作者 |刘虎
“澄迈县综合行政执法局在海南省高院判决撤销其作出的行政处罚决定后，再次以相同理由对海南尖峰置业有限公司（下称“尖峰置业”）作出同样处罚决定；澄迈县自然资源和规划局申请法院强制执行追缴已减免土地出让金4560.73万元时，查封企业278套房产估值5.75亿，明显超出标的价值……”
这是2023年12月6日国务院办公厅督察室《2023年度国务院推动高质量发展综合督查对海南省的反馈意见》中，对海南省澄迈县“行政执法不规范，依法行政能力和意识不足”的批评，要求进行整改。
澄迈县综合行政执法局。拍摄时，其楼顶多面国旗破损。刘虎 摄
稍早前的2023年11月20日，海南省委领导亦就同一事项批示道，“此事不宜久拖不决，省高院的判决应执行，对营商环境厅的意见要重视。”
如今，半年过去了，澄迈县罚没民企尖峰置业价值5个多亿建成房产的《处罚决定书》仍未撤销；数百业主购房十年，至今领不到房产证。澄迈县的做法，可谓是狠狠给了海南法治一巴掌。
01
县委书记向招商来的省重点项目伸手
如果再一次回到2012年，浙江商人孔嘉银并不确定，他还会不会有勇气拒绝中间人传来的时任澄迈县委书记杨思涛的500万的索贿暗示。
2023年1月，巨贪杨思涛被终审维持死缓判决。媒体报道截图
孔嘉银是“鲁班奖”获得者，全国政协第三届中国经济社会理事会常委，海南浙江商会副会长。孔嘉银在杭州运营的嘉利艺术馆，藏有古代著名书画大师作品、近现代书画大师作品和当代著名画家精品，是重要公益艺术机构。
2007年，海南澄迈县委、县政府领导班子到杭州招商引资，多次盛情邀约孔嘉银前往投资。
2007年底，孔嘉银名下的尖峰置业取得位于澄迈县老城开发区盈滨半岛桃源路的一块面积为80002平方米的城镇住宅用地，开始筹备和申报建设中国（国际）书画创作交易中心项目，并在这里运营公益性质的嘉利（海南）艺术馆。
2009年6月2日，澄迈县委召开“关于深入学习实践科学发展观，提高行政效率现场办公会”并形成《会议纪要》，确定对尖峰置业土地增容费按25%收取的优惠政策。由于有全面系统的优惠政策和文件承诺，孔嘉银投入巨资。
2012年，中国（国际）书画创作交易中心和嘉利艺术博物馆被列入“海南省重点项目投资计划”。
嘉利艺术馆为了让游客和海南市民常年免费参观，每年数百万元开支由尖峰置业承担。2012年5月，老城开发区管委会同意将项目容积率由原来的0.89提高至1.44，所产生的增容费甚至可以考虑按15%优惠收取。
当年7月25日，澄迈县城乡规划委在县委常委会议室召开会议。会议由时任常务副县长郑芳平主持。规划会同意了项目设计方案——设计为五星级产权式酒店，新增艺术博物馆、画廊、学术报告厅、书画鉴定中心等配套，宴会厅和停车场面积比原规划方案面积约增加一倍，容积率调整至1.44，依法依规收取增容费，所收取的增容费将用于政府支持该项目建设的投入资金，采用收支二条线（即减免）。
孔嘉银回忆，这些手续正常推动、项目一路向好的背景下，他接到了某位自称代表时任澄迈县委书记的中间人的暗示：项目中应提供杨思涛约500万元的感谢费。“给了就一切顺利，否则后面事很难办。”
孔嘉银拒绝了中间人的这一要求。尖峰置业就此从县领导亲自招商引资、提升海南文化旅游品位的座上宾，成了涉嫌大宗违法建设的不法企业。
2019年4月杨思涛从海南省农垦集团董事长任上落马后，海南省纪委向孔嘉银了解杨通过中间人传话涉嫌索贿的全过程。办案人员告诉他，杨思涛索贿的三十多家企业中，只有尖峰置业拒绝了其要求。
2021年6月15日，海南一中院对杨思涛案进行公开审理，认定杨利用职务之便，为他人谋利益，非法收受贿赂共计33827万余元（其中23699万余元未遂），判处其死缓。
“唯一”没给杨思涛送钱的尖峰置业，果然付出了重大代价——该项目的容积率变更长期搁置；又被追索之前优惠的土地出让金4560万元。与政府的诉讼和权属的不确定，还导致项目长期无法办理房产证。
2020年1月，澄迈县行政执法局下达决定书，罚没尖峰置业价值5个多亿的建成房产。经过三年多的艰难抗争，海南高院最终否定了澄迈县的这一处罚决定。但在2023年7月，澄迈县再次宣布了尖峰置业以同样的理由罚没和顶格罚款。
“如此恶劣的营商环境，实属全国少见！”孔嘉银说。
02
补缴土地增容费被拖成“历史遗留问题”
孔嘉银没有识相地交上“保护费”，有其个人求合规不愿违法的原因。
另一个原因很可能是，在他看来，作为招商引资来的浙江企业，自己在澄迈乃至海南文化建设上颇有贡献。而地方上对其变更容积率等的支持，并非私相授受、个人恩惠，而是对其项目和贡献的认可。
一开始，项目推动仍在正常进行。
2013年3月21日，澄迈县住建局为尖峰置业项目颁发了《建设用地规划许可证》。2016年11月9日和2017年1月9日，澄迈县住建局为项目颁发了《建设工程规划许可证》及《建筑工程施工许可证》。
2009年6月2日澄迈县委《会议纪要》（局部）。受访者提供
2012年7月澄迈县规划委已批准容积率调至1.44，尖峰置业开始按新批准的设计方案办理相关手续，并筹备施工建设，同时积极向政府相关部门申请办理增加容积率后的相关手续，包括申请补交因容积率调整而增加的地价款。
但在拒绝县委书记索贿发生后，澄迈县自规局拒绝尖峰置业缴纳增容费，导致无法办理后续《规划许可证》。尖峰置业再三向上级部门申诉，直拖到2014年3月20日，自规局才给尖峰置业下达了关于补缴土地出让金的通知。但此通知中，容积率从0.89调整至1.44需缴纳的土地出让金为9037.52万元，这是根据2014年1月作为评估日期而得出的增容费。
而尖峰置业认为，依据国土资源部（2010）204号文件“按批准时间作为评估日期”的规定，评估日期应为2012年7月。按此日期计算，该笔增容费为5000多万元。
“澄迈县自规局的价格凭空多出了3000多万元，并声称：‘我们不执行国土资源部文件，我们执行的是澄迈县文件’。”尖峰置业人士表示，“这很明显这是政府有错在先，是在整我们。”
尖峰置业随即向自规局和澄迈县政府递交了《对增容费评估基准日有异议的报告》。
2017年5月8日，澄迈县自规局“或考虑到前任领导违规，后任领导怕事闹大，不好收场”，故向县政府提交的《关于海南尖峰置业有限公司“金海岸”项目用地调整容积率有关问题的意见》，同意了尖峰置业的意见。
澄迈县国土资源局同意尖峰置业意见的文件。受访者提供
然而，事情最终一拖再拖，时至今日仍未能得到有效合理解决，硬生生拖成了“历史遗留问题”。
03
容积率是否成功调整，政企各执一词
尖峰置业迫于因增容手续迟迟无法办理而停工损失的巨大压力，于2015年8月退回0.89容积率，只建12层。但在建至12层结顶后，县委书记杨思涛和各局办领导到现场办公，却要求抓紧按原已批复的20层进行建设。
杨思涛称“这是县规委会批准通过的项目，又属于省重点工程，不是你尖峰置业想不建就不建的”。同时承诺在建设期间让职能部门完善项目手续。在其强制要求的高压政策下，按照澄迈当时的“三边工程”（即边设计、边施工、边办手续）规定，尖峰置业开始建设第13层及以上建筑。
最终建成的20层大厦。刘虎 摄
当时的《会议纪要》明确记载：澄迈县委、县政府要求，尖峰公司尽快完成中国（国际）书画创作交易市场内的作家创作室兼卧室、电子交易厅、鉴定室、书画储藏室、展示厅、拍卖中心等八大功能区及配套设施建设，这些配套设施作为尖峰置业五星级产权式酒店（即金碧海岸产权式酒店）兼用设施。待该酒店竣工验收合格后，由县住建局、县不动产登记中心依法依规办理房产权证。
在澄迈县委2023年向海南省委发出的《关于澄迈县金碧海岸产权式酒店整改处置情况的报告》中，这样谈及这次手续问题：
2018年12月19日，澄迈县再次启动调整该地块容积率的手续。县规划委和老城管委会共同组织召开专家评审会，会议一致表决同意通过该项目的规划容积率由0.89调整至1.44的方案。
2019年1月28日，县规划委和老城管委会发布了《关于<澄迈盈滨旅游度假区控制性详细规划B-04地块用地容积率由0.89调整至1.44的规划修改论证报告>的批前公示》，公示期自2019年1月28日至2019年2月3日。公示期内无人提出异议。
尖峰置业认为，从法律上及根据相关惯例，公示期满后，涉案土地的规划调整方案法律已生效。
2019年5月，澄迈县将《关于审定金碧海岸产权式酒店相关问题的请示》报送省政府，未获批。
据澄迈县委2023年的报告所述，2019年5月10日，时任副省长毛超峰批示“请自然资源和规划厅严格按海岸带保护开发专项检查议定办理。不得‘先斩后奏’，要让违规者付出代价。澄迈县要负责”。
但在海南省政府2015年的专题会议上，同意了尖峰置业项目采取完善相关报建手续的形式。《海南省人民政府专题会议纪要——研究全省海岸带200米范围内建设项目历史遗留问题处理意见》([2015]154号)附件中，就金碧海岸项目的判定是历史遗留问题“完善手续后补办相关施工许可手续”，允许继续建设。尖峰置业知悉后，多次向澄迈县政府及相关部门递交报告，进行申辩，并要求依法完善调整规划的相关手续。
因此，双方对于容积率调整应该补缴的金额有分歧，甚至对容积率是否已经完成了调整程序也有完全不同理解——这一切，让尖峰置业遭遇了灭顶之灾。
04
官方开出5亿元“天价”罚没单
2019年7月11日，澄迈县自规局对尖峰置业下发“缴款通知书”。
这份官函宣布，“金碧海岸”项目容积率由0.45增加至0.89后，应缴土地价差费为6080.97万元，你司实际缴纳土地价差费为1520.24万元，剩余4560.73万元未缴纳。
尖峰置业认为，这一决定完全否定了涉及招商引资优惠政策的所有会议纪要和文件政策。“与尖峰置业同等享受优惠政策的企业有上百家，没有一家企业被追缴该类费用。这个就是针对尖峰置业来的。”
尖峰置业负责人介绍，公司仅占有120亩土地，照此标准，同类上百家企业，有的有几百亩、几千亩土地，追缴下来将是一笔高达数十亿元的巨额款项。
尖峰置业提起了行政诉讼。审理该案的海南一中院于2022年6月8日向澄迈县综合行政执法局发出《司法建议函》。
海南一中院《司法建议函》。受访者提供
这份《司法建议函》印证了尖峰置业关于“选择性执法”的疑问。“案件审理中，尖峰公司还反映，除尖峰公司外，还有其他多家企业享受了上述减免土地出让金优惠政策，但你局仅对尖峰公司作出追缴土地出让金决定，未对其他企业作出追缴决定，有违公平原则。”
“为统一执法尺度，确保执法公正，避免国有资产流失”，海南一中院建议澄迈县自规局对享受过土地出让金减免优惠政策的企业开展全面核查，如发现存在违法减免土地出让金情形，“应依法予以纠正”。
“在各方的关注和压力下，澄迈县自规局才说另有3家也在追缴。但所谓也在追缴的三家，其实二家已弃房，人至今失联；还有一家是小型施工企业，自身根本就不是开发商。而拥有数百亩、几千亩地块的大型或特大型开发商，一家都未追缴。”尖峰置业人士说。
“选择性”追索之前优惠的土地出让金和“增容费”之外，澄迈县相关部门又启动巨额罚没。
2020年1月17日，澄迈县综合行政执法局向尖峰置业送达45号《处罚决定书》，这份决定书让孔嘉银大吃一惊。
该决定书宣布：没收“金碧海岸五星级产权式大酒店”项目13层至20层，建筑面积为35,603.92平方米；并处建设工程造价10%的罚款共计677万余元。这个罚没单的市值高达5个亿。
05
被三级法院撤销后再次启动罚没，国务院督查
对这个“天价”罚没单，尖峰置业不得不再次通过司法渠道，进行抗争。
尖峰置业还向海南省营商环境建设厅反映问题。2022年新成立的海南省营商环境建设厅是全国首个营商环境厅，尖峰置业被作为“海南营商环境厅第一案”予以关注。然而。号称“开创了营商环境建设体制机制创新的新格局”的营商厅虽支持同情尖峰置业的遭遇，但并未能真正解决困扰尖峰置业多年的问题。
“澄迈县每次给上级的回复都是说我们和企业的问题已与企业协商好了，已解决了，实质对澄迈县政府存在的问题则避而不谈，一次又一次次欺瞒上级。营商厅也颇感无奈。”
尖峰置业房产被澄迈县执法局查封时的场景。受访者提供
行政诉讼中，尖峰置业方面表示，其曾多次要求补交调增容积率后的土地出让金，但政府相关部门“怠于履行各自职责”，未及时受理其补缴土地出让金的申请，又未作出任何回复、任何解释，导致项目增容和办理工程规划许可证手续一直未能办妥。
在确定增容后应补交多少增容费时，由于政府国土部门未严格按澄迈县规划委批准增加容积率时国土资源部（2010）204号文件规定，而是按此后新颁布的文件确定地价标准，导致尖峰置业需额外承担巨额支出，因此引发矛盾和分歧争议。
经澄迈县法院一审、海南一中院二审、海南高院再审等诉讼流程，澄迈县综合行政执法局45号《处罚决定书》被予以撤销。
至此，尖峰置业三年多的抗争好不容易有了结果。但澄迈县很快又给他们上了一课——2023年7月14日，澄迈县官方推翻了三级法院的判决、裁定，在未提供新的理由和证据的前提下，第二次没收其项目房产和顶格罚款。
2023年7月14日，澄迈县执法局再次决定没收尖峰置业项目房产和进行罚款。随后，尖峰置业再度提起行政诉讼。受访者提供
尖峰置业人士说，澄迈县政府此举是”给了法院一巴掌，给了法治一巴掌”。
尖峰置业认为，关于项目容积率审批效力的争议虽然一直存在，但项目建设之所以以1.44的标准进行，与时任县委、县政府的支持甚至督促直接相关。
其法律团队也提出，涉案项目实际属于“尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的类型”，行政执法局作出第二次《罚没决定书》存在适用法律错误，是行政违法。
首先，海南省政府2015年的专题会议同意涉案项目采取完善相关报建手续的形式。“完善手续后补办相关施工许可手续”，同意继续建设。
本次处罚前，项目的规划修改也通过县政府部门组织的专家评审并公示，且经审议通过，规划调整方案已发生法律效力。“方案的审批权限为县级人民政府。当澄迈县政府审批通过后，前述规划调整方案应已生效。”
海南一中院2022年《司法建议函》建议澄迈县综合行政执法局参照海南省财政厅、住房和城乡建设厅、国家税务总局海南省税务局
“琼自然资规【2021】7号”《关于不动产登记历史遗留问题处理意见的通知》，重新对涉案项目历史遗留问题予以妥善处理。
因此，该项目作为“历史遗留问题”本可通过补缴费用等方式进行处置。“尖峰置业未能与有关部门就补正方式达成一致，并不能给当地政府以严重侵犯民企产权的罚没方式解决的权力。”
知情者介绍，2023年4月24日澄迈县委上报海南省委的《金碧海岸产权式酒店项目整改处置情况报告》，由澄迈县自规局和“包案组”起草。尖峰置业要求撤销澄迈县一手操弄的所谓“包案组”，并重新成立有其人员参加的处理这一历史遗留问题的专案组。“这一合理的要求得不到回复，他们将一切过错都推在尖峰置业身上，完全不谈澄迈县委、县政府及自规局和综合行政执法局自身违规、违法的错误做法，欺上瞒下，不尊重历史，试图误导上级。”
为了所谓追回尖峰置业被减免多年的4560万元土地出让金，澄迈县自规局向法院提出：查封尖峰置业5亿多元的房产及账户，立即评估进行拍卖；对法人代表孔嘉银也采取了限高措施。尖峰置业被迫于2024年2月1日向澄迈法院缴了1800万元（保留追诉权）。
尖峰置业人士告诉笔者，当地有消息称，澄迈县政府部门想借机吞下这些房产，分配给属下公务员当作保障性福利用房。
孔嘉银以及浙江在海南商界的呼声，得到了国务院督查组和海南省领导的关注和批示。
尖峰置业人士介绍，2023年11月5日，海南省营商环境厅对尖峰置业历史遗留问题为期十几天的全面核实调查，将核实报告回复省委。海南省委主要领导在报告上作出“此事不宜久拖不决，省高院的判决应执行”的批示。
2023年11月10日，国务院第十二督查组副组长带队，一行五人到尖峰置业，非常详细了解调查了其存在的历史遗留问题。相关负责人当场表态：“澄迈县综合行政执法局在高院判决撤销尖峰公司作出的行政处罚决定后，再次以相同的理由对尖峰公司作出同样的处罚决定和澄迈县自规局超标处罚等违规问题，会反馈给省政府、县政府整改。”
多年行政诉讼，孔嘉银办公桌上各类法律文书、证据资料堆积如山。刘虎摄
“马拉松式的漫长官司，新官不理旧事，尖峰置业绝对会被拖垮、拖死！”孔嘉银说，“澄迈县某些领导至今还在敷衍塞责、混淆视听、欺上瞒下，拒不执行国务院督查室和省委省政府对尖峰置业督查反馈意见的落实处理。他们只考虑个人升迁，在企业面临生死存亡的问题上，漠不关心。”