世界的战争，并且认为，在这样的战争中，对一个遥远而又无法设防的半岛进行防御乃是愚蠢之举。可是，朝鲜之战却使我们懂得，从此以后的战争必是有限战争。今后，是否应该打有限战争已不再是问题，问题是如何避免打任何其他种类的战争”。
（正文完）
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