近期，笔者接到一起案件咨询：民办学校是否可以不经审批机关同意而直接由法院进行破产清算或重整？这起案件背后的起因和过程过于复杂，在此不便详述。但对此问题，笔者认为非常有必要展开探讨，也非常具有实践价值。虽然笔者在此前的一篇文章《》中表达过对民办学校破产相关问题的观点，但鉴于此次遇到的案件情况确实令笔者意外，故再次提笔撰文，以求共商。
问题一：民办学校出现资不抵债而导致的终止办学，是否需要审批机关审批同意？
《中华人民共和国教育法》（2021年4月29日第三次修正）（以下简称《教育法》）
第二十八条 学校及其他教育机构的设立、变更和终止，应当按照国家有关规定办理审核、批准、注册或者备案手续。
《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《民办教育促进法》）
第五十六条 民办学校有下列情形之一的，应当终止:
（一）根据学校章程规定要求终止，并经审批机关批准的；
（二）被吊销办学许可证的；
（三）因资不抵债无法继续办学的。
第五十八条 民办学校终止时，应当依法进行财务清算。
民办学校自己要求终止的，由民办学校组织清算；被审批机关依法撤销的，由审批机关组织清算；因资不抵债无法继续办学而被终止的，由人民法院组织清算。
笔者在两年前的这篇《》中的观点是：资不抵债无法继续办学的民办学校不能自行终止，而是“被终止”，这里的“被终止”应当理解为须经审批机关许可同意其终止、方能终止，这也就意味着，资不抵债的民办学校的“终止”和其“设立”一样，都是经行政许可的行为。时至今日，并再次回顾《教育法》第二十八条和《民办教育促进法》第五十六条、第五十八条的规定，笔者依然坚持此前的观点，即，民办学校因资不抵债而导致的终止办学，应当经过审批机关同意后方可向人民法院申请破产清算。具体理由继续补充如下：
01
从现行法律规定来看
依据《教育法》第二十八条，学校及其他教育机构的设立、变更和终止均应当经审批机关审核、批准、注册或备案。以及依据《民办教育促进法》的相关规定可知，民办学校的设立和变更都属于必须经审批机关审批同意的行政许可事项。由此，笔者倾向于认为，民办学校的终止和其设立、变更事项一样，是具有同样法律性质的行为，故应当经审批机关审批同意后方能发生相应的法律后果。
且对于民办学校来说，其设立和变更均需“前置审批”，方才能进行法人登记或变更事项的办理。那么，同理，民办学校的终止亦应当先“前置审批”后进行法人资格的注销。从这个意义上讲，笔者倾向于认为，民办学校无论是基于什么原因而导致终止办学，均应当经审批机关批准后方可进入终止办学的办理程序。故此，如果民办学校出现资不抵债的情形，那么，审批机关做出同意终止办学的决定应当是民办学校申请破产清算的前置程序，而不能直接由人民法院来决定启动破产清算程序。
02
从社会民生问题来看
民办学校区别于一般的商事主体，其属于关系重大民生问题的特殊主体。无论是哪种办学层次的学校，其涉及的教职工人数和在校学生人数都不是一个小群体，在校学生的背后又关系到众多家庭。因此，如果允许资不抵债的民办学校不经审批机关审核同意，而直接向人民法院申请破产清算，极有可能出现通过“恶意破产”来逃避债务的情形，由此必然会严重损害众多教职工、学生及其家长的切身利益。因此，基于这个角度，作为审批同意学校设立的行业主管部门，亦有职责把控其终止所带来的社会风险。
03
从司法权与行政权的关系来看
笔者倾向于认为，在行政权可以其主动性进行有效管理的情况下，司法权应保持其被动性和谦抑性。特别是对于特定行业、需进行特定管理的情况下，司法权并不比行政权更有效率，也并不一定更专业。从这个意义上讲，对于民办学校资不抵债而导致的终止办学进而需要破产清算的事项，司法权应“礼让”于行政权，而不能越俎代庖的替行政机关做出决定。这亦应是“法治”的内涵。
问题二：民办学校出现资不抵债时，是否可以选择破产重整，而非必须选择破产清算？
《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》（以下简称《民促法实施条例》）
第五十条第四款 对于因资不抵债无法继续办学而被终止的民办学校，应当向人民法院申请破产清算。
《中华人民共和国企业破产法》（以下简称《企业破产法》）
第二条 企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本法规定清理债务。企业法人有前款规定情形，或者有明显丧失清偿能力可能的，可以依照本法规定进行重整。
第七条 债务人有本法第二条规定的情形，可以向人民法院提出重整、和解或者破产清算申请。
依据《民促法实施条例》的上述规定，可以明确的是，因资不抵债而被终止办学的民办学校，只规定可以向人民法院申请破产清算，并没有规定可以申请破产重整。且依据《企业破产法》的上述规定，破产清算、破产和解、破产重整是完全不同的法律概念和法律程序。那么，在此情形下，《民促法实施条例》第五十条第四款的规定，是只能做字面解释吗？还是可以做扩大解释呢？
经笔者检索，2023年度“全国破产经典案例”中，就有“广州南洋英文学校破产重整案”。基本情况如下：
广州南洋英文学校（以下简称“南洋英文学校”）创办于1993年，是全国首家双语（中英文）学校，广东省内久负盛名的老牌名校。南洋英文学校业务范围包括开办幼儿园、小学、初中、高中各年级和培训中心。建校初期，为解决民办学校资金不足问题，南洋英文学校向学生家长收取教育储备金共654笔4542万元，同时还向银行等金融机构贷款。从1998年底，广东省政府不允许再收取教育储备金，并要求学校退还。因举办者经营管理不善，南洋英文学校自此处于高负债运行至今。鉴于其主体的特殊性，各类债权人申请的强制执行案件从2005年至今都无法执行。
2022年7月18日，因债权人申请，广州市中级人民法院立案审理南洋英文学校重整案。
2023年6月8日，广州市中级人民法院裁定批准南洋英文学校的重整计划。
2023年11月，南洋英文学校的重整计划执行完毕。
从以上经典案例可以看到，具体司法实践中，实际上是对《民促法实施条例》第五十条第四款的规定做了扩大解释，即，民办学校因资不抵债无法继续办学而被终止的民办学校可以向人民法院申请破产清算，也可以申请破产重整，从保护债权人利益和教职工、在校学生及其家长的利益出发，允许其进行破产重整并未超出立法原意和立法目的。
至此，笔者再次对涉及民办学校终止、破产的相关问题进行了思考和探讨，仅为一家之言，但仍期待能够对相关部门、相关学校、相关人士有所裨益，共同来厘清行业重大法律问题，共同为推进行业法治化贡献绵薄力量。
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文源 | 丰乐法苑（2024-06-14）
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