渥太华当地时间4月30日凌晨4时，“全球塑料公约”——旨在制定一项具有法律约束力的塑料污染（包括海洋环境中的塑料污染）国际文书的政府间谈判委员会第四次会议（以下简称INC-4）在历经7天的艰苦谈判后，终于落下帷幕。本应于4月29日晚举行的闭幕式，因各国代表迟迟未能协商一致而延迟至第二天凌晨。INC主席瓦亚斯·巴尔迪维索先生在闭幕演讲称渥太华谈判取得了巨大进步，为年底最后一次政府间谈判INC-5奠定基础，最后恳切地呼吁“信任”携手向前。
INC-4会议
本次会议参与者总计超过2500人，分别来自170个成员国和超过480个观察员组织，包括联合国实体、政府间组织、非政府组织和媒体的代表。联合国环境规划署的官方媒体称，这是“INC会议以来迄今为止规模最大、最具包容性的聚会”，观察员参与数量较以往增加近50%。
本次谈判中，各国代表以国际文书的修订案文草案（Revised Draft Text）为基础，就文书的目标、定义、原则、范围、管控措施、执行手段和资金机制等条款展开磋商谈判，尝试将文书草案的案文范围进一步缩小、精简。最终委员会在闭幕会上除了将由秘书处汇编的一版供INC-5审议的新修版案文以外，还宣布了几项决议：决定了在闭会期间的工作任务，聚焦于文书的资金机制以及塑料中令人关注的化学品、产品设计的讨论，并将成立两个专家小组支持；此外，还将成立一个法律起草小组，由每国提名一名法律专家加入，对文书案文进行法律审查并向大会提供法律建议。
图|UNEP执行主任Inger Andersen，图源|IISD
雄心不改：INC-4将为INC-5釜山之行铺平道路
“我们来到渥太华是为了推进文本，希望各成员国能就INC-5前所需的闭会期工作达成一致。我们离开渥太华时要实现这两个目标，为釜山达成一个雄心勃勃的条约铺平了道路，”联合国环境规划署（UNEP）执行主任英格·安德森（Inger Andersen）在INC-4开幕式上说道。她强调，“自联合国环境大会第 5/14 号决议批准谈判制定一项针对塑料整个生命周期的文书以来，两年时间已经过去了。然而，工作远未结束。塑料污染危机继续笼罩世界，我们只剩下几个月时间，即2024年底截止日期之前。我敦促各成员国继续展现出活力、决心、合作和雄心。”
作为倒数第二次政府间谈判会议，INC-4注定将承载为最终达成“全球塑料公约”的历史性共识提供最大支持。
“加拿大致力于推动今年年底韩国釜山召开的INC-5达成最终条约。我们不再讨论我们是否能够达到目标，而是‘如何’达到目标。”加拿大环境和气候变化部长史蒂文·吉尔布尔（Steven Guilbeault）表示。
INC主席路易斯·瓦亚斯大使（Ambassador Luis Vayas）说：“我们都因共同的承诺团结在一起，以制定一个有法律约束性的国际文书来结束塑料污染。正是这种多边主义精神指导了我们在渥太华的讨论，”他补充道。“我们找到了一些共同点，这将引导我们共同走到最后。我坚信我们可以将同样的精神带到釜山，以兑现我们的承诺。”
会议进程：
焦点争锋，艰难中共进
会议初始就不难感受到，部分国家代表对达成一项有约束力的公约雄心勃勃。
马拉维代表“终结塑料污染雄心联盟”（High Ambition Coalition）发言，提出采用预防方法对抗塑料污染，以现有最佳科学为基础，制定具有法律约束力的全球共同规则和控制措施，例如将初级塑料聚合物的消费和生产限制在可持续水平等；太平洋小岛屿发展中国家提出塑料污染危机不能仅靠下游废物处理措施来解决，必须确保从总体上减少塑料和消除有害化学添加剂，并列入强有力的透明度和披露措施；而欧盟代表及其成员国也强调模式的转变，特别是在价值链的上游部分，对于确保塑料的可持续生产和使用至关重要。
而沙特阿拉伯代表一组“立场相近”国家 （Like-minded Group）发言提到，应在共同但有区别的责任和可持续发展的基础上，通过有效的谈判，将案文草案完善为一份简明扼要、可付诸行动的文件。文书的讨论应向可持续做法过渡，并以公平的废物管理解决方案等原则为指导。尽管谈判期间需要权宜，但文书协定的质量和实质不容妥协。科威特则代表海湾合作委员会（GCC），强调其致力于确保联合国环境大会第 5/14 号决议得到落实，应通过增进对不同意见的相互理解来建立共识，以期确立在经济和环境上更可持续的做法。
在随后的INC-4大会国家发言中，有一些代表认为，文书必须不仅涵盖塑料废物，而且还涵盖塑料生产，成为第一个针对塑料的整个生命周期和价值链中的所有利益相关方，就塑料材料和产品中的化学品和聚合物的信息透明度，以及个别塑料材料和产品的信息可追溯性提出具有法律约束力的全球统一要求的多边协定，以防止生产对人类健康和环境有害的塑料产品。
因此，根据会期间各国呈文及大会发言，目前各方仍在以下几点上有不同主张：
01
文书的对象是解决塑料还是塑料污染问题
一些代表回顾说，塑料是不可或缺的材料，特别是在卫生保健和食品部门，并指出，目前全球塑料循环利用水平较低，认为改进塑料废物管理、同时改变塑料制品的设计和应用应成为未来文书的核心。同样的还有一部分国家代表认为塑料污染的核心是在于塑料垃圾不当管理；
02
文书的界定范围
塑料全生命周期管控是否从塑料上游的原材料提取开始还是从塑料产品的设计，这就涉及到谈判最具争议的问题：是否需要限制和减少塑料生产；
塑料中令人担忧的化学品、聚合物的管控这一争议主要聚焦在是否需要制定全球统一的管制目标和清单，如逐步禁止、消除塑料聚合物、塑料和塑料产品的生产中使用的化学品、化学品类别和聚合物，或者依据现有的多边环境协定如《斯德哥尔摩公约》或《鹿特丹公约》管控塑料中有毒有害的化学品和聚合物；
03
各国对于塑料产品性质及类别的定义也存在疑问和分歧
现有文书草案部分备选方案将一次性塑料和短寿命塑料列入有问题和可避免的塑料，要通过限制生产、销售、进口等措施管控避免产生塑料污染，但例如一次性塑料PET塑料瓶在部分国家的回收率较高，可能不会造成环境泄露污染，是否被认定为有问题的塑料类别存在不同意见；
04
实施措施
部分国家建议根据国情，制定自主行动计划。而部分国家则倡导制定全球统一的约束性目标；
05
执行手段
一部分代表强调要建立一个强有力的资金机制；有部分国家认为要成立一个新的多边专门基金用于塑料污染治理；另外有不少国家强调发达国家通过能力建设、按相互商定的条件进行技术转让以及技术援助，向发展中国家提供充分的支持，还要包括资金财政支持；一些国家代表强调了未来的文书应规定设立一个科学政策机构，以及在国家一级考虑广泛的利益相关方的意见，如土著人民、学术界、私营部门和非政府组织等。
随着各国在文书内容上全天候的磋商谈判，场内观点交锋不断，场外不同的观察员群体也密切关注，以非政府组织为代表的观察员与各国代表交流，科学家们则及时为文书草案中可能的争议点提供科学研究的支撑。
在文书实质性条款，尤其是塑料中令人担忧的化学品和聚合物管控上，独立科学家联盟则回应了相关争议：现有多边环境协定（简称MEAs）如《巴塞尔公约》、《鹿特丹公约》和《斯德哥尔摩公约》以及《水俣公约》和《蒙特利尔议定书》既没有管控塑料化学品或聚合物的授权也没有范围。目前现有 MEAs 监管的塑料化学品很少，据化学品三公约（BRS） 秘书处称，目前仅涵盖所有塑料化学品的 1%。即塑料中至少有 3600 种值得关注的化学品尚未在全球范围内得到解决。
针对场内关于微塑料的争论，来自独立科学家联盟的专家基于科学依据快速进行了反馈。在公开的一项声明中，他们提供了 19 项关键信息的佐证，回复了包括 "没有关于微塑料和纳米塑料的科学数据" "对微塑料的负面影响缺乏共识" "没有证据表明微塑料和纳米塑料会影响人类健康" 等三个主要问题，并明确提出结论：“鉴于所有这些已公布的、经过同行评审的科学证据，我们强调，必须考虑在文书草案第 II 部分第 2 和第 3 节中制定明确针对微塑料和纳米塑料的规定。”
对此，部分商业联盟代表持有截然不同的观点，认为塑料产品本身不是问题。为了阻止“全球塑料公约”可能产生的塑料生产限制或管控措施而带来商业利益的损失，商业联盟也组织了场外路演车巡游等方式展示，以强调塑料产品的价值。
图|加拿大当地部分商业联盟成员投放的移动标语：“致联合国代表：塑料保护我们的孩子！” 图源|深圳零废弃
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两大接触组、五个子小组对文书文本字斟句酌，篇幅未简反增
修订案文草案是INC-4谈判的起点和基础，各方代表要在七天时间内，对长达70余页的文本草案条分缕析地达成一致，实属不易。
因此，本次大会设立了两大接触组（Contact Group），接触组各司其职，分别负责审议文本草案中的第一、二部分实质性条款（包括任何相关的附件清单）和第三、四、五部分实施措施（包括任何相关的附件清单）。接触组还进一步划分为五个子小组（Subgroup），审议各自任务范围内的案文草案。各子小组还需向各自的接触组汇报工作成果。接触组则需在大会期间的全体会议汇报各自工作进展。
图|INC-4会议中， 两大接触组（Contact Group）及五个子小组（Subgroup）示意图 ，图源|深圳零废弃 @艾恩斯
4月23日下午，第一、二接触组同时开启文书草案讨论，各国代表率先就草案展开一般性的讨论。根据现场观察，在联合主席的主持下，两大接触组的不同代表不约而同地提出了通过文本合并和结构调整的建议，以期对文本进行简化。在紧随其后的多次接触组会议、子小组会议中，各国代表逐渐就文书的技术精简达成了一致意见，这将为之后会议指明谈判方向。而实质性的文本简化将在五大子小组逐一开展。“文本精简”成为最重要的关键词。
为了赶上进度，多个子小组工作从早到晚平行开展，甚至出现同时平行召开三个小组会议的情况，这样的情况持续将近6天。会议结束时间常常到晚上十点半以后，高强度的讨论和多线程的工作，以及需要不断审议时刻更新的“精简”版文本以能高效参与，致使许多国家代表力不从心。因此有代表在全体会议进展汇报时表达了反对意见，要求平行小组不得超过2个。昼夜通明的会场弥漫着胶着的氛围，人们一度对大会能否按时完成精简文书任务持怀疑态度。
4月29日下午，经综合各子小组讨论的成果文件，第一、二接触组的联合主席分别向INC-4全体大会汇报文书草案的文本精简结果。遗憾的是，虽然草案经过合并、简化，但增加的内容比减少的还多。据最终页数统计，“精简”版案文仍长达70页，不亚于初版草案。
其主要原因在于，在公平及协商一致的共识下，案文需逐一载入各国表达的所有意见及建议，导致被保留的案文仍可增加无数的方括号内容（即该内容由某一成员国提出，但未取得一致认可）6，这为通过文书措辞弱化文书的约束力、趋向低雄心的管控措施等留出了不少空间。这样一份巨量“精简”文件，显然不能为年底韩国釜山最终谈判的INC-5节省太多时间，仍存在重蹈INC-4本次大会“覆辙”的风险。
—5—
闭会期间“加时赛”，能否为谈判进程带来加速度？
谈判过程中，不同群体、联盟代表持续交锋：希望推进“高雄心”的“全球塑料公约”的国家联盟（High Ambition Coalition）与以石油和塑料生产国家为主的“立场相近”国家群体（Like-Minded Countries）基于不同国情和策略在文书草案一些实质性条款上存在未能调和的分歧，导致谈判进程不尽如人意。基于目前情况看，在尚存一次INC会议的情况下达成最终的目标的希望稍显渺茫。
图|INC-4大会最后一天，代表们聚集在讨论，图源|IISD
为了给七个月后即将在韩国釜山召开的INC-5争取更多时间、铺平前进道路，4月29日晚上开始的闭幕式上，大会通过授权秘书处合并各接触组的成果文件并汇编成新的修订版案文，提交至INC-5期间审议。
同时，INC主席提出了成立两个不限名额专家小组的建议：一个专家小组聚焦于令人关切的化学品和产品设计这两项核心要素，包括对标准制定提供建议；另一个专家小组负责研究实施措施中的资金机制，包括资金流、资金机制和如何确保资金透明度。专家小组将以文本草案的汇编版为基础展开工作，专家小组也将邀请观察员机构加入。这一提议得到了大多数成员国的支持得以通过。
而大会上胶着的“闭会期工作”（Intersessional Work）的方向问题，也最终确定与专家小组方向保持一致，闭会期工作重点主要为受关注的化学品、产品设计及资金机制等内容，而之前受很多国家代表支持的针对初级塑料聚合物（Primary Plastic Polymer）等议题的讨论最终未能纳入闭会期工作范畴。
闭幕全体会议上还决定成立一个不限名额的法律起草小组，成员由各成员国提名一位法律专家加入在INC-5期间开展工作法律起草小组主要负责审查大会委员会转交的文书草案案文，以确保案文在法律上的合理性，并就措辞提出建议供大会审议。该法律起草小组将不审议政策问题，在工作过程中确定的任何政策问题都将再提交委员会。
总体而言，本次会议取得了一定进展，各国代表在一周的会期中针对文书草案各抒己见，对一些问题达成了共识。但另一方面，INC-4大会成果也令人存在担忧和疑虑，特别是一些讨论过程中，有代表曾提出要求退回到原始文本进行讨论，这暴露了各方在一些关键问题上的分歧难以调和，“全球塑料公约”谈判进退两难，前途未卜。
INC-4在渥太华落幕，如无意外，七个月后INC最后一次会议将在韩国釜山召开，届时，旷日持久的讨论和难以解决的分歧都需转化成切实的解决方案和有力的具体行动。毕竟，为了没有塑料污染的未来，留给制定这份“具有法律约束力的塑料污染（包含海洋环境）的国际文书”的时间已经不多了。
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（信息来源：无毒先锋）