【北京律师、北京法律咨询、北京律师事务所、浩略律所、北京浩略】
莫纪宏
中国社会科学院法学研究所研究员、博士生导师
摘要：从分析“新质生产力”的性质、内涵、特征、构成要素及意义出发，运用马克思主义立场、观点和方法，坚持习近平法治思想为指导，可以明确提出“新质生产力”的出现和发展可能引起“新质生产关系”的形成，继而通过“新质经济基础”推动上层建筑朝着“新质上层建筑”转变的重大法理判断。“新质生产力”所引发的社会变革是客观规律，民主与法治作为上层建筑的重要组成部分，也会随着“新质生产力”的不断发展而日益呈现“新质民主”与“新质法治”的特征。“全过程人民民主”是“新质民主”的重要标志，而数字法治、涉外法治构成了“新质法治”的核心要素。法学界要及早规划、超前研究，对“新质生产力”发展可能引发的包含了民主与法治等要素在内的上层建筑可能发生的深远影响，从法理上进行深入分析并拿出切实可行的应对方案。
关键词：新质生产力；新质生产关系；新质经济基础；新质上层建筑；新质民主；新质法治；全过程人民民主；数字法治；涉外法治
目 次
一、“新质生产力”概念及意义诠释
（一）“新质生产力”的性质
（二）“新质生产力”的内涵
（三）“新质生产力”的特征
（四）“新质生产力”的要素构成
（五）“新质生产力”的制度价值和实践意义
二、“新质生产力”催生“新质生产关系”、“新质经济基础”决定“新质上层建筑”
（一）“新质生产力”催生“新质生产关系”
（二）“新质生产力”基础上的“新质生产关系”构成了“新质经济基础”、“新质经济基础”决定“新质上层建筑”
三、“新质民主”与“新质法治”是“新质上层建筑”中最活泼的变革因素
（一）“新质上层建筑”包括了“新质民主”与“新质法治”的内容
（二）“新质民主”“新质法治”不等于“新型民主”“新型法治”
（三）“新质民主”“新质法治”的制度目标是“优质民主”“优质法治”
四、“新质民主”与“新质法治”的共时性与共轭性
（一）“新质民主”与“新质法治”的共时性要求
（二）“新质民主”与“新质法治”的共轭性要求
五、发展“全过程人民民主”，不断完善数字法治、涉外法治
（一）“新质民主”的核心要义是“全过程人民民主”
（二）“数字法治化”与“法治数字化”是“新质法治”的价值要求与制度目标
（三）统筹作为国内法治的“涉内法治”与“涉外法治”，不断提升国内法治的法“治”能力和水平
2023年9月8日，习近平总书记在听取黑龙江省委和省政府工作汇报时使用了“新质生产力”的概念，并强调指出：“要立足现有产业基础，扎实推进先进制造业高质量发展，加快推动传统制造业升级，发挥科技创新的增量器作用，全面提升三次产业，不断优化经济结构、调整产业结构。整合科技创新资源，引领发展战略性新兴产业和未来产业，加快形成新质生产力。”2024年3月5日，习近平总书记在参加江苏代表团审议时强调：“要牢牢把握高质量发展这个首要任务，因地制宜发展新质生产力。”2024年全国两会期间，“新质生产力”概念写入政府工作报告，成为当时的新闻热词。2024年全国两会结束后，“新质生产力”概念迅速升温，受到理论界、新闻界和社会公众关注。围绕着“新质生产力”，理论界开展了全面和系统的研究，不仅从马克思主义政治经济学的角度来探讨“新质生产力”概念的具体内涵和意义，而且着手探索由于“新质生产力”的出现而引发的“社会变革”。笔者从马克思主义基本原理出发，试图从法理上探讨“新质生产力”现象引发的生产关系、经济基础和上层建筑领域的一系列变革，并从逻辑上探索由“新质生产力”而形成的作为上层建筑领域社会变革的“新质民主”与“新质法治”，和这两者之间的相辅相成的辩证关系，以及因此给国家治理、社会治理现代化带来的变化和影响，进一步彰显“新质生产力”概念所具有的理论生命力和实践影响力。
一、“新质生产力”概念及意义诠释
（一）“新质生产力”的性质
“新质生产力”这一概念虽然提出时间不长，但流传之广、使用之频繁超过了过去很多社会热词。“新质生产力”一词之所以能产生如此大的社会影响力，应当说与其准确地反映了事物发展的客观规律密不可分。首先从形式逻辑上来看，“新质生产力”属于“生产力”概念的范畴。“新质生产力”的“属概念”是“生产力”，而作为“种概念”与“生产力”属概念中的其他概念之间的“种差”是“新质”。“新质生产力”完全符合形式逻辑意义上概念产生和形成的客观规律，因此，“新质生产力”概念有着深厚的形式逻辑基础，也便于社会公众理解和掌握。作为“生产力”概念的“种概念”，“新质生产力”区别于其他生产力概念的关键之处在于“新质”这一“种差”。很显然，“新质”不同于“新型”，也不等于“优质”，因此，在“新质生产力”这一概念的周边还有“新型生产力”“优质生产力”等内涵与外延都比较接近的生产力“种概念”，它们在概念大家族中以其他“种差”属性而存在。为此，要准确理解“新质生产力”概念的内涵，必须在学理上严格地区分“新质生产力”与“新型生产力”“优质生产力”等内涵、外延比较接近的概念，并科学地论证这些概念之间相互的逻辑关联，从而进一步夯实“新质生产力”概念的底层逻辑。
（二）“新质生产力”的内涵
“新质生产力”是由三个逻辑要素即“新”“质”“生产力”组成的。“新”是与“旧”相对应的，“质”是与“量”相对应的，“生产力”则是一个由不同生产要素组成的生产能力和水平状态的总称。很显然，在“新质生产力”概念中，“新”的含义最重要。“新质生产力”是与“旧质生产力”相对应的，通俗地说是与“传统生产力”相对应的。“传统生产力”是从传统社会延续和传承下来的、截至目前仍然继续有效运行的生产力状态。因此，界定“新质生产力”必须关注“新”的特征以及“新”与“质”结合的要求。“新质生产力”不是单纯指“新出现”的或“新有”的生产力，而是从生产力的质的规定性来阐述“新质生产力”的生产力特性。“新质生产力”不是一般意义上的“新型生产力”，而是对于生产力能产生革命性变革的、彻底改变传统生产力束缚的高质量的生产力。从“新质生产力”与“传统生产力”的相互关系来看，“新质生产力”在质的规定性上根本区别于“传统生产力”，但是，“新质生产力”的出现并不意味着“传统生产力”就失去了自身的价值，而是“新质生产力”对于社会生产力的总体水平产生了决定性影响和处于支配地位。2024年3月5日，习近平总书记在参加江苏代表团审议时对于“新质生产力”与“传统生产力”之间的辩证关系进行了科学论述。习近平总书记指出：“发展新质生产力不是忽视、放弃传统产业，要防止一哄而上、泡沫化，也不要搞一种模式。各地要坚持从实际出发，先立后破、因地制宜、分类指导，根据本地的资源禀赋、产业基础、科研条件等，有选择地推动新产业、新模式、新动能发展，用新技术改造提升传统产业，积极促进产业高端化、智能化、绿色化。”
“新质生产力”中的“新质”内涵是什么？什么是“新质生产力”？中央财经委员会办公室有关负责人在解读2023年中央经济工作会议精神、回应当前经济热点问题时，将“新质生产力”的内涵表述为“由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生的当代先进生产力，它以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的质变为基本内涵，以全要素生产率提升为核心标志”。上述关于“新质生产力”内涵的界定从生产力本身的构成要素的“新质”特征着手，具有一般性的认识意义，可以作为认识“新质生产力”概念内涵的理论抓手。习近平总书记着重强调了“新质生产力”的具体要素表现形式和生产力状态，也就是：“要突出构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系这个重点，以科技创新为引领，统筹推进传统产业升级、新兴产业壮大、未来产业培育，加强科技创新和产业创新深度融合，巩固传统产业领先地位，加快打造具有国际竞争力的战略性新兴产业集群。”总的来说，“新质生产力”区别于“传统生产力”的根本点在于使得传统生产力构成要素发生了“质变”，改变了生产力结构，从而提升了生产力的“质效”。
（三）“新质生产力”的特征
要深入全面地理解“新质生产力”的内涵，关键是要在政策或制度层面明确“新质生产力”的特征，凡是不具备“新质生产力”特征的生产力要素就不能任意归入“新质生产力”的范畴。习近平总书记在二十届中央政治局第十一次集体学习时对“新质生产力”的特征进行了较为系统的描述，为科学地把握“新质生产力”的底层逻辑和内在规定性提供了明确的方向指引。习近平总书记强调指出：“新质生产力是创新起主导作用，摆脱传统经济增长方式、生产力发展路径，具有高科技、高效能、高质量特征，符合新发展理念的先进生产力质态。它由技术革命性突破、生产要素创新性配置、产业深度转型升级而催生，以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以全要素生产率大幅提升为核心标志，特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力。”根据习近平总书记上述关于“新质生产力”特征的描述，“新质生产力”关键在“质优”，本质是“先进生产力”，由此可见，“新质生产力”在实践中可以等同于“优质生产力”和“先进生产力”，但在理论形态上，在“新质生产力”与“优质生产力”之间还存在着手段与目标之间的价值联系，对于不符合“优质生产力”标准、达不到“先进生产力”要求的，也需要根据生产力发展的要求，不断推陈出新，消除落后和非“质优”的生产力要素，全面提升“新质生产力”的优秀品质。
（四）“新质生产力”的要素构成
生产力要素是指构成生产力的最基本的组成部分或因素，包括劳动者、劳动资料、劳动对象。通常把前一个称作生产力的人的因素，把后两个统称为生产力的物的因素。劳动力是具有一定生产经验和劳动技能，并能在社会生产中从事劳动的劳动者。劳动者是生产力中起主导作用的要素，是物质要素的创造者和使用者，物质要素只有被人掌握，只有和劳动者结合起来，才能形成现实的生产力。“新质生产力”体现为生产力的内部关系表现在两个方面：一是生产力三要素发生“新质”变化；二是生产力三要素之间的辩证关系出现“新质”特征。因此，“新质生产力”构成是由作为生产力三要素的“新质”劳动者、“新质”劳动资料、“新质”劳动对象组合起来的，体现为一种劳动者与劳动资料、劳动对象相互结合的新模式的生产力状态。其中，单个要素的“新质”并不能从整体上改变生产力的状况，即便三要素本身“新质”化了，而三要素之间的相互作用方式没有新机制和新效能，“新质生产力”也不可能有效地形成。因此，了解了“新质生产力”的构成要素以及要素相互作用原理后，就可以明白“新质生产力”是一项生产力内部各项要素的根本性变革，也是生产力自身不断变化和发展的一项系统工程。当然，仅仅依靠生产力内部的变革还不够，“新质生产力”也需要生产力的外部关系来加以保障和巩固，所以，生产力与生产关系之间的辩证统一直接影响到“新质生产力”自身可持续发展的能力。
（五）“新质生产力”的制度价值和实践意义
“新质生产力”的形成不只是对传统生产力的革命性变革，更重要的是，“新质生产力”的出现会带动“新质生产关系”的产生，可以有效改变作为生产力要素中的劳动者要素之间的关系，从而对整个社会的经济基础带来巨大变革，而经济基础的变革或迟或早会引发上层建筑的变革，提升国家治理和社会治理能力、推动人类文明的不断发展和进步。正因为“新质生产力”在理论上能够引发整个社会存在形态的变革以及在实践中可以引发生产关系、经济基础和上层建筑领域的一系列变革，所以“新质生产力”概念的出现就不只是具有一般概念的指称意义，更重要的是“新质生产力”具有制度改革的推动力及指引实践的引导力，所以，必须在理论和实践两个层面高度关注“新质生产力”的重大理论与实践问题。正如习近平总书记所指出的：“高质量发展需要新的生产力理论来指导，而新质生产力已经在实践中形成并展示出对高质量发展的强劲推动力、支撑力，需要我们从理论上进行总结、概括，用以指导新的发展实践。”
二、“新质生产力”催生“新质生产关系”、“新质经济基础”决定“新质上层建筑”
（一）“新质生产力”催生“新质生产关系”
生产力与生产关系、经济基础与上层建筑是马克思主义哲学有关唯物史观的两对不同的矛盾和哲学范畴。生产力与生产关系是人类社会的物质资料生产方式，是人类社会存在与发展的基础。这是人类社会发展的两大基本矛盾之一，由此，这一矛盾规律，也是人类社会历史演进的规律，生产关系一定要适应生产力发展水平。建立在生产力基础上的生产关系的总和就是经济基础，人们在此基础上从事的其他活动和精神财富的创造，如政治法律制度和意识形态，都是上层建筑。经济基础与上层建筑的矛盾是人类社会发展的又一基本矛盾，由此，这一矛盾规律是人类社会历史演进的第二条规律，即上层建筑一定要适应经济基础的状况。这一矛盾规律从属于前一矛盾规律。
在生产力与生产关系的辩证关系中，如果发生了从“传统生产力”向“新质生产力”的变革，那么，由生产力决定的生产关系也必然会发生革命性变革，即“新质生产力”一定会催生“新质生产关系”，而作为生产关系的总和的经济基础也必然就会体现“新质生产力”的要求，具有“新质经济基础”的特征，最终导致建立“新质经济基础”之上的上层建筑也发生根本性变化，成为“新质上层建筑”。这一由“新质生产力”变化引发了“新质生产关系”“新质经济基础”“新质上层建筑”的变革符合经济和社会发展的必然规律，是马克思主义唯物史观的基本原理。
习近平总书记在二十届中央政治局第十一次集体学习时发表的重要讲话中深刻地阐明了由“新质生产力”的变化而引发的生产关系、经济基础和上层建筑的一系列社会变革的过程。习近平总书记强调指出：“生产关系必须与生产力发展要求相适应。发展新质生产力，必须进一步全面深化改革，形成与之相适应的新型生产关系。要深化经济体制、科技体制等改革，着力打通束缚新质生产力发展的堵点卡点，建立高标准市场体系，创新生产要素配置方式，让各类先进优质生产要素向发展新质生产力顺畅流动。同时，要扩大高水平对外开放，为发展新质生产力营造良好国际环境。”因此，对于“新质生产力”引发的生产关系上的巨大变革必须从学理上给予科学和系统的解释，才能从“新质生产力”的外部环境来推动“新质生产力”的发展。
（二）“新质生产力”基础上的“新质生产关系”构成了“新质经济基础”、“新质经济基础”决定“新质上层建筑”
马克思曾在《哲学的贫困》中指出：“随着新生产力的获得，人们改变自己的生产方式，随着生产方式即谋生的方式的改变，人们也就会改变自己的一切社会关系。手推磨产生的是封建主的社会，蒸汽磨产生的是工业资本家的社会。”这是马克思关于生产力决定生产关系这一原理的著名表述。上述论断阐明了生产力与生产关系之间的辩证关系。列宁也曾经指出：“只有把社会关系归结于生产关系，把生产关系归结于生产力的水平，才有可靠的根据把社会形态的发展看做自然历史过程。”列宁关于生产力与生产关系之间的辩证关系的论述进一步丰富了马克思主义关于生产力与生产关系的理论。按照生产力与生产关系之间的辩证法，“新质生产力”的产生必然会促进“新质生产关系”的形成，继而形成建立在“新质生产关系”总和基础上的“新质经济基础”，这一客观规律也是马克思主义政治经济学的一条基本原理。
马克思在《〈政治经济学批判〉序言》中指出：“人们在自己生活的社会生产中发生一定的、必然的、不以他们的意志为转移的关系，即同他们的物质生产力的一定发展阶段相适合的生产关系。这些生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础。”由此可见，“新质生产力”引发的是一系列社会关系的变革，包括与“新质生产力”发展相适应的“新质生产关系”，以及由“新质经济基础”带动的“新质上层建筑”的变革，是注定会发生的历史客观规律。习近平总书记在二十届中央政治局第十一次集体学习时发表的重要讲话中也根据生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间的辩证关系，指出了未来由“新质生产力”发展所带来的一系列社会变革。习近平总书记强调：“要按照发展新质生产力要求，畅通教育、科技、人才的良性循环，完善人才培养、引进、使用、合理流动的工作机制。要根据科技发展新趋势，优化高等学校学科设置、人才培养模式，为发展新质生产力、推动高质量发展培养急需人才。要健全要素参与收入分配机制，激发劳动、知识、技术、管理、资本和数据等生产要素活力，更好体现知识、技术、人才的市场价值，营造鼓励创新、宽容失败的良好氛围。”
对于“新质生产力”可能给社会发展带来的各种影响，必须从学理上进行超前性的理论研究和政策预判，才能把握住“新质生产力”发展带来的历史机遇，不断推动社会经济的全面发展和进步。
三、“新质民主”与“新质法治”是“新质上层建筑”中最活泼的变革因素
（一）“新质上层建筑”包括了“新质民主”与“新质法治”的内容
马克思在《〈政治经济学批判〉序言》中就深刻地揭示了法现象背后的物质关系。马克思指出：“法的关系正像国家的形式一样，既不能从它们本身来理解，也不能从所谓人类精神的一般发展来理解，相反，它们根源于物质的生活关系。”马克思上述关于法的关系的论断实质上揭示了生产关系与上层建筑之间的辩证关系，即作为上层建筑的一部分的法律本身是由生产关系的性质决定的。也就是说，“生产关系的总和构成社会的经济结构，即有法律的和政治的上层建筑竖立其上并有一定的社会意识形式与之相适应的现实基础”。“〕随着经济基础的变更，全部庞大的上层建筑也或慢或快地发生变革。”
毛泽东同志对于民主与上层建筑之间的辩证关系也有着深刻的认识。毛泽东同志认为，在社会主义建设时期，民主属于上层建筑，属于政治范畴，看似目的，实则是为经济基础服务的手段。改革开放以来，中国共产党人不断深化对民主的认识，民主被确认为社会主义现代化建设的目标。1979年3月，邓小平同志提出：“没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。”2000年6月，江泽民同志在《在中央思想政治工作会议上的讲话》中指出：“法律与道德作为上层建筑的组成部分，都是维护社会秩序、规范人们思想和行为的重要手段，它们互相联系、互相补充。法治以其权威性和强制手段规范社会成员的行为。德治以其说服力和劝导力提高社会成员的思想认识和道德觉悟。道德规范和法律规范应该互相结合，统一发挥作用。”党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持发展社会主义民主，提出了“全过程人民民主”的民主理念。党的二十大报告明确将发展全过程人民民主视为中国式现代化的本质要求之一。习近平总书记强调指出：“一个国家的政治制度决定于这个国家的经济社会基础，同时又反作用于这个国家的经济社会基础，乃至于起到决定性作用。在一个国家的各种制度中，政治制度处于关键环节。所以，坚定中国特色社会主义制度自信，首先要坚定对中国特色社会主义政治制度的自信，增强走中国特色社会主义政治发展道路的信心和决心。”“我们要不断推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，更好发挥中国特色社会主义政治制度的优越性，为党和国家兴旺发达、长治久安提供更加完善的制度保障。”
在阐述“新质生产力”引发的社会关系变化的客观规律过程中，“新质生产力”催生“新质生产关系”，“新质生产关系”组成的“新质经济基础”推动上层建筑发生根本性变革，其中，作为上层建筑重要组成部分的民主与法治是上层建筑中最活跃的因素，因此，“新质生产力”对上层建筑的影响首先会出现在民主与法治领域，形成“新质民主”与“新质法治”，从而推动上层建筑其他部分也发生根本性变革，最终形成“新质上层建筑”。
（二）“新质民主”“新质法治”不等于“新型民主”“新型法治”
“新质民主”“新质法治”是由“新质生产力”引发的“同质性”社会变革，是“新质生产力”中的“新质”内涵的符合逻辑的自然延伸。“新质生产力”与“新型生产力”有着很大差别，“新质生产力”是从生产力的质的规定性来考察生产力特征的变化，而“新型生产力”是从生产力的表现形式来表述生产力外在表现形式的变化，因此，“新质生产力”不能简单地等同于“新型生产力”。“新型生产力”不一定能形成“新质生产力”，但“新质生产力”一定是某种形式意义上的“新型生产力”。由此可见，“新质民主”“新质法治”对应的是“新质生产力”，而“新型生产力”在逻辑上引发的只是“新型民主”“新型法治”，这是两条不同的发展逻辑，不能简单地混用，但两者之间具有非常密切的联系，在很多情况下，具有内在共通的内涵。
（三）“新质民主”“新质法治”的制度目标是“优质民主”“优质法治”
“新质民主”“新质法治”是“新质生产力”符合逻辑发展导致上层建筑发生根本性变革的产物，但从逻辑上看，“新质民主”“新质法治”并不当然等于“优质民主”“优质法治”。“新”不一定“优”，但“新”具备了“优”的可能性。因此，从逻辑上看，“优质民主”“优质法治”是“优质生产力”逻辑运动的结果，而“新质生产力”虽然具有先进生产力的特征，但与“优质生产力”还需要通过“手段”与“目的”的逻辑关联结合在一起。也就是说，从法理逻辑上来看，“新质生产力”存在的目标是为了追求“优质生产力”，没有“优质生产力”的目标指引，“新质生产力”也会缺少自身发展内在的动力，继而也无法形成“优质民主”“优质法治”。因此，只有从源头确立“新质生产力”的发展目标是“优质生产力”，才能在追求“优质生产力”的动机驱使下不断提升“新质生产力”的竞争力，最终成为“优质生产力”，并推动“新质民主”“新质法治”成为“优质民主”“优质法治”。
四、“新质民主”与“新质法治”的共时性与共轭性
（一）“新质民主”与“新质法治”的共时性要求
党的十一届三中全会公报明确指出：为了保障人民民主，必须加强社会主义法制，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。上述规定是深刻总结和反思1978年《中华人民共和国宪法》第45条规定的“大鸣、大放、大辩论、大字报”的“大民主”实践的经验教训基础上得出的科学的认识结论，也就是说，社会主义民主作为人类社会共同价值民主的一种制度实践形式，也必须遵循民主价值的一般规律，必须与依法治国有机结合起来，才能克服单纯民主价值在制度实践中可能引发的治理价值失序的问题。民主与法治作为社会上层建筑的两个重要因素，不仅仅受上层建筑自身的组成结构和其他要素的影响，民主与法治两者也是相伴相生、相辅相成的。民主须臾不能离开法治，法治也必须依靠民主来作为目标和保障。因此，在研究“新质生产力”引发的社会关系变革规律的过程中，必须在法理上关注“新质民主”与“新质法治”的“共时性”，也就是说，“新质生产力”的出现催生“新质生产关系”，在此基础上形成“新质经济基础”，并由“新质经济基础”同时推动“新质民主”与“新质法治”的产生。没有“新质民主”就没有“新质法治”，同时，缺少“新质法治”，“新质民主”也不可能产生。
（二）“新质民主”与“新质法治”的共轭性要求
所谓民主与法治之间的“共轭”性指的是在很多社会生活领域，特别是在国家治理和社会治理领域，必须把民主与法治这两种治理方式有机结合起来，共同发挥治理合力。离开法治的保障，民主很容易“走偏”；没有民主的基础，法治也会失去应有的正当性。因此，在全面建设社会主义现代化国家的过程中，一方面，要发展社会主义民主，把“发展全过程人民民主”作为中国式现代化的本质要求；另一方面，民主作用于中国式现代化必须获得法治的支撑，没有法治的保障，中国式现代化就不可能获得可持续发展的动力。作为由“新质生产力”引发的“新质民主”“新质法治”必须与“新质上层建筑”中的其他“新质”要素一起，对国家治理和社会治理起到“共轭”性的治理合力的功效。特别是作为“全过程人民民主”的制度载体的人民代表大会制度不能仅以民主原则来展开，还必须重视法治，因此，“法治人大”是“新质民主”与“新质法治”共轭伴生的“新质上层建筑”，是将民主与法治有机融合的最有效的实践理念。
五、发展“全过程人民民主”，不断完善数字法治、涉外法治
（一）“新质民主”的核心要义是“全过程人民民主”
在“全过程人民民主”概念提出之前出现的是“全过程民主”这个理念。这个理念是2019年11月2日习近平总书记在上海市长宁区虹桥街道古北市民中心全国人大常委会法工委基层立法联系点考察社区治理和服务情况时首次提出的，主要的政策要求是提倡在基层治理的不同环节都要贯彻民主的要求，要以人民为中心，通过加大基层治理过程中公民参与的力度，保证人民当家作主的民主权利。民主，首先得深入群众，得让民主的主体感觉到民主就在身边，感觉到民主是简单易行、伸手可及而不是高高在上的。针对这个问题，习近平总书记在视察时强调指出：“我们走的是一条中国特色社会主义政治发展道路，人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。希望你们再接再厉，为发展中国特色社会主义民主继续作贡献。”
“全过程人民民主”这个概念是对人民民主在实践中应该向何处发展、如何不断提升的一种升级版的表达。习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会上的讲话中强调指出，要“践行以人民为中心的发展思想，发展全过程人民民主”。显而易见，习近平总书记“七一”重要讲话把发展“全过程人民民主”视为当前和今后一段时间中国特色社会主义民主政治建设的一项重要任务。
“全过程人民民主”是一种“新质民主”，而不是一般意义上的“新型民主”。因为“全过程人民民主”的本质是“人民民主”，在人民民主基本性质不变和主体不变的前提下，通过进一步扩大人民民主主体参与的方式，让人民民主中的“人民性”得到更加充分的体现。因此，“全过程人民民主”最大的特征体现的是主体“人民”在人民民主中的积极、主动和支配地位。“全过程人民民主”使得民主主体人民在民主实践中任何应当“在场”的地方都能够“在场”并得到制度的保障。所以说，“全过程人民民主”相对于人民民主而言，是一种“新质民主”，但不是脱离或完全不同于人民民主的“新型民主”或“新式民主”。在准确定位“全过程人民民主”是一种“新质民主”的基础上，就需要从法理上来寻找解释“新质民主”形成的制度推动力。事实上，“全过程人民民主”是在实践中依靠技术进步和社会生产力发展带来的便利进一步提升了作为人民民主的主体“人民”参与民主政治的渠道，扩大了政治表达的方式，更加富有效率地形成民主生活的结果。例如，1953年《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》出台，当时确立县级以下（不包括县级）实行选民直接选举，县级以上实行间接选举，主要是考虑到选民由于交通不便投票困难，加上宣传候选人的方式比较简单原始、大众传媒不发达，致使选民的选举意向受到很大的局限。1979年制定《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》时考虑到基层交通条件大为改善以及大众传播手段的改进，选民直接选举方式扩大到了县级。我国选举法在选民直接选举层次上的变迁可以很好地体现社会生产力的变化规律。进入21世纪，由于互联网技术的出现，国家立法机关在通过与人民群众切身利益相关的法律时，往往要通过互联网向社会公众公布法律草案，广泛听取人民群众对立法草案的意见。例如，《中华人民共和国民法典（草案）》由全国人大常委会通过中国人大网向社会公众公开征求意见后，收到了来自社会各界十几万条的意见和建议。很显然，互联网技术和社会生产力的进步使得人民民主的主体人民参与民主政治活动的可能性大为提升，人民民主在国家治理和社会治理中发挥自身作用的效率越来越高。习近平总书记在中央人大工作会议上全面和科学地阐释了“全过程人民民主”对于人民代表大会制度现代化的意义：“人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体。要在党的领导下，不断扩大人民有序政治参与，加强人权法治保障，保证人民依法享有广泛权利和自由。要保证人民依法行使选举权利，民主选举产生人大代表，保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人大工作各方面各环节全过程，确保党和国家在决策、执行、监督落实各个环节都能听到来自人民的声音。要完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制，推进人大协商、立法协商，把各方面社情民意统一于最广大人民根本利益之中。”正因为基于社会生产力的发展和进步，“全过程人民民主”作为一种人民民主意义上的“新质民主”才在生产力与生产关系的辩证运动中脱颖而出，成为新时代人民民主的最新民主形态，为此，习近平总书记强调指出：“党的十八大以来，我们深化对民主政治发展规律的认识，提出全过程人民民主的重大理念。我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”由上可见，尽管“新质生产力”的概念出现较晚，但是作为一种生产力现象，具备“新质”生产力品质的生产力样态早已在实践中出现。我国的“全过程人民民主”就是在“新质生产力”发展的推动下逐渐成为一种社会现实，并且作为上层建筑的一部分又通过经济基础对“新质生产力”发生反作用，从而推动“新质生产力”日渐成熟，成为社会生产力的主要样态。因此，从法理上看，“新质生产力”概念的出现为从法理上揭示“全过程人民民主”形成和存在的“底层逻辑”提供了科学和完整意义上的马克思主义政治经济学的解释方法，符合习近平新时代中国特色社会主义思想形成和发展的历史规律。
（二）“数字法治化”与“法治数字化”是“新质法治”的价值要求与制度目标
作为经济学概念的数字经济是人类通过大数据（数字化的知识与信息）的“识别—选择—过滤—存储—使用”，引导、实现资源的快速优化配置与再生、实现经济高质量发展的经济形态。数字经济下通过不断升级的网络基础设施与智能机等信息工具、“互联网—云计算—区块链—物联网”等信息技术，人类处理大数据的数量、质量和速度不断提升，推动人类经济形态由工业经济向“信息经济—知识经济—智慧经济”形态转化，极大地降低社会交易成本，提高资源优化配置效率，提高产品、企业、产业附加值，推动社会生产力快速发展，同时为落后国家后来居上实现超越性发展提供了技术基础。数字经济也称智能经济，是“工业4.0”或“后工业经济”的本质特征，是“信息经济—知识经济—智慧经济”的核心要素。2020年5月22日，时任国务院总理李克强在2020年国务院政府工作报告中提出打造数字经济新优势。2024年3月5日，李强总理在十四届全国人大二次会议上所作的政府工作报告中，在明确提出“新质生产力”概念的同时，对作为“新质生产力”要素的“数字经济”的发展提出了更高的要求。李强总理强调指出：“深入推进数字经济创新发展。制定支持数字经济高质量发展政策，积极推进数字产业化、产业数字化，促进数字技术和实体经济深度融合。深化大数据、人工智能等研发应用，开展‘人工智能+’行动，打造具有国际竞争力的数字产业集群。实施制造业数字化转型行动，加快工业互联网规模化应用，推进服务业数字化，建设智慧城市、数字乡村。深入开展中小企业数字化赋能专项行动。支持平台企业在促进创新、增加就业、国际竞争中大显身手。健全数据基础制度，大力推动数据开发开放和流通使用。适度超前建设数字基础设施，加快形成全国一体化算力体系，培育算力产业生态。我们要以广泛深刻的数字变革，赋能经济发展、丰富人民生活、提升社会治理现代化水平。”很显然，在加快发展“新质生产力”过程中，数字经济是“新质生产力”最活跃和最革命的因素，是“新质生产力”的标志。
数字经济的发展必然会改变人们之间的传统意义上的生产关系，继而形成建立在“新质经济基础”之上的“新质上层建筑”，其中，通过“新质法治”来反作用于“数字经济”的发展，是“数字法治化”的内在动力。与此同时，传统意义上的法治也获得了新生，即传统法治通过数字技术催生“法治数字化”，进一步提升了法治在国家治理和社会治理中的治理功能，对上层建筑中的其他因素产生积极和革命性的影响。数字法治作为“新质法治”，相对于传统法治而言，引发了法治领域的根本性变革。在数字经济驱动下，传统法治框架中的产权理论并不能完全有效地给数字产品以完整的法律保护，特别是生成式人工智能产品，已经使得人工智能自身拥有了一定的学习和创造功能，由此触发了人工智能产品的开发者、使用者是否应当对人工智能产品承担完全的产品责任，人工智能技术形成的人工智能产品的著作权如何进行分配等法治领域的“新问题”，这些问题在传统法治理论下都无法得到有效回答。因此，数字经济作为“新质生产力”必须有“新质法治”价值和体制机制加以保护，以“数字法治”作为核心要素的“新质法治”必须考虑如何平衡法的确定性价值与法律风险防范之间的动态关系。一方面，数字经济推动了数字法治的形成，另一方面，数字法治价值的形成又可以反作用于数字经济的发展，为数字经济注入“新质生产力”所具有的活力。
数字法治还表现为“法治数字化”的发展趋势，大数据分析改变了传统法治下的立法、执法、司法模式，通过大数据来体现立法数据、执法数据和司法数据存在和分布的规律，从而辅助立法、执法、司法更加有效和顺畅地运行，智慧立法、执法、司法等法治新形态不断涌现，与数字经济以及其他“新质生产力”要素形成了良性互动，进一步深化了生产力与生产关系、经济基础与上层建筑之间的社会互动关系，形成了人们生活的新形态，推动了社会的发展和进步。
（三）统筹作为国内法治的“涉内法治”与“涉外法治”，不断提升国内法治的法“治”能力和水平
习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上就当前和今后一个时期全面依法治国的各项工作提出了“十一个坚持”的要求，这“十一个坚持”事项构成了习近平法治思想的核心要义。习近平法治思想作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分以及作为马克思主义法治理论中国化的最新理论成果，其内在的法理逻辑是“新质法理”，是在总结新时代中国特色社会主义法治实践经验基础上，顺应“新质生产力”发展的趋势和中华民族伟大复兴时代要求应运而生的法治理论。习近平法治思想作为“新质法理”回答的基本问题是新时代为什么要实行全面依法治国以及新时代怎样实行全面依法治国等新时代的具体的法治问题。党的十八大以来，我国的改革开放和社会主义现代化事业在各个领域都得到了飞速发展，形成了众多的经济新业态，例如低空经济、商业航天、氢能、生物制造、量子技术、生命科学以及人工智能等“新质生产力”要素逐渐渗透到社会经济生活的各个领域，必然催生各种“新质生产关系”，通过经济基础对上层建筑发生巨大的影响作用。习近平法治思想与党的十八大之前业已形成的中国特色社会主义法治理论在法理逻辑上既有紧密联系，又具有自身独特的底层逻辑。“新质生产力”向社会经济生活领域各个方面的渗透和延伸必然要求经济社会生活领域的各种社会关系也要进行相应的功能调整和提升，通过改变传统法治理论中关于法治功能的“局限”性认识，来构建“新质”的中国特色社会主义法治理论。其中，最重要的一个领域就是“涉外法治”领域。早在党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》就明确提出了加强涉外法律工作的要求。党的十九届四中全会的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》又进一步将“涉外法律工作”提升为“涉外法治工作”。也就是说，在处理涉外法律事务的过程中，不能满足于制定了多少涉外法律法规，更为关键的是处理涉外事务的“涉外法”要能够发挥法的“治”的功能。特别是对于标的物或客体在域外的涉外事务来说，只有产生实际“治”的效果的“涉外法”才能真正符合维护国家主权、安全和重大利益以及保障人民合法权益的要求。因此，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上明确提出“要统筹国内法治和涉外法治”。上述“涉外法治”实际上是国内法治的一部分，也是国内法治的“治”的功能的域外延伸。“统筹国内法治和涉外法治”更精准的内涵应当理解为“统筹作为国内法治的涉内法治与涉外法治”，“涉外法治”实际上是包含在“国内法治”中的“新质法治”。习近平总书记在二十届中央政治局第十次集体学习时强调指出：“涉外法治作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，事关全面依法治国，事关我国对外开放和外交工作大局。推进涉外法治工作，根本目的是用法治方式更好维护国家和人民利益，促进国际法治进步，推动构建人类命运共同体。必须坚定不移走中国特色社会主义法治道路。”相对于党的十八大提出的全面推进依法治国“新十六字方针”即“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”来说，涉外法治更加重视“涉外法律服务”工作。习近平总书记指出：“涉外法治工作是一项涉及面广、联动性强的系统工程，必须统筹国内和国际，统筹发展和安全，坚持前瞻性思考、全局性谋划、战略性布局、整体性推进，加强顶层设计，一体推进涉外立法、执法、司法、守法和法律服务，形成涉外法治工作大协同格局。”
从党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”治国方略，到党的十八大确认“全面推进依法治国”的指导方针，法治发挥自身社会功能的领域不断扩大。这既是社会主义法治不断发展完善的结果，也是适应“新质生产力”不断发展的要求，通过强化上层建筑对经济基础的反作用来发挥法治在促进“新质生产力”成长和发展中的重要推动作用。习近平总书记在二十届中央政治局第十次集体学习时强调“一体推进涉外立法、执法、司法、守法和法律服务，形成涉外法治工作大协同格局”，这一论断更是审时度势、切中“新质生产力”向外循环的现实要求。2024年3月5日，习近平总书记在参加江苏代表团审议时也强调指出：“持续建设市场化、法治化、国际化一流营商环境，塑造更高水平开放型经济新优势。”
总之，“新质生产力”是生产力中最活泼、最革命的因素，它改变了传统生产力的要素结构，从劳动者、劳动资料和劳动对象等不同方面为生产力注入了新的要素，形成生产力发展的新结构。在“新质生产力”不断成熟基础上，催生了“新质生产关系”，继而由“新质经济基础”推动包括民主和法治等上层建筑要素向“新质上层建筑”不断发生革命性变革的重大转变。“新质民主”与“新质法治”是“新质生产力”自身符合逻辑运动的结果，在“新质生产力”催生生产关系结构发生重大变化的情况下，以“全过程人民民主”为标志的“新质民主”以及以数字法治、涉外法治为核心要素的“新质法治”的形成并且在中国式现代化进程中发挥至关重要的作用，是社会生产力发展的客观规律。因此，当前和今后一段时间，法学界要围绕着“新质生产力”来进行深入系统地研究，要运用马克思主义立场、观点和方法观察问题、思考问题，要以习近平法治思想为指引，及时和有效地回应“新质生产力”的出现和发展可能对作为社会主义上层建筑的民主与法治领域带来的巨大变化。只有关注“新质民主”与“新质法治”的存在形态和合法性根据，才能牢牢把握中国特色社会主义民主政治和法治发展的规律，坚定不移地走中国特色社会主义民主政治和中国特色社会主义法治道路，树立道路自信、理论自信，为“新质生产力”的健康有序发展提供更加可靠的民主与法治保障。
作者：莫纪宏（中国社会科学院法学研究所研究员、博士生导师）
来源：《政治与法律》2024年第6期“习近平法治思想研究”栏目。因篇幅较长，已略去原文注释。