导读
本文为王凯副理事长在中规院(北京)规划设计有限公司成立10周年系列学术活动之“变革与创新”学术交流会上做的主旨报告部分内容。
报告从城镇化与城市规划建设的“一个转段、三个转型”分析入手，提出我国已经从“建设时代”迈入“治理时代”。在此基础上，报告阐述了面向城市更新的规划供给转型逻辑与方法。
本文字数：3701字
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王 凯
中国城市规划学会副理事长
全国工程勘察设计大师
中国城市规划设计研究院院长
01
缘起与背景：“一个转段、三个转型”
1、“一个转段”：我国城镇化进入“减速”发展阶段
改革开放40多年来，中国高速的城镇化创造了世界城市发展史上的奇迹，7亿农民进入城市，新增400余座城市，基本完成外延扩张——“乡土中国”变身“城市中国”，2021年中国城镇化率已经达到64.72%。2000-2020年，我国城镇化率年均增长1.39个百分点；从2020年起，近3年来城镇化率年均增长0.76个百分点。城镇化已从“大规模、快速化”转向“中低速、微增长”时代。
国际上当城镇化超过60%时，城市发展面临着诸多住房、环境、交通等复合问题。2023年底，我国城镇化率已经超过了66%。我国城市面临着过去快速发展时期遗留的“短板”（公共卫生、品质）问题，同时又面临新的挑战（气候变化、减碳等）。当前，着力解决环境污染、公共卫生、住房建设、功能优化、安全生产等城市内部的结构性问题是当务之急。因此，对城市既有设施、存量空间的改造是解决问题的重要抓手。
国外城镇化阶段的对应问题与行动计划
三年疫情触发了我们对城市既有发展模式的反思。新冠疫情暴露出我国基层医疗服务、社区设施不足等建设方面的问题，也暴露出基层管理不到位等治理上的问题，高密度、超高层的建设方式进一步加大了公共卫生风险，增加了城市应急管理难度，引发对传统“高强度、高密度”建设方式以及“平急两用”设施建设的反思。这些都是城市现代化治理的具体事项。
我国已经从城镇化大规模快速化时期进入高质量高品质发展阶段，这意味着我国的城市发展从“建设时代”过渡到“治理时代”。习近平总书记指出：“城市工作是一个系统工程。”任何时候，城市的整体性与复杂性不会削弱，只会增强。城市发展建设面临“三个转型”。
2、“三个转型”：经济转型、社会转型、能源转型
第一，经济转型
首先是经济发展动力转型。我国经济发展的动力发生了深刻变化，正由过去的“出口导向、投资驱动和消费”的模式向“更多地依靠消费、服务业、技术进步”的模式转变。其次是供需关系转变。最显著的特征是主要工业品从“卖全球”到“扩内需”。我国的出口依存度整体呈现下降趋势。2000-2010年，出口依存度由20.58%增长至25.97%；2010-2020年，由25.97%下降至17.69%，下降了8.3个百分点。形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。日本、美国、墨西哥等国家出口依存度相对稳定。日本8%左右，美国7.5%左右，墨西哥35%左右。
第二，社会转型
人口总量减少，老龄化、少子化并存的结构性问题日益突出。根据第七普人口数据统计显示，近10年来我国人口自然增长率持续降低。2022年，人口自然增长率出现负值，为-0.06%。2020年，我国0-14岁儿童和65岁以上老人占比达到31.5%，育儿养老负担不断加重，总抚养比（非劳动年龄人口数与劳动年龄人口数之比）从2010年的34.2%大幅上升至2020年的45.9%。
第三，能源转型
资源环境紧约束：当前我国全面进入“减碳降碳”建设时代，但减碳任务面临着经济发展、现代化建设的巨大压力。2020年，我国人均GDP刚刚迈过1万美元，仅为主要发达经济体的1/6-1/4，但是碳排总量已是其2-3.5倍。2035年前后是城镇人口峰值与碳排放峰值“两峰叠加”时期。减碳需要在满足人民生活水平提升的同时实现总量控制。因此，城市更新不仅是城市发展到当前阶段的必然诉求，而且更是关乎城市未来发展模式的先决条件之一。
02
城市更新背景下规划供给的转型逻辑
在国家推进城市建设工作的总体要求之下，新时代实施城市更新行动本质上是推进以人为核心的新型城镇化。正如党的十九届五中全会所提出的：“推进以人为核心的新型城镇化，实施城市更新行动，推进城市生态修复、功能完善工程，统筹城市规划、建设、管理，合理确定城市规模、人口密度、空间结构，促进大中小城市和小城镇协调发展。强化历史文化保护、塑造城市风貌，加强城镇老旧小区改造和社区建设，增强城市防洪排涝能力，建设海绵城市、韧性城市。提高城市治理水平，加强特大城市治理中的风险防控”。
因此，实施城市更新行动的重要意义在于推动城市结构优化和品质提升，转变城市规划建设管理方式，全面提升城市发展质量、不断满足人民群众日益增长的美好生活需要、促进经济社会持续健康发展。
过去30年更多基于空间增量供给，规划解决了空间的合理保障问题。我国通过土地、生产要素等空间增量供给，推动城市快速发展，实现了一般消费品的全面满足。2000年我国建成区面积约2.2万平方公里，2022年增长至约6.4万平方公里，增长近3倍。而伴随着改革开放后的城市快速发展建设，1980年代以来的城市总体规划一直扮演城市扩张型发展的重要技术工具；盛于2000年以后的城市空间发展战略，也是推动城市走向区域的重要工具。
广州总体发展概念规划研究（中国城市规划设计研究院，2001）
当前城镇化进入中低速发展阶段，规划面对存量空间的更新迭代任务，其目的是满足新经济、新消费、新人群的需求，并不断创造新空间。
一是新空间、新经济、新消费。
新经济带来新消费。我国的经济发展从一般消费品到更加注重环境、文化、服务、数字化的体验型经济转型；同时从基本的物质需求转向休闲、健康、文化等精神需求，这就需要追求放松的、舒适的公共空间、公共设施配套。新消费引来新人群。对于青年一代更加注重个性消费、文化消费、虚拟消费，青睐更多样化的服务方式。新人群改变新空间。这就需要通过更多存量空间改造释放“第三空间”潜力，引入新经济业态，丰富的公共场景是推动年轻人交往与消费业态的重要载体。同时通过“网红经济”，创新经济增长方式，促进高频低消的旅游人次持续增长。
成都开放的“第三空间”街道（照片来源：住房城乡建设部第三方城市体检团队）
特色事件触媒促进新生活和特色化消费方式将是未来更新的重要途径，也是新经济、新消费释放活力的出口。如对于传统的城市特定功能区，推进活化利用，要充分发挥历史文化遗产的使用价值，加大开放力度，更好地服务公众，将其用起来、活起来。如苏州的“姑苏八点半”，就是将特色事件作为触媒引入，结合苏州特有的文化、娱乐、餐饮、购物，以夜经济的形式，落位到观前街等传统商业空间和古典园林中，以“微更新”的方式，激活老城区的文化经济活力。
二是细化人群的精准服务是更新的落脚点。
当前应重点关注四个“2亿人”。一是2亿新市民、青年人，他们中约70%的人只能在城市租房居住，居住品质较差，住房困难突出，需要城市政府下大力气解决。二是居住生活在城镇老旧小区中的2亿居民，这些住区普遍存在设施老化、功能不健全、安全隐患多等问题，也需要逐步通过住房改善和小区环境品质提升予以解决。三是2亿老年人群体，住房适老化设施和小区适老化环境严重不足，难以满足居家养老的基本需求。四是我国的2亿儿童，他们对于安全、健康生活环境的新需求是现代化国家、现代化城市应当关注的重点。
未来更新工作应从群体到个体，通过优化存量空间实现个性化、特色化配置。新时代的城市应当是全龄友好城市——对儿童友好的城市、对老龄友好的城市、对外地人友好的城市、对弱势群体友好的城市。近年来，国家针对不同人群密集出台了相应的城市发展政策，例如国家发改委联合多部门出台了《城市儿童友好空间建设导则（试行）》、《关于推进儿童友好城市建设的指导意见》、《2022年中国儿童友好城市发展报告》（白皮书），共青团中央出台《关于开展青年发展型城市建设试点的意见》、《面向青年的城市空间供给建议》，住房和城乡建设部针对老龄人群开展的《城镇适老化建设和改造关键控制要素和实施策略研究》、《城市建设适老化转型技术应用研究》等。城市公共服务供给将更多转向“个性化服务”与“全龄友好”。
03
对城市更新的技术方法思考
从“扩张发展”到“存量更新”是中国城市发展的基本判断，底层逻辑是从“建设”到“治理”，因此城市更新工作也需要找到牵引方向。本人在过去工作实践基础上，总结提出了“精准适配”规划理论方法。一方面该理论应对过去的快速城镇化时期问题，立足宜居与安全本底的精准分析对应空间资源的一般属性，发挥规划建设的约束与调控作用，为城镇与自然适配发展提供科技支撑。另一方面，面对城镇化进入“减速”发展时期，精准适配聚焦空间资源的特殊属性，从新经济、新空间、新消费的动力出发，精准分析空间不同人群的需求，促进空间价值挖潜与不同人群需求精准适配，指导存量空间的再利用。
总 结
从城市发展目标来看，随着我国社会主要矛盾的变化，人民群众对更好的居住条件、更优美的生活环境、更完善的公共服务等充满期待，对城市建设的要求已经实现了从“有没有”到“好不好”的转变。因此，当前城市更新工作的总体目标是既要补短板，又要提品质，要建设宜居城市、绿色城市、韧性城市、智慧城市、人文城市，不断提升城市人居环境质量、人民生活质量和城市竞争力，走出一条中国特色城市发展道路。
1
在认识上
中国城市建设的历史阶段已经从“建设”时期进入“治理”阶段，这种转变是历史性的，要有充分的思想准备；
2
在方法上
存量空间的量、质分析十分重要，价值的再发现是再利用的前提，区域视野、地方行动是推动高质量更新的重要手段；
2
在知识上
融合经济学、文化学、信息科学等多学科知识，是行业发展所需，更是城市发展所需。
本文来源：规划中国
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